ECLI:CZ:NSS:2014:7.ANS.17.2013:24
sp. zn. 7 Ans 17/2013 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Mgr. et Mgr. V. S.,
zastoupen Mgr. Danielem Kauckým, advokátem se sídlem Janáčkovo nábřeží 51, Praha 5,
proti žalovanému: Katastrální úřad pro Středočeský kraj, se sídlem Pod Sídlištěm 1800/9,
Praha 8, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
24. 10. 2013, č. j. 6 A 1/2011 – 217,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce Mgr. et Mgr. V. S. domáhá u Nejvyššího
správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze ze
dne 24. 10. 2013, č. j. 6 A 1/2011 – 217, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným rozsudkem zamítl žalobu
na ochranu proti nečinnosti žalovaného, která měla spočívat v neprovedení záznamu v katastru
nemovitostí. Konkrétně se žalobce domáhal provedení záznamu svého předkupního práva
s věcnými účinky k pozemkům parc. č. 1644/35, 1713/15, 1713/17, 1713/13, 1644/36, 1713/18,
1644/33, 1713/12, 1625/4, 1627/14, 1606/31, 1683/26, 1667/13, 1667/18, 1712, 1710/3,
1710/7 a 1713/4 v katastrálním území Lochovice, obec Lochovice, okres Beroun, evidovaným
v katastru nemovitostí vedeném Katastrálním úřadem pro Středočeský kraj, katastrální pracoviště
Beroun, na listech vlastnictví č. 3 a 10002. Ve věci městský soud rozhodoval poté, co bylo jeho
předchozí usnesení o odmítnutí žaloby zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 6. 2013, č. j. 7 Ans 3/2013 - 26, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Městský soud při svém rozhodování vyšel z právního názoru rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu, vyjádřeného v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98
(č. 2206/2011 Sb. NSS; všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná také na www.nssoud.cz). Vzhledem k tomu, že se žalobce domáhal učinění úkonu
správního orgánu, který není ani rozhodnutím ve věci samé ani osvědčením, nelze učinit ani závěr
o tom, že správní orgán je neučiněním tohoto úkonu nečinný. Na tom nemění nic ani skutečnost,
že v době podání žaloby neexistovala jednotná judikatura správních soudů v otázce, jakým
způsobem se lze domáhat soudní ochrany proti provedení či neprovedení záznamu do katastru
nemovitostí. Městský soud proto žalobu jako nedůvodnou zamítl.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřel o ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b), c) a d) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že mu v souladu s tehdejší judikaturou nezbylo nic jiného než se svých
práv domáhat žalobu proti nečinnosti, neboť žalovaný i přes prokázanou existenci předmětného
předkupního práva odmítl provést vyznačení jeho existence v katastru nemovitostí formou
záznamu, a byl tedy nečinný. Tento postup plně odpovídal postupu a praxi některých senátů
Nejvyššího správního soudu a nemůže mu být nyní retroaktivně přičítán k tíži. Poslední úkon
žalovaného se stal 14. 7. 2008 a rozhodnutí rozšířeného senátu bylo vydáno až 16. 11. 2010, kdy
již s ohledem na uplynutí lhůty k podání žaloby dle ust. §82 s. ř. s. nemohl na změnu judikatury
reagovat. Přístup městského soudu tak znamená aplikaci nepřípustné retroaktivity (nota bene
za situace, kdy sám městský soud retroaktivitu striktně odmítá) a případ denegatio iustitiae, když je
mu ex post odmítáno ústavně garantované právo na přezkum zákonnosti postupu správního
orgánu. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek městského
soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Jelikož se jedná o opakovanou kasační stížnost v dané věci, vážil Nejvyšší správní soud
nejprve její přípustnost z hlediska ust. §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení je
kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní
rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační
stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
Ze zákazu opakované kasační stížnosti judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího
správního soudu dovodila nad rámec doslovného znění §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. výjimky,
jejichž respektování znamená dodržení smyslu a účelu rozhodování Nejvyššího správního soudu.
Dospěla k závěru, že toto ustanovení nelze vztáhnout zejména na případy, kdy Nejvyšší správní
soud vytýká nižšímu správnímu soudu procesní pochybení nebo nedostatečně zjištěný skutkový
stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Odmítnutí kasační stížnosti za tohoto
procesního stavu by znamenalo odmítnutí věcného přezkumu rozhodnutí z pohledu aplikace
hmotného práva. I tyto výjimky je nutno vnímat v kontextu citovaného ustanovení, tedy tak,
že námitky opakované kasační stížnosti se musí pohybovat v rámci již vysloveného právního
názoru či pokynu, tj. v mezích závěrů Nejvyššího správního soudu, které v dané věci vyslovil,
anebo musí směřovat k právní otázce v první kasační stížnosti neřešené proto, že – zejména
pro vadný procesní postup nebo vadu obsahu rozhodnutí krajského soudu – řešena být nemohla.
Pokud by se ovšem mimo tyto výjimky připustil stav, že v opakovaných kasačních stížnostech
účastníci mohou měnit jejich rozsah a důvody mimo rámec předchozího závazného právního
názoru či pokynu, zákaz opakovaného projednání věci kasačním soudem by se tím popřel.
Citované ustanovení tedy limituje přípustnost kasační stížnosti ve vztahu k otázkám již dříve
v téže věci Nejvyšším správním soudem závazně posouzeným. Obdobně je třeba nahlížet
na námitky, které účastník řízení ve své první kasační stížnosti neuplatnil, ačkoliv je uplatnit mohl
(v podrobnostech viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 - 165, č. 2365/2011 Sb. NSS). Námitky, které již byly
předmětem přezkumu ze strany Nejvyššího správního soudu v řízení o předchozí kasační
stížnosti, a námitky, které nebyly v předchozí kasační stížnosti uplatněny, ačkoliv uplatněny být
mohly, je tedy nutno považovat za nepřípustné (viz například rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 12. 2010, č. j. 2 As 67/2010 - 105, nebo ze dne 6. 8. 2012,
č. j. 2 As 40/2012 - 36).
Jelikož Nejvyšší správní soud v předchozím rozsudku ze dne 13. 6. 2013,
č. j. 7 Ans 3/2013 - 26, posuzoval výlučně zákonnost odmítnutí žaloby ze strany městského
soudu (tj. otázku procesně právní), a nikoliv věc samu, je ve světle výše uvedeného nutno
považovat novou kasační stížnost směřující již proti meritornímu rozhodnutí za přípustnou.
V řízení o kasační stížnosti je jedinou spornou otázkou to, zda byl krajský soud oprávněn
žalobu zamítnout na základě právního názoru, ke kterému dospěl rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, které bylo vydáno
až po podání žaloby na ochranu proti nečinnosti stěžovatelem. Pro posouzení této sporné otázky
je nejprve nutné přiblížit závěry rozšířeného senátu, jakož i judikatorní vývoj, který tomuto
rozhodnutí předcházel.
Rozšířený senát ve zmíněném usnesení vyslovil, že „soudní ochrany proti provedení
či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí podle §7 a §8 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech
vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, se lze ve správním soudnictví
domáhat v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle §82
a násl. s. ř. s.“ Vyšel přitom z povahy úkonu spočívajícího v provedení, anebo neprovedení zápisu
práv k nemovitosti záznamem: „Je zřejmé, že „produktem“ postupu podle §8 zákona o zápisech nemá být
formální pozitivní nebo negativní akt, nýbrž buď faktický úkon spočívající v provedení záznamu do státem vedené
evidence, anebo faktický úkon, jenž je kombinací nečinnosti (neprovedení záznamu) a činnosti (vrácení listiny,
která měla být podkladem provedení záznamu, tomu, kdo ji vyhotovil, případně doplněné nad rámec výslovných
zákonných požadavků oznámením o tom, že příslušný orgán záznam neprovede a z jakých důvodů). Úkon,
ať již pozitivní (provedení záznamu) či negativní (neprovedení záznamu), podle §7 a 8 zákona o zápisech tedy
podle všeho má povahu tzv. jiného úkonu podle §158 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu.“
Rozšířený senát proto vyloučil možnost podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu nebo
nečinnostní žaloby, neboť žalovaný nepochybně nemá povinnost vydat rozhodnutí ve smyslu
ust. §65 odst. 1 s. ř. s. ani osvědčení.
Jak vyplývá z rekapitulace judikatury provedené rozšířeným senátem, z předchozí
judikatury nebylo zřejmé, zda se lze domoci soudní ochrany před neprovedením záznamu
v katastru nemovitostí a případně jakým způsobem. Zcela jednoznačně však již v době podání
žaloby v nyní posuzované věci (žaloba byla podána k poštovní přepravě dne 26. 8. 2008)
judikatura vylučovala možnost podání nečinnostní žaloby (viz rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 6. 2004, č. j. 2 Ans 1/2004 - 64, č. 670/2005 Sb. NSS, a ze dne 16. 8. 2007,
č. j. 7 Ans 8/2006 - 67). V prvé řadě tedy není pravdivé tvrzení stěžovatele, že podával žalobu
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v souladu s tehdejší judikaturou. Navíc lze také
konstatovat, že usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98,
nepřineslo žádnou změnu v posuzování možnosti podat nečinnostní žalobu k ochraně
před neprovedením záznamu v katastru nemovitostí. Rozšířený senát totiž setrval na již dříve
vyjádřeném stanovisku, že touto cestou se nelze domáhat soudní ochrany. Jedinou změnu,
kterou usnesení rozšířeného senátu přineslo, bylo překonání dříve vysloveného právního názoru,
že se nelze proti neprovedení záznamu v katastru nemovitostí bránit ani žalobou na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu.
Již na základě výše uvedeného je kasační stížnost nedůvodná. Vycházel-li městský soud
z právního názoru vysloveného v citovaném usnesení rozšířeného senátu, že se proti neprovedení
záznamu v katastru nemovitostí nelze bránit nečinnostní žalobou, jednalo se o právní názor již
dříve (před podáním žaloby v této věci) judikaturou opakovaně vyjádřený. Domáhal-li
se stěžovatel (respektive jeho předchůdce) ochrany proti nečinnosti žalovaného podle ust. §79
a násl. s. ř. s., uvedené usnesení rozšířeného senátu nijak neměnilo jeho postavení v soudním
řízení (včetně věcné legitimace).
Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud poznamenává, že i kdyby usnesení
rozšířeného senátu představovalo v širším slova smyslu (nikoliv pouze v otázce možnosti využití
nečinnostní žaloby) změnu ustálené judikatury, neznamenalo by použití v něm vyjádřeného
právního názoru porušení práv stěžovatele a bylo by plně ústavně konformní.
V tomto směru lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2013,
sp. zn. III. ÚS 3221/11 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), v němž se Ústavní soud podrobně
zabýval otázkou temporálních účinků judikatury a jejích změn, kde mimo jiné vyslovil, že: „Soudní
nalézání práva oproti tomu nelze (zpravidla) považovat za tvorbu právních předpisů, ale (jen) za jejich výklad
a zpřesňování, s účinky inter partes, především pak toto z povahy věci působí "retroaktivně", neboť soud posuzuje
(zpravidla) jednání, k němuž došlo v minulosti. Justice jakožto "nalézací" instituce tedy provádí výklad zákona
(v jeho mezích), který platí "od začátku" a své uplatnění (coby právo v materiálním smyslu) zpravidla nalezne
i u dalších případů, jejichž skutkový základ leží rovněž v minulosti (k tomu podrobněji níže). […] Jestliže tedy
soudní rozhodnutí z podstaty věci působí zpětně (retrospektivně), nemůže se na ně uplatit ani obecný zákaz
retroaktivity. […] Pokud v rámci soudního rozhodování dochází ke změně judikatury, kdy stávající výklad
zákona je odmítnut a nahrazen výkladem novým, není situace v zásadě jiná. I zde "správný výklad" dopadá
na souzený případ zpravidla bezprostředně (tj. bez "přechodných ustanovení"), s účinky ex tunc, a své uplatnění
nalezne - s ohledem na svou "presumptivní závaznost", založenou na přesvědčivosti argumentace, autoritě
a kompetencích nejvyšších soudních instancí, a v tom rámci na tom, že tato závaznost představuje právní
mechanizmus sjednocování práva - (zpravidla) na všechny budoucí případy, jejichž skutkový základ spočívá
rovněž v minulosti. […] Současně však v případě, kdy odmítnutý právní výklad představoval ustálenou
judikaturu především nejvyšších soudních instanci, její změna vykazuje (materiálně) zpětný účinek, jenž stojí proti
principu právní jistoty a důvěry jednotlivce v právo. Z ústavního hlediska je tedy třeba řešit, zda a případně jakým
způsobem lze poskytnout ochranu oprávněné důvěře dotčeného účastníka v právo, přičemž nutno brát v úvahu,
že na straně jedné stojí zmíněný princip důvěry v právo, na straně druhé pak princip rovnosti v právech (čl. 1
Listiny) a soudcovské nezávislosti a vázanosti soudce zákonem (čl. 82 a čl. 95 odst. 1 Ústavy). […] V obecné
rovině lze vycházet především z toho, že změna judikatury obecných soudů - primárně s ohledem na princip
rovnosti v právech (konkrétně v podobě zásady rovného použití práva) - nesmí být svévolná, což by bylo v případě,
že by výklad a aplikace práva, představující odklon od dosavadní judikatury, postrádal racionální odůvodnění
(tzn. nebyl by postaven na věcně přiléhavých důvodech, přičemž daná změna by se jevila jako náhlá, překvapivá,
bez určité myšlenkové linie, a dané rozhodování by tak neslo známky nahodilosti) a současně by se ocital mimo
rámec tzv. podústavního práva v důsledku toho, že by nerespektoval požadavky plynoucí z ochrany základních
práv a svobod. […] Na straně druhé neexistuje a nemůže existovat žádná garance proti změně judikatury jako
takové; i když nenastane změna společenských poměrů, v právní oblasti dochází k neustálému vývoji a justiční
orgány musí mít možnost, jež přímo plyne z čl. 95 odst. 1 Ústavy, zakotvujícího vázanost soudce zákonem,
dosavadní, na základě nově získaných poznatků nesprávný právní názor zvrátit, resp. překonat. […]
V případě, že změnu judikatury nelze považovat za svévolnou, a tedy ani rozpornou (v prvém sledu) s čl. 1
Listiny, stojí Ústavní soud před otázkou, zda existuje prostor pro vyvažování rozdílných zájmů (z hlediska
principu proporcionality). […] [V]yvažování zájmů v rámci tzv. testu proporcionality se obecně nejeví jako ideální
právní nástroj, a tudíž je pro ně vhodné zvažovat i cestu jinou. Tou pak (primárně) je zohlednění principu důvěry
v právo v rámci interpretace a aplikace tzv. podústavního práva, to samozřejmě za předpokladu, poskytuje-li toto
adekvátní prostor; pro oblast civilního práva jako příklad možno uvést korektiv dobrých mravů ve smyslu §3
odst. 1 občanského zákoníku [viz nález sp. zn. II. ÚS 3168/09], v oblasti trestního práva pak může jít o omyl
v právu ve smyslu §19 trestního zákoníku. Pokud takový prostor neexistuje, lze k "neaplikaci" nového právního
názoru z důvodů výše uvedených přistoupit spíše jen za výjimečných okolností.“
Nově vyslovený „správný výklad“ právních předpisů v usnesení rozšířeného senátu
ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, tedy dopadal na všechna zahájená soudní řízení
s účinky ex tunc. Tento výklad přitom zjevně nebylo možné považovat za svévolný, neboť byl
podrobně zdůvodněn a pro subjekty dotčené neprovedením záznamu v katastru nemovitostí
neznamenal restrikci přístupu k soudu, nýbrž naopak otevření cesty dříve judikaturou zapovězené
(tj. možnost využití zásahové žaloby). Zároveň stěžovateli, jenž podal nečinnostní žalobu, kterou
tehdejší (ani následná) judikatura nepřipouštěla, nesvědčila oprávněná důvěra v to, že by bylo
možné touto cestou proti neprovedení záznamu v katastru nemovitostí brojit. Pro odmítnutí
závěrů vyjádřených v předmětném usnesení rozšířeného senátu tedy nebyl v projednávané věci
žádný důvod.
Nejvyšší správní soud nesdílí ani přesvědčení stěžovatele, že mu byl postupem městského
soudu odmítnut přístup k soudu (denegatio iustitiae). V rámci správního soudnictví měl stěžovatel
(respektive jeho předchůdce) možnost podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem.
Ačkoliv tato možnost nebyla zřejmá v době podání žaloby, po vydání usnesení rozšířeného
senátu ze dne 16. 11. 2010, č.j. 7 Aps 3/2008-98, si již musel být této možnosti stěžovatel vědom.
Přesto neprovedl změnu své žaloby v tom směru, že by se namísto ochrany proti nečinnosti
žalovaného nově domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného.
Jak již uvedl Nejvyšší správní soud v předchozím rozsudku ze dne 13. 6. 2013,
č. j. 7 Ans 3/2013 - 26, ze žaloby není pochyb o tom, že se stěžovatel žalobou domáhal ochrany
proti nečinnosti žalovaného dle ust. §79 a násl. s. ř. s. Tato skutečnost vyplývá z označení žaloby
(„žaloba proti nečinnosti správního orgánu“), z obsahu žaloby (např. „Tím se však žalovaný dopustil
zásadního porušení správního řádu a tedy i nečinnosti ve smyslu ustanovení §79 SŘS […].“), formulace
petitu i jeho uvození slovy „žalobce navrhuje, aby soud v souladu s ustanovením §81 SŘS vydal následující
rozsudek“. Splňovala-li žaloba veškeré náležitosti a nebyla-li nejasná ani vnitřně rozporná, nebyl
dán žádný důvod stěžovatele vyzývat k jakýmkoliv doplněním či upřesněním žaloby. Bylo čistě
na stěžovateli, zda bude nějakým způsobem reagovat na usnesení rozšířeného senátu
ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, nebo zda setrvá na svém stanovisku, že se lze
domoci soudní ochrany nečinnostní žalobou. Je zcela lhostejné, zda stěžovatel na svém
stanovisku setrval například z důvodu neznalosti judikatury nebo z důvodu snahy prosadit před
soudy vlastní právní názor. V každém případě lze na něm spravedlivě žádat, aby nesl negativní
důsledky spojené s volbou nesprávného postupu pro ochranu svých práv.
Snad jen na okraj lze zmínit, že stěžovateli se dostalo možnosti soudní ochrany jeho práv
také v rámci civilního soudnictví cestou žaloby na určení existence předkupního práva (rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 29. 2. 2012, sp. zn. 22 Cdo 1732/2010, dostupný na www.nsoud.cz).
Také proto v daném případě nelze hovořit o denegatio iustitiae.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je
nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci úspěch neměl, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému pak podle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační
stížnosti před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. ledna 2014
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu