ECLI:CZ:NSS:2012:7.AFS.72.2012:45
sp. zn. 7 Afs 72/2012 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Město Roudnice
nad Labem, se sídlem Karlovo nám. 21, Roudnice nad Labem, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: EUROVIA CS, a. s, se sídlem Národní tř. 10, Praha 1, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 2. 8. 2012,
č. j. 62 Af 19/2011 – 116,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
domáhá u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 2. 8. 2012, č. j. 62 Af 19/2011 – 116, a věc vrácena tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Krajský soud v Brně (dále také „krajský soud“) napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí
předsedy žalovaného ze dne 11. 1. 2011, č. j. ÚOHS-R165/2010/VZ-362/2011/310/EKu (dále
jen „druhostupňové rozhodnutí“), kterým bylo rozhodnuto o rozkladu žalobce proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 20. 9. 2010, č. j. ÚOHS-S169/2010/VZ-8695/2010/520/ABr (dále jen
„prvostupňové rozhodnutí“), a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Výrokem I. prvostupňového rozhodnutí bylo rozhodnuto tak, že se žalobce jako
zadavatel veřejné zakázky „Revitalizace centra města v památkové zóně Roudnice nad Labem“
dopustil správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných
zakázkách, v rozhodném znění (dále jen „ZVZ“) tím, že nedodržel postup stanovený
v ustanovení
a. §44 odst. 3 písm. f) a §6 ZVZ, neboť v zadávací dokumentaci nestanovil způsob
hodnocení nabídek podle dílčích kritérií, tj. přidělování bodů podle hodnotících kritérií
za rozmezí údajů z nabídek,
b. §78 odst. 4 a §6 ZVZ, neboť stanovil dílčí hodnotící kritérium „záruční podmínky
a celková úprava zajištění“ způsobem, který zadavateli při hodnocení nabídek neumožnil
dodržet zásadu transparentnosti,
c. §80 odst. 1 a §6 ZVZ, neboť nepostupoval transparentním způsobem a do protokolu
z jednání hodnotící komise o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 12. 3. 2009 neuvedl
údaje o tom, jak byly jednotlivé nabídky hodnoceny v rámci dílčího hodnotícího kritéria
„záruční podmínky a celková úprava zajištění“,
přičemž tyto postupy mohly podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a s vybraným
uchazečem uzavřel smlouvu o dílo (poznámka soudu: dále budou v souladu se skutkovým popisem
ve výroku I. prvostupňového rozhodnutí jednotlivá porušení označována také jako pochybení I. a., I. b. a I. c.).
Výrokem II. prvostupňového rozhodnutí byla žalobci uložena za správní delikt dle výroku
I. pokuta ve výši 70.000 Kč.
Výrokem I. druhostupňového rozhodnutí byl potvrzen výrok I. prvostupňového
rozhodnutí a v této části zamítnut rozklad stěžovatele. Výrokem II. druhostupňového rozhodnutí
pak byl změněn výrok II. prvostupňového rozhodnutí tak, že byla žalobci uložena pokuta
ve výši 50.000 Kč.
Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že místem, kde je třeba popsat proběhlé
dokazování a jeho výsledky, popř. zdůvodnit, proč dokazování navrhované žalobcem nebylo
třeba, je odůvodnění rozhodnutí ve věci. V něm se žalovaný návrhem žalobce na výslech svědků
zabýval (bod 43. prvostupňového rozhodnutí), takže své povinnosti podle §68 odst. 3 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) dostál.
Argument žalovaného pro neprovedení výslechu svědků s odkazem na to, že rozhodující je
samotný text zadávací dokumentace, je správný. Výslech svědků by nemohl nic změnit
na nejednoznačnosti jednotlivých ustanovení zadávací dokumentace, pokud by tato
nejednoznačnost objektivně ze zadávací dokumentace vyplývala. Zdůvodnění objektivní
nejednoznačnosti je přitom v rozhodnutí žalovaného popsáno. Je-li žalovanému vytýkáno,
že argumentace k pochybením I. a. a I. b. je spojena a argumentována společně, pak tato
skutečnost sama o sobě nezpůsobuje ani nesrozumitelnost ani jinou vadu rozhodnutí. Podstatné
je, zda jsou úvahy ve svém souhrnu přezkoumatelnými. Žalobce zadával veřejnou zakázku
podle základního kritéria ekonomické výhodnosti nabídky [§78 odst. 1 písm. a) ZVZ]. To plyne
již z bodu IV.2.1) „Kritéria pro zadání zakázky“ oznámení veřejné zakázky a potvrzováno je to
bodem 1.8 „Kritéria a hodnocení nabídek“ zadávací dokumentace. Již z tohoto důvodu je třeba
odmítnout veškerou argumentaci žalobce, která má snad zpochybňovat, že by žalovaný řádně
zjistil, že základním hodnotícím kritériem pro zadání veřejné zakázky byla ekonomická výhodnost
nabídky, a to jako účelovou. V případě, že žalobce pro zadání veřejné zakázky zvolil kritérium
ekonomické výhodnosti nabídky (o tom skutečně není sporu) a pokud stanovil jednotlivá dílčí
kritéria a jejich váhy, pak tato kritéria a způsob jejich hodnocení musel popsat natolik konkrétně,
přesně a jednoznačně, aby se každému z uchazečů dostalo informací téhož materiálního obsahu.
Už při zpracování nabídky musí být tedy jednotlivým uchazečům zřejmé, podle jakých
hodnotících kritérií a jakým konkrétním způsobem budou nabídky hodnoceny, a tedy jak mají být
jednotlivé nabídky zpracovány, aby byly při hodnocení „úspěšnými“. Tyto požadavky nejsou
požadavky nad rámec zákona (ZVZ), nýbrž jsou výsledkem smysluplného výkladu požadavků
ZVZ na stanovení dílčích hodnotících kritérií vyplývajících z §78 odst. 4 a 6, §79 odst. 3, §44
odst. 3 písm. f) a §80 odst. 1 ZVZ. Z uvedených východisek žalovaný ve vztahu ke způsobu
stanovení hodnocení nabídek v zadávací dokumentaci dovodil dvojí porušení ZVZ. Pochybení
I. a. se měl žalobce dopustit obecně tím, že v zadávací dokumentaci nestanovil způsob hodnocení
nabídek podle dílčích hodnotících kritérií, pochybení I. b. tím, že nabídky v dílčím hodnotícím
kritériu „záruční podmínky a celková úprava zajištění“ nebylo možno na základě pravidel
vyplývajících ze zadávací dokumentace transparentně hodnotit. Pochybení I. a. žalovaný
argumentuje především pochybením při stanovení způsobu hodnocení v dílčím hodnotícím
kritériu „záruční podmínky a celková úprava zajištění“, což má být ovšem pochybením I. b.
Teprve v bodu 31. prvostupňového rozhodnutí žalovaný dovozuje, že „…podobně (žalobce)
postupoval v případě dalších hodnotících kritérií…“. Pouze tato část odůvodnění prvostupňového
rozhodnutí se tedy samostatně týká jiného pochybení, než souvisejícího s hodnocením nabídek
v dílčím hodnotícím kritériu „záruční podmínky a celková úprava zajištění“. Pochybení I. b.
se tedy žalovaný skutečně (vyjma části odůvodnění obsažené v bodu 31. prvostupňového
rozhodnutí) samostatně nevěnuje, a věnuje-li se mu v bodech 23. – 33. výslovně, pak v souvislosti
s celkovým porušením pravidla vyplývajícího z §44 odst. 3 písm. f) ZVZ. Z odůvodnění není
patrno, čím konkrétně se měl žalobce těchto dvou pochybení dopustit, resp. neplyne z něj,
že se jedná o dvě samostatná pochybení, tedy že pochybení spočívající v tom, že žalobce
v zadávací dokumentaci nestanovil způsob hodnocení nabídek podle dílčích kritérií,
tj. přidělování bodů podle hodnotících kritérií za rozmezí údajů z nabídek, je pochybením jiným,
než pochybení, jež mělo spočívat v tom, že žalobce vymezil dílčí hodnotící kritérium „záruční
podmínky a celková úprava zajištění“ nedostatečně. V tomto ohledu trpí rozhodnutí
nepřezkoumatelností. Není z něj totiž najisto postaveno, kolika skutků, v nichž žalovaný spatřuje
porušení ZVZ, se žalobce nedostatečně vymezeným způsobem hodnocení v zadávací
dokumentaci měl dopustit. Z výroku plyne, že se mělo jednat o skutky dva, z odůvodnění naopak
může plynout, že skutek spočívající v nedostatečném vymezení dílčího hodnotícího kritéria
„záruční podmínky a celková úprava zajištění“ je součástí skutku, kterým žalobce v zadávací
dokumentaci nestanovil způsob hodnocení nabídek podle dílčích kritérií, tedy že ve skutečnosti
se jedná o jeden skutek. Přestože pochybení I. b. je (se shora uvedenými výhradami)
argumentováno potřebou dodržet §44 odst. 3 písm. f) ZVZ a §78 odst. 1 ZVZ a pochybení I. c.
potřebou dodržet §80 odst. 1 ZVZ a přestože výrok prvostupňového rozhodnutí tato dvě
pochybení podává coby dva samostatné skutky, z odůvodnění plyne, že druhým skutkem měl
žalobce založit stav, který byl podstatou třetího skutku. Pak není najisto postaveno ani to, zda
v případě pochybení I. b. a I. c. jde o skutek jeden nebo o skutky dva, a druhostupňové
rozhodnutí tento nedostatek nezhojilo. Není-li najisto postaven počet jednotlivých skutků a jejich
přesná identifikace samostatnými a vzájemně oddělitelnými skutkovými větami, nelze na to
navázat jakoukoli úvahou v tom směru, kolika deliktů se žalobce uvedenými skutky vlastně
dopustil. To žalovaný v prvostupňovém ani v druhostupňovém rozhodnutí nečiní vůbec, ačkoli
tato úvaha by se nutně měla promítnout v konstrukci výrokové části rozhodnutí ve věci, ale též
v odůvodnění výše pokuty (neboť dopustil-li by se skutečně žalobce tří skutků, z nichž každý by
naplnil znaky správního deliktu, musel by být žalobce trestán za spáchání tří deliktů a žalovaný by
musel použít absorpční metodu). Krajský soud proto zrušil druhostupňové rozhodnutí
pro nepřezkoumatelnost.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal žalovaný jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřel o ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že krajský soud překročil meze přezkumu napadených rozhodnutí, jak
je vytyčil žalobce v žalobních bodech. Pochybil, když se zabýval otázkou vymezení „skutků“
a věcnou správností zjištěného skutkového stavu, neboť žalobce uvedené vůbec nevytkl jako
žalobní bod. Jestliže dospěl k závěru, že není najisto postaveno, kolika skutků se žalobce vlastně
dopustil, pak toto zjištění učinil v rozporu s obsahem prvostupňového i druhostupňového
rozhodnutí. Ve výroku I. a. prvostupňového rozhodnutí je explicitně vyjádřeno, že zadavatel
se dopustil správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) ZVZ tím, že v zadávací dokumentaci
nestanovil způsob hodnocení nabídek podle dílčích kritérií. Uvedené je nezaměnitelným, jasným,
srozumitelným, a proto také určitým popisem (omisivního) činu, který stěžovatel dále právně
hodnotí (kvalifikuje), a to také srozumitelně, jasně a určitě, a to jako nedodržení postupu
stanoveného v §44 odst. 3 písm. f) a 6 ZVZ, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit
výběr nejvhodnější nabídky, a zadavatel dne 6. 5. 2009 pak uzavřel s vybraným uchazečem
smlouvu o dílo. Ve výroku I. b. je vyjádřeno, že zadavatel se dopustil správního deliktu
podle §120 odst. 1 písm. a) ZVZ tím, že stanovil dílčí hodnotící kritérium „záruční podmínky
a celková úprava zajištění“ způsobem, který zadavateli při hodnocení nabídek neumožnil dodržet
zásadu transparentnosti. Uvedené je nezaměnitelným popisem (komisivního) činu,
který stěžovatel dále právně hodnotí jako nedodržení postupu stanoveného v §78 odst. 4 a 6
ZVZ, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a zadavatel
dne 6. 5. 2009 uzavřel s vybraným uchazečem smlouvu o dílo. Ve výroku I. c. je vyjádřeno,
že zadavatel se dopustil správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) ZVZ tím, že nepostupoval
transparentním způsobem a do protokolu z jednání hodnotící komise o posouzení a hodnocení
nabídek ze dne 12. 3. 2009 neuvedl údaje o tom, jak byly jednotlivé nabídky hodnoceny v rámci
dílčího hodnotícího kritéria záruční podmínky. Uvedené je nezaměnitelným popisem
(omisivního) činu, který stěžovatel dále právně hodnotí jako nedodržení postupu stanoveného
v §80 odst. 1 a 6 ZVZ, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější
nabídky, a zadavatel dne 6. 5. 2009 uzavřel s vybraným uchazečem smlouvu o dílo. Nemůže tedy
obstát závěr, že ve výrokové části není najisto postaven počet jednotlivých skutků. Ve všech třech
výrocích jsou uvedeny skutkové věty sice stručně, avšak zcela samostatně a odděleně jedna
od druhé, a jako takové přesně definují jednotlivé činy. Závěr krajského soudu je také v rozporu
s odůvodněním prvostupňového i druhostupňového rozhodnutí. Články 32, 33, 42 a 44
odůvodnění prvostupňového rozhodnutí obsahují jasné, explicitní, nezaměnitelné, určité
a srozumitelné popisy a hodnocení uvedených skutků. Jestliže krajský soud dospěl k závěru,
který však v odůvodnění rozsudku výslovně neuvedl, že úprava postupu dle ustanovení §44
odst. 3 písm. f) ZVZ je úpravou obecnou k postupu dle ustanovení §78 odst. 4 ZVZ,
a na základě takového závěru posoudil, že postup zadavatele v rozporu s těmito ustanoveními
představuje jeden nezákonný postup (,‚jeden skutek“), je napadený rozsudek stižen nezákonností
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky. Ze zákona o veřejných zakázkách žádný
takový vztah speciality mezi uvedenými ustanoveními nevyplývá. Krajský soud dospěl
k nesprávnému závěru, že v případě postupu (činu) zadavatele vyjádřeného ve výroku I. b. a I. c.
prvostupňového rozhodnutí není postaveno najisto, zda jde o skutek jeden nebo skutky dva.
Ve výrocích I. b. a I. c. prvostupňového rozhodnutí a rovněž i v jeho odůvodnění jsou uvedeny
skutkové věty sice stručně, avšak zcela samostatně a odděleně, a jako takové přesně definují
jednotlivé činy. Jestliže jsou v důsledku protiprávního jednání vytvořeny podmínky pro to,
aby došlo k dalšímu protiprávnímu jednání, nemění uvedená skutečnost nic na právním
hodnocení, že se jedná o dvě protiprávní jednání. Závěr krajského soudu postrádá další úvahy,
na základě kterých dospěl k tomu, že se jedná o jeden čin. Krajský soud nesprávně skutkově
zjistil, že předseda stěžovatele a stěžovatel se v přezkoumávaných rozhodnutích vyjma části
odůvodnění obsažené v bodu 31. prvostupňového rozhodnutí samostatně nevěnuje pochybení
I. b. To, že se věnoval postupům dle výroků I. a. a I. b. v jedné části, nečiní odůvodnění
rozhodnutí nesrozumitelným, pouze poněkud nepřehledným. Samostatně posuzoval postup
zadavatele dle výroku I. b. v článcích 25 až 28 odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. Pouze
v článku 32 ve dvou logicky samostatných a oddělených větách jednoho souřadného
(parataxálního) souvětí právně kvalifikuje dva shora popsané postupy zadavatele. Jestliže krajský
soud vytkl jako vadu okolnost, že se stěžovatel nejprve zabýval druhým porušením namísto
prvního porušení, pochybil, neboť tato skutečnost nezakládá nesrozumitelnost rozhodnutí.
Krajský soud konstatoval, že prvostupňové i druhostupňové rozhodnutí neobsahují přesnou
identifikaci jednání samostatnými skutkovými větami, aniž by vyjádřil, v čem spatřuje popis
jednání nedostatečným. Rovněž proto je nesrozumitelným i pokyn krajského soudu stěžovateli,
aby v dalším řízení popsal skutek, jehož se měl žalobce dopustit, srozumitelně a nezaměnitelně
ve výroku rozhodnutí. Krajský soud pochybil rovněž tím, že nepřípustně přezkoumal, zda
ve výrocích prvostupňového rozhodnutí je popis skutkového děje popsán nezaměnitelně
(dostatečně), přestože takový žalobní bod žalobce neuplatnil. Stěžovatel proto navrhl,
aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu, a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení.
Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Stěžovatel především brojí proti závěru krajského soudu o nepřezkoumatelnosti
prvostupňového a druhostupňového rozhodnutí, a to ve dvou směrech. Jednak namítá věcnou
nesprávnost tohoto závěru, jednak překročení mezí žalobního přezkumu s tím, že žalobce tuto
vadu nenamítal.
V prvé řadě je proto nutné zkoumat, zda byl vůbec krajský soud z procesního hlediska
oprávněn posuzovat přezkoumatelnost správních rozhodnutí (v rozsahu, v jakém
nepřezkoumatelnost shledal), bez ohledu na věcnou správnost jeho závěru
o nepřezkoumatelnosti.
Podle ust. §75 odst. 2 věty první s. ř. s. přezkoumá soud napadené výroky rozhodnutí
v mezích žalobních bodů. Toto ustanovení vyjadřuje dispoziční zásadu v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu, podle níž platí, že pro rozsah soudního přezkumu je zásadně
určující žaloba, resp. žalobní námitky (žalobní body). Soudní přezkum není všeobecnou
kontrolou zákonnosti postupu a rozhodování správních orgánů. Jak však dovodil rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 - 84
(č. 2288/2011 Sb. NSS, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná na www.nssoud.cz), jednou z výjimek z dispoziční zásady je situace, kdy rozhodnutí
není schopno přezkumu z hlediska žalobních námitek. Soud je proto oprávněn zrušit rozhodnutí
pro nepřezkoumatelnost, pokud postrádá srozumitelnost či důvody v takové míře, že vylučuje
zkoumání důvodnosti žaloby. Jinými slovy, z úřední povinnosti může být správní rozhodnutí
zrušeno pro nepřezkoumatelnost tehdy, brání-li tato vada přezkumu rozhodnutí v mezích
žalobních námitek.
Stěžovateli je nutno dát za pravdu v tom, že žalobce výslovně v žalobě nenamítal
nepřezkoumatelnost prvostupňového a druhostupňového rozhodnutí z důvodu, že by z nich
nebylo zřejmé, zda se dopustil jednoho, dvou či tří skutků. V žalobě bylo uplatněno hned několik
námitek nepřezkoumatelnosti, ovšem vždy v souvislosti s jiným tvrzeným nedostatkem
odůvodnění správních rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud však shledal, že krajským soudem zjištěná dílčí nepřezkoumatelnost
správních rozhodnutí mu zabránila v přezkumu těchto rozhodnutí v mezích žalobních bodů.
Podle krajského soudu z obou rozhodnutí není zřejmé, zda se žalobce dopustil jednoho, dvou či
tří skutků. Z hlediska významu úvahy o počtu spáchaných skutků pak krajský soud mimo jiné
uvedl, že tato úvaha by se měla promítnout v konstrukci výrokové části rozhodnutí, ale též
v odůvodnění výše pokuty.
S těmito tezemi je nutno souhlasit. Počet spáchaných skutků je jedním ze základních
kritérií pro volbu způsobu ukládání sankce a pro určení její výše. Jak vyplývá z konstantní
judikatury, při ukládání sankce za sbíhající se delikty postupuje správní orgán v souladu
s absorpční zásadou, tedy vyměří pokutu za jeden ze sbíhajících se deliktů a zároveň je oprávněn
v rámci hodnocení závažnosti jednání přihlédnout jakožto k přitěžující okolnosti i k tomu,
že bylo spácháno více deliktů. Uvedené vyslovil Nejvyšší správní soud například ve svém
rozsudku ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008 - 328 (č. 1767/2009 Sb. NSS), přičemž dodal,
že „výši pokuty musí správní orgán ve svém rozhodnutí i z uvedeného hlediska náležitě odůvodnit.“
Pokud tedy ze správního rozhodnutí není zřejmé, zda se žalobce dopustil jednoho nebo
více skutků, a nelze v důsledku toho ani seznat, zda byla výše sankce určena v souladu se zásadou
absorpční, nemůže být zejména výrok o sankci považován za dostatečně odůvodněný. Je-li
výchozí úvaha krajského soudu správná, nedostatek důvodů v tomto směru zakládá dílčí
nepřezkoumatelnost prvostupňového i druhostupňového rozhodnutí, přičemž tato
nepřezkoumatelnost brání přinejmenším přezkumu žalobní námitky o nepřiměřenosti uložené
sankce (str. 9 žaloby). Nelze totiž bez dalšího určit, zda stěžovatel nepostupoval v souladu
se zásadou absorpční nebo zda sice takto postupoval, ale odpovídající úvahu opomenul
promítnout do odůvodnění svého rozhodnutí.
Dospěl-li tedy krajský soud k závěru o nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí
z důvodu, že z nich není zřejmé, zda se žalobce dopustil jednoho či více skutků, byl oprávněn
a zároveň povinen k této nepřezkoumatelnosti přihlédnout, neboť mu znemožňovala přezkum
žaloby v mezích žalobních bodů. Zrušením druhostupňového rozhodnutí pro tuto vadu nedošlo
k porušení dispoziční zásady, nýbrž k uplatnění výjimky z této zásady, plně v souladu s výše
citovanou judikaturou Nejvyššího správního soudu.
Stěžovatel však zároveň rozporuje samotný závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti
správních rozhodnutí s tím, že z jejich výroků (zejména ze zřetelného oddělení jednotlivých
skutkových vět ve výrocích I. a., I. b. a I. c. prvostupňového rozhodnutí) i odůvodnění je zcela
zřejmé, že se žalobce dopustil tří skutků (činů).
Podle krajského soudu není zřejmé, kolika skutků se žalobce dopustil, především
s ohledem na absenci jednoznačného závěru o této otázce v odůvodnění správních rozhodnutí
a pro rozpornost formulace výroku I. prvostupňového rozhodnutí s jednotlivými pasážemi
odůvodnění, se strukturou odůvodnění a se vzájemnou provázaností skutkových okolností
rozhodných pro všechna vytýkaná porušení ZVZ.
Nejvyšší správní soud se s hodnocením krajského soudu ztotožňuje. Předně je třeba
podotknout, že vnitřní rozpornost prvostupňového rozhodnutí (a v důsledku toho
i druhostupňového) plyne primárně již ze samotných výroků prvostupňového rozhodnutí.
Oddělení jednotlivých skutkových vět (I. a., I. b. a I. c. a také některé tomu odpovídající pasáže
odůvodnění) sice skutečně nasvědčují tomu, že stěžovatel (resp. jeho předseda) posuzovali
jednání žalobce jako tři samostatné skutky, nicméně tento závěr není ani zdaleka jednoznačný.
Již ze samotné formulace výroků I. i II. prvostupňového rozhodnutí (i některých pasáží
odůvodnění) totiž může zároveň plynout i závěr opačný.
Pokud by skutečně stěžovatel zcela jednoznačně zamýšlel kvalifikovat pochybení I. a.,
I. b. a I. c. jako zcela samostatné skutky, musel by v rozhodnutí hovořit o spáchání správních
deliktů (v množném čísle), nikoliv pouze o správním deliktu. Ať už by žalobce více samostatnými
skutky naplnil skutkové podstaty různých deliktů nebo skutkovou podstatu jednoho deliktu, vždy
by se jednalo o vícečinný souběh několika deliktů (ať již nestejnorodý – naplnění tří různých
skutkových podstat, nebo stejnorodý – naplnění tří stejných skutkových podstat třemi
samostatnými skutky).
Ve výroku I. prvostupňového rozhodnutí se však hovoří o tom, že se žalobce „dopustil
správního deliktu podle §120 odst. 1 písm. a) cit. zákona“. Ve výroku II. je pak žalobci ukládána
pokuta „za spáchání správního deliktu uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí“. A stejně tak
v bodech 44., 45., 47. a 49. odůvodnění prvostupňového rozhodnutí stěžovatel při posuzování
dané konkrétní věci uvádí, že se žalobce dopustil správního deliktu, nikoliv více správních deliktů.
Druhostupňové rozhodnutí sice změnilo výrok II. rozhodnutí prvostupňového, ovšem
opět tak, že se pokuta ukládá „za spáchání správního deliktu uvedeného ve výroku I. tohoto
rozhodnutí“. A taktéž v odůvodnění tohoto rozhodnutí (body 19., 20. a 25.) je při posuzování
dané konkrétní věci předsedou stěžovatele užito pojmu správní delikt v jednotném čísle.
Navíc, jak již bylo uvedeno výše, spáchání více správních deliktů by se mělo projevit
v užití absorpční zásady při určování výše pokuty. V odůvodnění výše pokuty však zcela chybí
zmínka o tom, že by tímto způsobem bylo postupováno a že by například bylo přihlíženo
k tomu, že žalobce spáchal více správních deliktů. I odůvodnění výše pokuty tedy nasvědčuje
tomu, že stěžovatel posuzoval všechna jednání, ve výroku I. prvostupňového rozhodnutí
rozdělená pod písmena a. až c., jako jediný správní delikt (a tudíž také jediný skutek).
Uvedený vnitřní rozpor je pak zdůrazněn zřejmým, avšak blíže nehodnoceným vztahem
mezi skutkovými okolnostmi zakládajícími jednotlivá pochybení. Tento vztah také zpochybňuje
jednoznačnost závěru o samostatnosti jednotlivých skutků, jak je prezentována stěžovatelem
v kasační stížnosti. Navíc i struktura odůvodnění (z větší části společné posouzení pochybení I. a.
a I. b.) může nasvědčovat tomu, že je ve skutečnosti stěžovatel posuzoval jako jediný skutek.
Pokud jde o onu matoucí strukturu odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, stejně jako
o skutkovou provázanost pochybení I. a., I. b. a I. c., nelze než zopakovat to, co již uvedl krajský
soud v napadeném rozsudku.
Pochybení I. a. se měl žalobce dopustit tím, že v zadávací dokumentaci nestanovil způsob
hodnocení nabídek podle dílčích hodnotících kritérií. Pochybení I. b. se pak měl dopustit tím,
že nabídky v dílčím hodnotícím kritériu „záruční podmínky a celková úprava zajištění“ nebylo
možno na základě pravidel vyplývajících ze zadávací dokumentace transparentně hodnotit.
Oběma pochybením se přitom stěžovatel věnuje společně v bodech 23. až 33. prvostupňového
rozhodnutí při hodnocení jednání žalobce souvisejícího s hodnocením nabídek v dílčím
hodnotícím kritériu „záruční podmínky a celková úprava zajištění“. Pochybení I. b. se samostatně
týká pouze snad jediná část věty v bodu 31. odůvodnění („Zadavatel podobně postupoval v případě
dalších hodnotících kritérií,“) a část souvětí, které tvoří bod 32. odůvodnění. Pokud jde o posledně
zmíněné souvětí, jedná se skutečně o souřadné souvětí, z něhož lze dovodit dva samostatné
závěry o dvou porušeních ZVZ. To ovšem samo o sobě neznamená, že tato dvě porušení
způsobena relativně samostatnými jednáními (s ohledem na skutkovou provázanost obou jednání
je tato samostatnost skutečně jen relativní) tvoří dva samostatné skutky. Navíc nelze toto souvětí
vytrhnout z kontextu a posoudit zcela odděleně. Celá pasáž (body 23. až 33.) naproti tomu
rozhodně nevytváří jednoznačný dojem o tom, že by stěžovatel obě jednání posuzoval jako
samostatné skutky.
Podle stěžovatele částečně společné zdůvodnění pochybení I. a. a I. b. nečiní odůvodnění
prvostupňového rozhodnutí nesrozumitelným, pouze poněkud nepřehledným. S tímto tvrzením
stěžovatele by bylo možné souhlasit v situaci, kdy by bylo z celého rozhodnutí patrné, kolika
skutků se měl žalobce dopustit. Není-li tomu tak, pak tato nepřehlednost jen podtrhuje
nejednoznačnost, vnitřní rozpornost a tudíž i nesrozumitelnost rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud má také za to, že krajský soud mohl být oprávněně utvrzen
v závěru o nesrozumitelnosti prvostupňového rozhodnutí (v důsledku nejednoznačnosti určení
počtu spáchaných skutků) tím, že taktéž mezi pochybeními I. b. a I. c. se nabízí určitá skutková
provázanost, která by mohla napovídat tomu, že stěžovatel tato pochybení posuzoval jako jediný
skutek. Opět ani tuto dílčí úvahu krajského soudu nelze posuzovat izolovaně, nýbrž v kontextu
ostatních pochybností o tom, kolik skutků stěžovatel v jednání žalobce spatřoval. Z odůvodnění
prvostupňového rozhodnutí skutečně plyne, že pochybením I. b. měl žalobce založit stav,
který byl podstatou pochybení I. c. Tímto poznatkem v žádném případě není učiněn závěr o tom,
že mají být obě pochybení posuzována jako jeden skutek, nebo naopak dva. Nicméně stěžovatel
tím, že se k tomuto vztahu nijak nevyjádřil, taktéž přispěl k pochybnostem ohledně hodnocení
posuzovaných jednání jako jednoho, dvou či tří skutků.
Lze proto shrnout, že řada výše uvedených skutečností svědčí ve prospěch závěru o tom,
že pochybení I. a., I. b. a I. c. byla dohromady stěžovatelem posuzována jako jediný správní
delikt. Proti tomu zde však stojí již zmíněné jasné strukturování výroku I., vzbuzující dojem,
že žalobce spáchal tři samostatné skutky, tedy tři samostatné správní delikty (což tvrdí i sám
stěžovatel v kasační stížnosti). Ve svém celku pak prvostupňové rozhodnutí ve spojení
s druhostupňovým rozhodnutím působí vnitřně rozporně, nejednoznačně, a tudíž
i nesrozumitelně, co do hodnocení počtu spáchaných skutků. Krajský soud proto dospěl
ke správnému závěru, že prvostupňové a druhostupňové rozhodnutí trpí v tomto rozsahu
nepřezkoumatelností.
Pro úplnost je potřeba dodat, že pro kvalifikaci jednání jako více samostatných skutků či
jediný skutek není rozhodující ani to, že nyní v kasační stížnosti (tedy dodatečně) stěžovatel
jednotlivá pochybení kategorizuje jako omisivní či komisivní. V prvé řadě je mezi omisivním
a komisivním jednáním velmi subtilní hranice. Například nepostupování transparentním
způsobem, jevící se jako omisivní jednání, lze stejně dobře vymezit také jako postupování
netransparentním způsobem, tedy spíše komisivní jednání. Navíc tato charakteristika nevypovídá
nic o tom, zda se například jedná o jediný skutek (složený z omisivního a komisivního jednání)
nebo více skutků spáchaných v jednočinném nebo vícečinném souběhu. Všechny tyto varianty
jsou totiž možné.
Stěžovatel dále uplatnil několik námitek (viz dále), které se však míjí s důvody,
pro které krajský soud napadený rozsudek vydal. Tyto námitky je proto nutno posoudit
jako nedůvodné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2007,
č. j. 8 Afs 161/2005 - 87).
Podle stěžovatele krajský soud pochybil, jestliže dospěl k závěru, že úprava postupu
dle ustanovení §44 odst. 3 písm. f) ZVZ je úpravou obecnou k postupu dle ustanovení §78
odst. 4 ZVZ. Krajský soud však k tomuto závěru nedospěl. Pouze poukázal na skutkovou
provázanost pochybení I. a. a I. b., která jej spolu s dalšími skutečnostmi vedla k pochybnostem
o tom, kolik skutků stěžovatel vlastně posuzoval. Ke vztahu zmíněných ustanovení se nevyjádřil.
K úvahám krajského soudu o vztahu pochybení I. b. a I. c. pak stěžovatel namítá,
že jestliže jsou v důsledku protiprávního jednání vytvořeny podmínky pro to, aby došlo k dalšímu
protiprávnímu jednání, nemění tato skutečnost nic na právním hodnocení, že se jedná o dvě
protiprávní jednání. Závěr krajského soudu proto podle něj postrádá další úvahy, na základě
kterých dospěl k tomu, že se jedná o jeden čin. Opět i tyto výtky je nutno odmítnout,
neboť krajský soud nevyslovil žádný závěr ohledně toho, zda obě pochybení tvoří jeden skutek
nebo dva. V situaci, kdy byla správní rozhodnutí v tomto směru nepřezkoumatelná, takový závěr
ani učinit nemohl. Úvahu, že se jedná o dvě protiprávní jednání, musí stěžovatel (resp. jeho
předseda) případně uplatnit ve svém rozhodnutí v dalším řízení. V řízení o kasační stížnosti není
dán prostor pro dodatečné odůvodňování správního rozhodnutí.
Důvodnou není ani námitka, že krajský soud stěžovateli nesprávně vytknul,
že se v odůvodnění rozhodnutí nejprve zabýval pochybením I. b. namísto pochybením I. a.
Stěžovatel konkrétně poukazuje na odstavce 4 a 6 na straně 8 napadeného rozsudku. Avšak
z těchto odstavců ani z jiné části odůvodnění rozsudku žádná taková výtka krajského soudu
neplyne.
Totéž platí pro další námitku, že krajský soud nesprávně a nesrozumitelně stěžovateli
vytknul, že prvostupňové i druhostupňové rozhodnutí neobsahují přesnou identifikaci jednání
samostatnými skutkovými větami. K tomu stěžovatel dospěl na základě pasáže obsažené
v odstavci 4 na straně 10 napadeného rozsudku, kterou ovšem v kasační stížnosti cituje bez velmi
podstatné části. Z ní je totiž zcela zřejmé, že poznámka krajského soudu, že „to ostatně žalovaný
[…] nečiní“, nesměřovala k identifikaci jednání samostatnými skutkovými větami, nýbrž zjevně
k tomu, že stěžovatel neučinil v prvostupňovém ani druhostupňovém rozhodnutí úvahu v tom
směru, kolika deliktů se žalobce dopustil. Nakonec i pokyn krajského soudu, v dalším řízení
popsat skutek srozumitelně a nezaměnitelně ve výroku rozhodnutí, stěžovatel zjevně vytrhává
z kontextu. Krajský soud totiž doslova uvedl „[…] popsat ve výroku rozhodnutí – a tomu musí odpovídat
také odůvodnění.“ Tento pokyn není nijak nepřezkoumatelný a krajský soud v něm nevytýká
nesrozumitelnost stávajícího výroku I. prvostupňového rozhodnutí. Podává stěžovateli toliko
návod, jak odstranit stávající celkovou vnitřní rozpornost a nesrozumitelnost prvostupňového
a druhostupňového rozhodnutí. Ze stejného důvodu nelze přisvědčit ani tomu, že by tímto
krajský soud překročil meze žalobního přezkumu. Žalobce sice nic ve vztahu k popisu skutku
ve výroku nenamítal, ale popis skutku ve výroku také nebyl důvodem pro zrušení
druhostupňového rozhodnutí ze strany krajského soudu.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je
nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
Ve věci pak rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší
správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci úspěch neměl, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Úspěšnému žalobci pak podle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační
stížnosti před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť jí soudem
nebyla uložena žádná povinnost, v souvislosti s níž by jí náklady vznikly (§60 odst. 5 s. ř. s.
a contrario).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. listopadu 2012
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu