ECLI:CZ:NSS:2009:7.AO.3.2009:18
sp. zn. 7 Ao 3/2009 - 18
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci navrhovatele: JITONA,
a. s., se sídlem Wilsonova 222/III, Soběslav, zastoupen JUDr. Liborem Konečným, advokátem
se sídlem Ptašinského 4, Brno, proti odpůrci: Městský úřad Vyškov, se sídlem Masarykovo
náměstí 1, Vyškov, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy,
takto:
I. Opatření obecné povahy – stanovení místní úpravy provozu na silnici III/37931 ul. Čsl.
armády, silnici III/0503 - místní část Kroužek a na místní komunikaci ul. Tománkova
v Rousínově, vydané Městským úřadem Vyškov, odborem dopravy, datované dnem
26. 3. 2009 a dne 30. 3. 2009 podepsané vedoucím odboru dopravy Ing. P. B., s e
zrušuje v části týkající se místní komunikace ul. Tománkova dnem právní moci
tohoto rozsudku.
II. Návrh na zrušení opatření obecné povahy – stanovení místní úpravy provozu na silnici
III/37931 ul. Čsl. armády, silnici III/0503 - místní část Kroužek a na místní komunikaci
ul. Tománkova v Rousínově, vydaného Městským úřadem Vyškov, odborem dopravy,
datovaného dnem 26. 3. 2009 a dne 30. 3. 2009 podepsaného vedoucím odboru dopravy
Ing. P. B., se odmítá v části týkající se stanovení místní úpravy provozu na silnici
III/37931 ul. Čsl. armády a silnici III/0503 – místní část Kroužek.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatel se podaným návrhem domáhal zrušení opatření obecné povahy „Stanovení
místní úpravy provozu na sil. III/37931 ul. Čsl. armády, III/0503 – místní část Kroužek a MK
ul. Tománkova v Rousínově“ vydané Městským úřadem Vyškov, odborem dopravy datované
dnem 26. 3. 2009 (dále jen „stanovení místní úpravy provozu“). V návrhu především uvedl,
že stanovení místní úpravy provozu obsahuje pouze výčet právních předpisů a uvedení
podmínek, za nichž dojde k doplnění trvalého dopravního značení, aniž by obsahovalo
odůvodnění postupu odpůrce. Dále je v něm uvedeno, že dojde k omezení příjezdu vozidel
nad 9 t do bývalého areálu UP Rousínov. Toto stanovení místní úpravy provozu navrhovatel
napadá jak z procesně právních, tak hmotně právních důvodů. Pokud jde o porušení procesních
ustanovení, odpůrce zcela ignoroval ustanovení šesté části zákona č. 500/2004 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Ustanovení §172 a násl. správního řádu není
uvedeno ve výčtu právních předpisů, na základě kterých odpůrce napadený akt vydal. Odpůrce
prostě stanovení místní úpravy provozu vyhotovil a dal na vědomí Policii ČR, Správě a údržbě
silnic Jihomoravského kraje a společnosti Trasig, s. r. o. Vedle tohoto procesního pochybení vytkl
navrhovatel odpůrci i hmotněprávní nezákonnost napadeného aktu. Poukázal na ust. §§77 a 78
zákona č. 361/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“),
podle nichž správní orgán nemůže stanovit či měnit dopravní značení libovolně nebo jen proto,
že si to vlastník příslušné komunikace přeje. Podle ust. §78 odst. 2 citovaného zákona totiž
dopravní značky, světelné a akustické signály, dopravní zařízení a zařízení pro provozní
informace se smějí užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje
bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem.
Musí tedy existovat racionální a zákonný důvod k umístnění dopravní značky. Nesmí
jít o umístění samoúčelné či dokonce šikanózní, neboť by to bylo v rozporu se zákonem.
Navrhovatel v této souvislosti poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 - 100, podle něhož je při posuzování zákonnosti omezení osob
dopravními značkami nutno zkoumat jeho proporcionalitu. To znamená, že je třeba poměřovat
v kolizi stojící práva a hodnoty. V projednávaném případě na jedné straně zřejmě obavu vlastníka
komunikace ze zhoršení jejího technického stavu, na straně druhé zájem navrhovatele
na fungování výroby nábytku v jeho výrobním areálu. Areál je sice teoreticky přístupný i z druhé
strany, ve směru od Komořan, avšak zde vozovka prochází starým železničním podjezdem
omezujícím velikost vozidel, která jím mohou projet. Jediným skutečně plnohodnotný přístup
je tedy ulicí Tománkovou od Rousínova. Zákaz vjezdu vozidel s okamžitou hmotností nad 9 t by
v podstatě zamezil budoucímu využití areálu, neboť zásobování materiálem na výrobu a expedice
výrobků probíhá právě vozidly s okamžitou hmotností přesahující uvedený limit. Dopravní
omezení v ulici Tománkova je tak nejen neproporcionální, ale v podstatě šikanozní a znamená
likvidaci podnikatelských aktivit navrhovatele - využití areálu na průmyslové bázi a ve větším
rozsahu je podmíněno zajištěním adekvátní dopravní obslužnosti. Navrhovatel to považuje
za nepřípustný zásah do svého ústavně zaručeného práva podnikat. Podle jeho názoru
byl odpůrce povinen, vzhledem k tomu, že stanovení místní úpravy provozu zasahuje do práv
navrhovatele, odůvodnit, že uvážil kolizi zájmu na zachování řádného technického stavu
komunikace na jedné straně a zájmu na zajištění dopravní obslužnosti přilehlého průmyslového
areálu k podnikatelskému využití na straně druhé. Trvalého řešení uvedené kolize zájmů, které
by bylo v souladu s principem proporcionality, nemůže být dosaženo faktickým vyloučením
nákladní dopravy na předmětné komunikaci, nýbrž její opravou či přebudováním.
Z obsahu správního spisu a z listinných důkazů předložených navrhovatelem má Nejvyšší
správní soud za prokázané, že Město Rousínov požádalo nedatovanou žádostí, doručenou
odpůrci dne 10. 3. 2009, o stanovení místní úpravy provozu, konkrétně o doplnění dopravního
značení na třech komunikacích na území této obce. Jednalo se za prvé o silnici III/0503 v místní
části Kroužek, za druhé o silnici III/37931 - ulice Čsl. armády a za třetí o místní komunikaci -
ulice Tománkova. Přílohou této žádosti byl „Návrh na doplnění trvalého dopravního značení
v Rousínově“ zpracovaný firmou Trasig, s. r. o. obsahující plány konkrétního umístění nových
dopravních značek. Na silnici III/0503 v Rousínově, místní část Kroužek, měla být doplněna
informativní dopravní značka „IP10a – Slepá pozemní komunikace“. Na silnici III/37931
v Rousínově, ul. Čsl. armády, měly být doplněny zákazové dopravní značky „B24a – Zákaz
odbočování vpravo“ a „B24b – Zákaz odbočování vlevo“. Na místní komunikaci v Rousínově,
ulice Tománkova, měly být doplněny dvě zákazové dopravní značky, v obou případech
„B13 - Zákaz vjezdu vozidel, jejichž okamžitá hmotnost přesahuje vyznačenou mez“, konkrétně
9 tun. Ve směru od Rousínova měla být tato dopravní značka na ulici Tománkova umístěna
bezprostředně za křižovatkou s ulicí U Kapličky a ve směru do Rousínova bezprostředně před
nadjezdem, kterým ulice Tománkova překonává železniční trať, v blízkosti informativní značky
„IS12 – Obec“ označující začátek obce Rousínov. Novým dopravním značením by tak v ulici
Tománkova byl v úseku od křižovatky s ulicí U Kapličky až za nadjezd nad železnicí znemožněn
provoz vozidel s okamžitou hmotností nad 9 t. „Návrh na doplnění trvalého dopravního značení
v Rousínově“ byl opatřen souhlasem Policie ČR, Krajského ředitelství Policie Jihomoravského
kraje a Dopravního inspektorátu Vyškov. Na základě této žádosti vydal odpůrce akt datovaný
dnem 26. 3. 2009 a označený jako „Stanovení místní úpravy provozu na sil. III/37931
ul. Čsl. armády, III/503 – místní část Kroužek a MK ul. Tománkova v Rousínově“, v němž jako
příslušný orgán státní správy podle ust. §124 odst. 6 zákona o silničním provozu a v souladu
s §77 odst. 1 písm. c) citovaného zákona a vyhláškou č. 30/2001 Sb., kterou se provádějí
pravidla provozu na pozemních komunikacích a úprava řízení provozu na pozemních
komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 30/2001 Sb.“) stanovil
doplnění dopravního značení v uvedených lokalitách a stanovil k tomu určité podmínky. Tento
akt neobsahuje odůvodnění, pouze poučení, že „toto stanovení není rozhodnutí podle správního
řádu a tudíž se proti němu nelze odvolat“, a upozornění, že „vydáním tohoto stanovení dojde
k omezení příjezdu vozidel nad 9 tun do bývalého areálu ÚP Rousínov“. Akt byl doručen Správě
a údržbě silnic Jihomoravského kraje, p. o. k., a Městu Rousínov. Dne 22. 6. 2009 požádal
navrhovatel o odstranění nově instalovaných zákazových dopravních značek na místní
komunikaci ulice Tománkova zabraňující vjezdu vozidel, jejichž okamžitá hmotnost přesahuje
9 t, popř. změnu dopravního značení tak, aby se nevztahovalo na vjezd vozidel dopravní obsluhy
výrobního areálu navrhovatele v Rousínově na ulici Tománkova 34. Přípisem ze dne 8. 7. 2009
sdělil odpůrce navrhovateli, že jím požadovanou změnu neprovede, neboť instalaci dopravních
značek zakazujících na vymezený úsek ulice Tománkovy vjezd vozidlům, jejichž okamžitá
hmotnost přesahuje 9 t, provedl na žádost vlastníka komunikace, Města Rousínov.
V první řadě je třeba uvést, že stanovení místní úpravy provozu na pozemních
komunikacích provedené způsobem zakládajícím pro účastníky silničního provozu odlišné
povinnosti, než které by měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích,
má povahu opatření obecné povahy v materiálním smyslu a lze tedy proti němu podat návrh
na jeho zrušení (popř. jeho části) podle ust. §101a a násl. s. ř. s. Uvedenou právní otázku vyřešil
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 - 100 (publikovaný
pod č. 1794/2009 Sb. NSS a dostupný na www.nssoud.cz) a v dané věci není důvod se od závěrů
vyslovených v tomto rozsudku odchýlit. V podrobnostech se proto odkazuje na argumentaci
v něm uvedenou.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu však stanovil některé omezující podmínky
aktivní legitimace k podání návrhu podle ust. §101a a násl. s. ř. s. V bodech 31 až 34 usnesení
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, dostupné na www.nssoud.cz, uvedl, že „Aktivní
procesní legitimace návrhu zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je (vedle splnění
dalších podmínek, zejména toho, aby návrh měl obecné náležitosti předepsané zákonem) závislá
na splnění zvláštních procesních podmínek tohoto návrhu definovaných zejména v §101a odst. 1
s. ř. s., především ve větě první tohoto ustanovení, podle níž „návrh na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen“ (zvýraznění doplněno rozšířeným senátem Nejvyššího správního
soudu). Přípustný je tedy ten návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho právech příslušným
opatřením obecné povahy. Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu
náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí-li
navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucího k jeho vydání jsou nezákonné,
aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry. (…) Bude-li již z obsahu
samotných tvrzení navrhovatele (doplněných případně postupem podle §37 odst. 5 věty první
s. ř. s.) patrné, že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel (zejména pro povahu věci nebo
jinou zcela zjevnou skutečnost) ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen, je na místě
odmítnout návrh jako nepřípustný podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Splnění podmínek aktivní
procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit
možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení
podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace
prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. Obecné
podmínky přípustnosti návrhu podle §101a a násl. s. ř. s. tedy lze formulovat jen ve velmi
abstraktní rovině, neboť splnění podmínek §101a odst. 1 s. ř. s. je v podstatné míře závislé
na tom, jaké opatření obecné povahy je napadeno.“
Navrhovatelova námitka proti stanovení místní úpravy provozu směřuje v rovině
procesní proti celému opatření obecné povahy, ale z hmotněprávních námitek obsažených
v návrhu, však zjevně vyplývá, že je na svých právech dotčen pouze jednou jeho částí, a sice
tou, která se týká omezení vjezdu vozidel do ulice Tománkova.
V části směřující proti stanovení místní úpravy provozu na místní komunikaci
v Rousínově, ulice Tománkova, kde byly doplněny dvě zákazové značky, v obou případech
„B13 – Zákaz vjezdu vozidel, jejichž okamžitá hmotnost přesahuje vyznačenou mez“, konkrétně
9 t, je návrh navrhovatele přípustný, neboť tento logicky konsekventně tvrdí možnost dotčení
jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy, uvádí-li, že omezením vjezdu těžkých
nákladních vozidel do dané lokality mu bude fakticky znemožněno podnikat v jím vlastněném
areálu.
Nejvyšší správní soud již v citovaném rozsudku ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 - 100,
podrobně vyložil, že ust. §129 odst. 1 zákona o silničním provozu ve znění účinném do
30. 3. 2008 vylučovalo, mimo jiné i pro stanovení místní úpravy provozu na pozemních
komunikacích podle ust. §77 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu, subsidiární
použitelnost správního řádu. Od 1. 4. 2008 však v důsledku novelizace ust. §129 odst. 1 zákona
o silničním provozu, provedené zákonem č. 374/2007 Sb. (čl. IV. bodem 14) je na postup podle
ust. §77 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu správní řád subsidiárně aplikovatelný,
a tím tedy v případě, že místní úprava provozu na pozemních komunikacích má mít materiálně
povahu opatření obecné povahy, jsou aplikovatelná i ust. §171 a násl. správního řádu o vydávání
opatření obecné povahy.
Stanovení místní úpravy provozu na místní komunikaci v Rousínově, ulice Tománkova,
kde byly doplněny dvě zákazové značky, povahu opatření obecné povahy zjevně má, neboť
každému, kdo v místě jejich umístění touto ulicí projíždí, zakazuje jet tudy vozidlem s okamžitou
hmotností vyšší než 9 t. Protože stanovení místní úpravy provozu bylo vydáno již za účinnosti
zákona č. 374/2007 Sb., byl odpůrce povinen postupovat subsidiárně podle ust. §171 a násl.
správního řádu. Ten však takto nepostupoval, a tím zkrátil navrhovatele na jeho subjektivních
procesních právech, neboť jako vlastníkovi výrobního areálu, dopravně obsluhovaného přes
předmětnou místní komunikaci, mu mělo být umožněno uplatnit u odpůrce písemné či ústní
připomínky nebo podat písemné námitky (§172 odst. 4 a 5 správního řádu). Tím, že mu toto
nebylo umožněno, nemohly být při vydávání opatření obecné povahy zváženy ty aspekty, které
znamenaly dotčení právní sféry navrhovatele. Opatření obecné povahy tedy nebylo vydáno
zákonem stanoveným způsobem a tato vada mohla mít vliv na zákonnost jeho vydání, neboť
mohla mít za následek nepřípustné dotčení hmotných práv navrhovatele jako vlastníka výrobního
areálu závislého na dopravní obsluze těžkými nákladními vozidly ulicí Tománkova. Kromě této
vady opatření obecné povahy také neobsahovalo všechny zákonem stanovené náležitosti, když
nebylo vůbec odůvodněno (§173 odst. 1 správního řádu).
Na základě shora uvedeného Nejvyšší správní soud dovodil, že návrh navrhovatele
je důvodný, a to v té části, v níž se opatření obecní povahy dotýkalo jeho právní sféry, a proto
ve výroku specifikovanou část napadeného opatření obecné povahy podle ust. §101d odst. 2 věta
první s. ř. s. zrušil.
Stanovení místní úpravy provozu v části týkající se silnice III/37931 v Rousínově,
ul. Čsl. armády, kde byly doplněny zákazové značky „B24a – Zákaz odbočování vpravo“ a „B24b
– Zákaz odbočování vlevo“ Nejvyšší správní soud podle ust. §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl
jako návrh podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Přesto, že návrh navrhovatele v této
části směřoval proti opatření obecné povahy v materiálním smyslu, neboť obě dopravní značky
jsou značkami zákazovými, omezujícími každého, kdo místem, kde jsou umístěny, projíždí, v jeho
svobodě volit, kudy při jízdě po pozemní komunikaci pojede, nemůže jimi být navrhovatel,
s ohledem na obsah jeho tvrzení (která byla jednoznačná, podrobná a zcela konzistentní a týkala
se výlučně dotčení na právech ve vztahu k bývalému areálu ÚP Rousínov), dotčen ve své právní
sféře, neboť místní úprava na silnici III/37931 v Rousínově, ul. Čsl. armády, se nachází v jiné
části obce než areál ÚP Rousínov. I když i na tuto část opatření obecné povahy se vztahuje
procesní vada, jak byla výše konkretizována, nemohl pro tuto vadu Nejvyšší správní soud v této
části opatření obecné povahy zrušit, neboť k tomu by bylo třeba, aby existoval přípustný návrh
týkající se i jí. Ten zde ale, jak bylo výše uvedeno, není. Nejvyšší správní soud ostatně v usnesení
rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, uvedl, že „k přípustnosti návrhu
(…) navrhovateli nepostačí, aby namítal pouze takové porušení procedurálních pravidel, které
mohlo sice objektivně vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, avšak žádným způsobem
nemohlo způsobit, že tato nezákonnost se dotkla jeho vlastní právní sféry. Přípustnost návrhu
je totiž ve smyslu §101a s. ř. s. dána tím, že navrhovatel tvrdí zkrácení svých vlastních práv;
navrhovatel tedy nemá oprávnění podat actio popularis.“
Stanovení místní úpravy provozu v části týkající se silnice III/0503 v místní části
Rusínova Kroužek, kde byla doplněna informativní dopravní značka „IP10a – Slepá pozemní
komunikace“, není ani opatřením obecné povahy v materiálním smyslu, protože se nejedná
o dopravní značku, která by zakládala pro účastníky silničního provozu odlišné povinnosti,
než které by měli podle obecné úpravy provozu na pozemních komunikacích, neboť se jedná
o informativní značku provozní ve smyslu ust. §12 odst. 1 písm. k) vyhlášky č. 30/2001 Sb.
Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud v této části návrh odmítl podle ust. §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., protože nebyla splněna podmínka řízení, když absentoval jeho předmět v podobě
opatření obecné povahy v materiálním smyslu.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s ust. §101d odst. 5 s. ř. s., podle
něhož žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. srpna 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu