ECLI:CZ:NSS:2012:7.AO.8.2011:75
sp. zn. 7 Ao 8/2011 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci navrhovatelky: Obec
K o cb eře, se sídlem Kocbeře 53, zastoupená JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D., advokátem
se sídlem Slavíkova 23/1568, Praha, proti odpůrci: Královéhradecký kraj, se sídlem Pivovarské
náměstí 1245, Hradec Králové, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Zásad
územního rozvoje Královéhradeckého kraje, vydaného zastupitelstvem Královéhradeckého kraje
usnesením č. ZK/22/1546/2011, ze dne 8. 9. 2011,
takto:
I. Návrh se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Navrhovatelka se v řízení podle §101a a násl. s. ř. s. domáhá zrušení části opatření
obecné povahy – Zásad územního rozvoje Královéhradeckého kraje, vydaného zastupitelstvem
Královéhradeckého kraje usnesením č. ZK/22/1546/2011, ze dne 8. 9. 2011 (dále jen „ZÚR“),
a to části textového i grafického vymezení ploch a koridorů veřejně prospěšné stavby rychlostní
silnice R11 označené v části g) jako DS1p v jejím úseku Jaroměř – Trutnov (dále jen „koridor
R11“).
Navrhovatelka je obcí v Královéhradeckém kraji a koridor R11 vede přes její území.
Podle jejího názoru realizace stavby silnice v koridoru R11 vymezeném v ZÚR s sebou přinese
jak zvýšené prostorové nároky (narušení krajinného celku na území obce, jakož i širšího okolí),
tak zejména nárůst hluku v zastavěném (obytném) území obce, které by bylo obklopeno
rychlostní silnicí R11 v zásadě ze tří stran. Navrhovatelka tvrdí, že je výstavbou koridoru R11
bezprostředně zkrácena na svém právu na samosprávu, které v sobě zahrnuje i právo na zajištění
takového uspořádání a využití území obce, které nebude zhoršovat jeho hodnotu a kvalitu
prostředí obce a které tak bude naplňovat zákonný požadavek na všestranném rozvoji území.
Důvody svého návrhu navrhovatelka rozdělila do tří základních okruhů.
Podle navrhovatelky ZÚR neobsahují posouzení vlivů koridoru R11 na životní prostředí.
Odůvodnění:
ZÚR si přitom v reakci na námitku absence vyhodnocení vlivů koridoru R11
na životní prostředí protiřečí, neboť na jedné straně tvrdí, že „zmíněné vyhodnocení zpracované
podle požadavků stavebního zákona je součástí odůvodnění ZÚR“ a že „vliv na jednotlivé složky životního
prostředí byl hodnocen u všech nově navržených ploch a koridorů“, a na druhé straně potvrzuje,
že „vyhodnocení nebylo provedeno u lokalit, které byly převzaty z platných územně plánovacích dokumentací
VÚC“. Podle navrhovatelky neobstojí ani argumentace, že se jedná o záměr beze změny převzatý
z územního plánu velkého územního celku (dále jen „ÚP VÚC“) Trutnovsko-náchodsko. Není
totiž možné z posuzování vlivů vyjmout některou část koncepce, tedy ani části převzaté z ÚP
VÚC. V rámci ÚP VÚC Trutnovsko-náchodsko byl koridor R11 posuzován v letech 1998 - 2002,
tj. za zcela jiné právní i skutkové situace (nárůst dopravy, posílení požadavků na ochranu
veřejného zdraví i životního prostředí, změny právních předpisů). Zákon č. 183/2006 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „stavební zákon“), a zákon č. 100/2001 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o posuzování vlivů“), výslovně zakotvují povinnost provést
posouzení podle těchto zákonů. Koridor R11 však v režimu těchto zákonů posouzen nebyl.
Neposouzením koridoru R11 došlo rovněž k porušení směrnice Evropského parlamentu a Rady
2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí,
která nezbytnost posouzení daného územně plánovacího dokumentu vyžaduje a neumožňuje
některé jeho části z posuzování vlivů na životní prostředí vyjmout. Navrhovatelka rovněž
poukázala na to, že ve stanovisku Ministerstva životního prostředí k návrhu ZÚR
ze dne 22. 12. 2008, č. j. 93871/ENV/08, byl vyjádřen nesouhlas s převzetím trasy R11 v úseku
Jaroměř — Trutnov do návrhu ZÚR pro rozpor s požadavky na ochranu a podporu
charakteristického rázu území, vyplývající ze skutečností v tomto stanovisku uvedených. Absence
posouzení vlivů koridoru R11 na životní prostředí podle navrhovatelky způsobuje
nepřezkoumatelnost ZÚR.
Dále navrhovatelka namítala, že n ebyly vyhodnoceny varianty vymezení koridoru R11,
ačkoliv je v ZÚR vymezený koridor R11 konfliktní z hlediska negativního vlivu na zdraví
obyvatel, narušení zdrojů vody, záboru chráněného ložiskového území cihlářských surovin,
záboru zemědělského půdního fondu, narušení okolí památkové rezervace Kuks – Betlém
a širšího krajinného celku a charakteristického rázu území. Je nepochybné, že existují alternativní
vedení koridoru R11 v úseku Jaroměř – Trutnov, které uvedené střety nevyvolávají, nebo alespoň
ne v takové míře. Odpůrce se však nepokusil takové varianty nalézt. Koridor R11 je v návrhu
ZÚR zanesen v dané trase i přesto, že na jeho negativní vlivy již dříve a opakovaně navrhovatelka
upozorňovala. Navrhovatelka poukazuje na možnou alternativní trasu kolem obce Vlčkovice
a následně šikmo zalesněným svahem mezi Choustníkovým Hradištěm a obcí Kohoutov,
která by vedla převážně zalesněnou krajinou, ve větší vzdálenosti od navrhovatelky, mimo
chráněné ložisko cihlářských surovin i ochranná pásma zdrojů pitné vody, s nižším zásahem
do krajiny. V této trase je navíc méně vlastníků pozemků a jde především o Českou republiku
a obce, nikoli soukromé osoby. K odkazu odpůrce na Analýzu variant koridorů navržených
pro umístění rychlostní silnice R11 na základě jejich revizního posouzení a prověření v úseku
Jaroměř - Trutnov navrhovatelka uvádí, že tato analýza není součástí ZÚR a nelze
na ni odkazovat. Při zpracování uvedené analýzy nebyly zachovány standardy, jaké klade stavební
zákon a další předpisy na proces pořizování ZÚR z hlediska obsahu, možnosti podávání námitek
a připomínek dotčenými obcemi a veřejností atd. Proto odkaz na tuto studii není relevantní.
Územní plánování by nemělo být pouze formálním procesem, v němž jsou nekriticky přejímány
(z ÚP VÚC) i záměry, které neodpovídají cílům a úkolům územního plánování. Předmětné ZÚR
nezajišťují soulad veřejných i soukromých zájmů v území, naopak nové střety v území vytváří.
Absence posouzení variant koridoru R11 podle navrhovatelky také způsobuje
nepřezkoumatelnost ZÚR. V této souvislosti navrhovatelka namítá nerespektování stanoviska
Ministerstva životního prostředí ze dne 22. 12. 2008, č. j. 93871/ENV/08, podle kterého je
navrhovatelkou popsaná varianta jediná přípustná z hlediska ochrany přírody a krajiny.
Navrhovatelka dále namítala nesoulad ZÚR v rozsahu koridoru R11 s cíli územního
plánování a s Politikou územního rozvoje (dále jen „PÚR“). Podle bodu 14 kapitoly 2.2. PÚR
- Republikové priority - je závazným požadavkem pro navazující územně plánovací dokumentaci
chránit a rozvíjet přírodní, civilizační a kulturní hodnoty území, včetně urbanistického,
architektonického a archeologického dědictví, zejména zachovat ráz jedinečné urbanistické
struktury území, struktury osídlení a jedinečné kulturní krajiny, které jsou výrazem identity území,
jeho historie a tradice (tato území mají značnou hodnotu, např. i jako turistické atraktivity).
Rozvojové záměry, které mohou významně ovlivnit charakter krajiny, je nezbytné umísťovat
do co nejméně konfliktních lokalit. Tyto požadavky nejsou podle stěžovatelky respektovány.
Koridorem R11 je závažným způsobem narušen krajinný prostor, který navíc vyniká
mimořádnými hodnotami jako krajina bývalého panství Choustníkovo Hradiště, jemuž dominuje
národní krajinná památka Kuks, do jejíhož ochranného pásma je přímo zasahováno. Koridor také
protíná ochranné pásmo národních kulturních památek Braunova Betléma a Kuksu. Je jím
narušován ráz jedinečné urbanistické struktury území, struktury osídlení a jedinečné kulturní
krajiny, které jsou výrazem identity území, jeho historie a tradice. Není respektován požadavek
situování záměrů, které mohou významně ovlivnit charakter krajiny, mimo konfliktní lokality.
Koridor R11 v ZÚR je rovněž v rozporu s ust. §18 odst. 1, 2 a 4 stavebního zákona, neboť je
situován do blízkosti sídel a do otevřené, zemědělsky využívané, přírodně, kulturně a historicky
cenné krajiny, ačkoli existuje variantní trasa, která tyto střety v území nevyvolává. Jeho vlivem
dochází k nevhodnému oddělení částí obcí a k narušení urbanistického a architektonického
dědictví.
Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že návrh zasahuje do rozvoje jiných obcí v řešeném
území a takový návrh na zrušení části zásad je třeba odmítnout, neboť navrhovatelka se domáhá
zrušení celého koridoru navrhované rychlostní silnice R11 i přesto, že obce v řešeném území
s návrhem na zrušení části zásad kategoricky nesouhlasí. Odpůrce poukázal i na nesouhlas
Ředitelství silnic a dálnic ČR, Správy Hradec Králové, a finanční náklady v případě vyhovění
žalobnímu návrhu. Žalobní legitimace se podle něj odvíjí od konkrétního poškození
subjektivního veřejného práva navrhovatelky. To se v daném případě týká návrhu na zrušení
koridoru R11 v celém jeho úseku od Jaroměře do Trutnova, ne jen na území navrhovatelky,
ale na území dalších obcí, které navíc se zrušením koridoru nesouhlasí.
K prvnímu okruhu námitek odpůrce uvedl, že posouzení vlivů koridoru R11 na životní
prostředí je předmětem řešení v části A. dokumentace vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný
rozvoj území, tj. Vyhodnocení vlivů Zásad územního rozvoje Královéhradeckého kraje na životní
prostředí. V tomto vyhodnocení je mimo jiné uvedeno, že vliv na jednotlivé složky životního
prostředí byl hodnocen u všech nově navržených ploch a koridorů, a to v četně rozvojových
oblastí, os a specifických oblastí. V případě záměrů převzatých z platných ÚP VÚC ve smyslu
ust. §187 odst. 2 stavebního zákona zpracovatel hodnocení dospěl k záv ěru, že a čkoliv
od schválení těchto územně plánovacích dokumentací uběhlo několik let, závěry vyhodnocení
jejich vlivu na životní prostředí nadále platí. Koridor R11 v úseku Jaroměř – Trutnov byl
v souladu se zákonem posouzen při pořízení ÚP VÚC Trutnovsko-náchodsko a jeho věcné
řešení bylo převzato do návrhu zásad projednaných s dotčenými orgány, kterými byl tento postup
bez výhrad odsouhlasen. Koridor R11 nebyl „vyjmut“ z posuzování vlivů na životní prostředí,
ale byl posouzen podle právních předpisů platných v době projednávání a schvalování ÚP VÚC
Trutnovsko-náchodsko. Řešení koridoru R11 předcházela dlouhodobá příprava průzkumů
a rozborů, následovalo zadání a koncept s jednotlivými variantami, které byly hodnoceny
a veřejně projednány. Navrhovatelka byla seznámena se skutečností, že má být řešení rychlostní
silnice R11 převzato ze schváleného ÚP VÚC Trutnovsko–náchodsko a s tímto postupem
vyjádřila písemně souhlas.
ZÚR byly dohodnuty se všemi dotčenými orgány v rámci uplatněných stanovisek
k námitkám a připomínkám. Ve snaze minimalizovat případné negativní dopady rychlostní silnice
R 11 v úseku Jaroměř – Trutnov zahájil odpůrce v roce 2009 pořízení souhrnné
analýzy dosavadního průběhu přípravy a výsledků řešení výběru koridoru R11 v úseku
Jaroměř - Trutnov, a to zpracováním studie nazvané „Analýza variant koridorů navržených
pro umístění rychlostní silnice R11 na základě jejich revizního posouzení a prověření v úseku
Jaroměř - Trutnov“ (dále jen „Studie“). Předmětem zpracování Studie bylo vyhodnocení
stávajícího koridoru vyplývající z platné územně plánovací dokumentace a „nové varianty
koridoru“, vedené východně od území navrhovatelky, tj. varianty, která byla předmětem
posouzení záměru stavby „Rychlostní silnice R11, stavba 1108 Jaroměř - Trutnov“. Tato „nová
varianta koridoru“ vedená východně od území navrhovatelky byla nakonec Ministerstvem
životního prostředí v návrhu jeho stanoviska vyhodnocena jako méně vhodná proti variantě
vyplývající ze zásad. Z výsledku hodnocení Studie vyplynulo doporučení nadále sledovat trasu
koridoru vymezenou v ÚP VÚC Trutnovsko-náchodsko. Odpůrce upozornil, že do problematiky
objektivního posouzení daného záměru byly vloženy značné finanční prostředky a navrhovatelce
byly poskytnuty podklady k přípravě územního plánu za účelem jejího vyváženého rozvoje.
K námitkám nevyhodnocení variant vymezení koridoru R11 ve vztahu k navrhovatelkou
tvrzeným negativním vlivům, odpůrce uvedl, že se tvrzení navrhovatelky nezakládají na skutečně
zjištěném stavu věci, popřípadě se jedná o tvrzení proklamativního charakteru bez doložení
důkazů. ZÚR neřeší konkrétní vzdálenost umístění budoucí stavby, ale pouze koridor vymezený
v šíři 600 m. Konkrétní umístění stavby, a tím i vzdálenost tělesa silnice od okraje obce,
jakož i její technické provedení, nemůže být řešeno v územně plánovací dokumentaci, jakou jsou
zásady územního rozvoje. Tato problematika musí být předmětem řešení v dokumentaci
předkládané k žádosti o územní rozhodnutí a v projektové dokumentaci k žádosti o stavební
povolení, včetně podrobení záměru procesu posouzení vlivů záměru na životní prostředí.
Plánovaná rychlostní silnice R11 má pomoci obcím v kraji od současné hlukové a dopravní
zátěže. Podle názoru odpůrce navrhované řešení není provázeno takovými negativními dopady
na využívání stávajících vodních zdrojů, které by nebylo možno v rámci podrobnější územní
přípravy technicky vyřešit. Přes omezení budoucího využití chráněného ložiskového území
cihlářských surovin byla v této věci dosažena s příslušnými dotčenými orgány dohoda
o výsledném řešení. Navrhovatelkou upřednostňovaná varianta koridoru R11 by znamenala
značný zásah do lesní půdy. V této souvislosti odpůrce odkázal na závěry Studie s tím,
že výsledné řešení je výsledkem společného souhlasu a doporučení všech dotčených orgánů,
zejména Ministerstva životního prostředí. Rovněž problematika zásahu do památkové rezervace
Kuks – Betlém a širšího krajinného celku a charakteristického rázu území byla s Ministerstvem
kultury několikrát řešena, a to ke shodě všech zúčastněných stran. Pokud jde o námitku, že je
třeba vzít v úvahu při případné realizace rychlostní silnice R 11 i realizaci mostu v obci Brod
a jeho dopadu na dominantu krajiny, tato problematika je předmětem podrobnějších
projektových prací v rámci územního a stavebního řízení. Eliminace negativních dopadů
na funkci krajiny bývalého panství F. A. Š. byla jednou z hlavních priorit při pořízení ZÚR.
Vybrané řešení bylo v procesu pořízení obou zmíněných dokumentů dohodnuto s příslušnými
orgány památkové péče. Stanovisko Ministerstva životního prostředí ze dne 22. 12. 2008, které
navrhovatelka zmiňuje, označil odpůrce za překonané.
Ke třetímu okruhu námitek odpůrce uvedl, že namítaný rozpor ZÚR s ustanoveními
stavebního zákona a PÚR představuje obecné konstatování bez návaznosti na úkol,
který tento závazný dokument odpůrci uložil, tj. řešit rychlostní silnici R11 v úseku
Jaroměř - Trutnov – hranice České republiky. Soulad s PÚR byl potvrzen i souhlasným
stanoviskem Ministerstva pro místní rozvoj vydaným podle §38 stavebního zákona. Ze všech
uvedených důvodů odpůrce navrhl zamítnutí návrhu.
Podle §36 odst. 4 stavebního zákona se zásady územního rozvoje vydávají formou
opatření obecné povahy podle správního řádu.
Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. je oprávněn návrh na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho částí podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy,
vydaným správním orgánem, zkrácen. Podle odst. 3 citovaného ustanovení může návrh
na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného krajem.
Podle §101d odst. 1 s. ř. s. při rozhodování soud posuzuje soulad opatření obecné
povahy se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci
a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Přitom není vázán
právními důvody návrhu.
Navrhovatelka je obcí na území Královéhradeckého kraje, jehož zastupitelstvo vydalo
napadené ZÚR formou opatření obecné povahy. K podání návrhu na zrušení ZÚR je tedy
podle §101a odst. 2 s. ř. s. legitimována. Navrhovatelka tvrdí, že ZÚR zasahují do jejího práva
na samosprávu a uplatňuje řadu námitek. K tvrzenému dotčení právní sféry však musí Nejvyšší
správní soud posoudit, zda navrhovatelka může být dotčena ZÚR v rozsahu všech jí uplatněných
námitek. S názorem odpůrce, že je oprávněna napadnout vymezení koridoru R11 pouze
v rozsahu, v jakém zasahuje do katastrálního území navrhovatelky, se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje. I v případě ZÚR totiž musí navrhovatelka tvrdit, že existuje vztah mezi její
právní sférou a územím, které je v ZÚR regulováno. Koridor R11 je logickým celkem, nicméně
posoudí-li Nejvyšší správní soud námitky navrhovatelky jako důvodné a zruší jeho vymezení
v takovém rozsahu, v jakém zasahuje do katastrálního území navrhovatelky, bude na odpůrci,
aby hledal řešení, jak vzniklé „hluché“ místo ve vymezení koridoru nahradit. Pokud to nebude
možné, bude nutné hledat jinou trasu celého koridoru nebo jeho větší části, než jaký zasahuje
do území navrhovatelky.
Zákonnost opatření obecné povahy zkoumá Nejvyšší správní soud jednak z hledisek
kompetenčních a procedurálních, jednak z hledisek hmotněprávních, včetně proporcionality
zásahů do subjektivních práv navrhovatele provedených daným aktem (podrobněji viz část III.
rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS
a na www.nssoud.cz, a také body 27. a 28. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, www.nssoud.cz).
V uvedených intencích se důvodností návrhu, a tedy zákonností napadeného opatření
obecné povahy, zabýval i Nejvyšší správní soud.
Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že rozsah soudního přezkumu opatření
obecné povahy není neomezený, jakkoli je v podstatné míře ovládán zásadou oficiality. Platí
závěr, k němuž dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publ. pod č. 1910/2010 Sb. NSS a na www.nssoud.cz,: „(s)oud jistě není
v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části vázán právními důvody návrhu, a může tedy
uvedený akt poměřovat i dalšími zákonnými hledisky, v návrhu netraktovanými. To však neznamená, že soudní
přezkum opatření obecné povahy není v širším rámci determinován obsahem návrhu. Každý soudní spor – a jím je
i řízení podle §101a a násl. s. ř. s. – je obsahově determinován aktivitou účastníků a z ní vyplývající aktivitou
soudu. Soud může nad rámec vymezený účastníky vyvinout aktivitu, která se mu jeví rozumná a vhodná
k dosažení cíle řízení (posouzení zákonnosti opatření obecné povahy a procedury vedoucí k jeho vydání), avšak
není myslitelné, aby toto posouzení provedl ze všech představitelných hledisek, neboť ta se mimo jiné odvíjejí
i od skutkových okolností tvrzených či zjišťovaných a právních úvah prováděných na základě toho, co programem
sporu učinili účastníci.“ Pokud by tak soud shledal důvodnou námitku, že nebylo provedeno
posouzení vlivů koridoru R11 na životní prostředí, pak nad rámec návrhu zruší vymezení celého
koridoru R11.
Nicméně ani výše uvedené závěry neznamenají, že by se Nejvyšší správní soud musel
zabývat jakýmikoliv námitkami navrhovatelky, tedy i těmi, které směřují mimo její vlastní
dotčenost ZÚR. Aktivní procesní legitimace představuje oprávnění k uplatnění pouze námitek
relevantních z hlediska dotčenosti navrhovatelky. Nejvyšší správní soud tak nemohl připustit
takové námitky, jež není navrhovatelka oprávněna vznášet, a nezabýval se proto námitkami
konfliktnosti vymezení koridoru R11 z hlediska zásahu do chráněného ložiskového území
cihlářských surovin, které se nachází jižně od obce Choustníkovo Hradiště. Nemohl
se ani zabývat námitkou zásahu do ochranného pásma národní kulturní památky Kuks a Braunův
Betlém, respektive památkové zóny Kuks, zásahu do oblasti bývalého panství F. A. Š., do oblasti
zdroje vody obce Choustníkovo Hradiště, ani případnou stavbou mostu přes řeku Labe u obce
Brod. Tyto námitky by mohly uplatnit např. obce Kuks a Choustníkovo Hradiště, ale
navrhovatelce jejich osvojení nepřísluší.
Navrhovatelka nenapadá pravomoc odpůrce vydat napadené opatření obecné povahy,
netvrdí, že by při vydávání ZÚR překročil meze zákonem vymezené působnosti a dopustil
se jednání ultra vires nebo že by ZÚR byly vydány v rozporu se zákonem stanoveným postupem.
Ani Nejvyšší správní soud nemá pochybnosti o tom, že zastupitelstvo Královéhradeckého kraje
bylo oprávněno napadené opatření obecné povahy vydat a že při jeho vydávání nepřekročilo
zákonem stanovené meze své působnosti. Stejně tak neshledal procesní pochybení odpůrce
při vydávání napadeného opatření obecné povahy. Posouzení návrhu tak bude probíhat v rámci
čtvrtého a pátého kroku tzv. algoritmu přezkumu, jak jej Nejvyšší správní soud vymezil
v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS,
www.nssoud.cz, tedy posuzováním možného rozporu ZÚR se zákonem a jeho obsahu z hlediska
jeho proporcionality.
Uplatněné námitky určují svou povahou sled, v jakém se jimi Nejvyšší správní soud
zabýval. Zásadní je v tomto ohledu otázka zákonnosti převzetí vymezení koridoru R11 z ÚP
VÚC Trutnovsko-náchodsko do ZÚR, neboť ust. §187 odst. 2 stavebního zákona ukládá
krajskému úřadu prověřit územní plány velkých územních celků z hlediska aktuálnosti
jednotlivých záměrů a splnění kritérií jejich nadmístního významu. Záměry vyhovující uvedeným
hlediskům pak krajský úřad převezme bez věcné změny do návrhu ZÚR projednaného
s dotčenými orgány. Je-li záměr převzat bez věcné změny do návrhu ZÚR a již nejsou
posuzovány jeho varianty, ztěžuje takový postup další úpravy vymezení koridoru, jak je požaduje
navrhovatelka.
Je nepochybné, že smyslem ust. §187 odst. 2 stavebního zákona je, aby záměry již jednou
posuzované nemusely být znovu posuzovány, pokud se nezměnily okolnosti jejich vzniku. V prvé
řadě potřebnost a opodstatněnost záměru, dále vnější okolnosti, kterými mohou být
např. faktické změny v území nebo změny výše nákladů na realizaci záměru. Aktuálnost záměru
přitom nemůže být nikdy absolutní a je třeba ji posuzovat s ohledem na okolnosti konkrétního
případu. Pouze dospěje-li krajský úřad k závěru, že záměr je stále aktuální, může jej začlenit
bez věcné změny do návrhu ZÚR.
V daném případě došlo k převzetí vymezení koridoru R11 z ÚP VÚC
Trutnovsko-náchodsko, přičemž při pořizování tohoto územního plánu byly posuzovány dvě
varianty jeho vymezení, a to varianta východní a západní. V rámci konceptu ÚP VÚC
Trutnovsko-náchodsko byla zpracována Dokumentace o hodnocení vlivů na životní prostředí
podle zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí a programů na životní
prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Po veřejném projednání tohoto konceptu, projednání
dokumentace o hodnocení vlivů životní prostředí a vyhodnocení podaných stanovisek,
připomínek a námitek byl zpracován návrh souborného stanoviska ke konceptu ÚP VÚC
s výběrem západní varianty. Toto řešení dohodnuto se všemi dotčenými orgány. V roce 2006
bylo zahájeno pořizování nové územně plánovací dokumentace pro území Královéhradeckého
kraje a řešení koridoru R11 bylo převzato z ÚP VÚC Trutnovsko-náchodsko. Návrh zadání ÚP
VÚC Královéhradeckého kraje byl dohodnut se všemi dotčenými orgány a schválen usnesením
zastupitelstva odpůrce dne 24. 10. 2006. V souvislosti s účinností nového stavebního zákona
se schválené zadání tohoto územního plánu považovalo za zadání ZÚR.
I když Studie není součástí ZÚR, je z ní a z okolností jejího vzniku zřejmé, že odpůrce
se aktuálností záměru koridoru R11 zabýval. Z odůvodnění námitek proti návrhu ZÚR vyplývá,
že vypracování Studie se mělo v reakci na požadavky navrhovatelky a obce Choustníkovo
Hradiště zabývat hledáním možné nové polohy koridoru R11 v úseku Jaroměř – Trutnov,
a to ve stopě navržené Ministerstvem životního prostředí v roce 2008. Po dobu zpracování
Studie byly pozastaveny práce na ZÚR a teprve po té, co bylo ve Studii doporučeno sledovat
variantu koridoru vymezenou v ÚP VÚC Trutnovsko-náchodsko, uskutečnilo se ohledně tohoto
řešení v rámci pořizování ZÚR jednání s dotčenými orgány. Převzal-li odpůrce do ZÚR řešení
koridoru R11 z ÚP VÚC Trutnovsko-náchodsko bez věcné změny, pak je zřejmé, že dospěl
k závěru, že jsou splněny podmínky aktuálnosti a nadmístního významu tohoto záměru.
Ohledně určení právního režimu posuzování vlivů na životní prostředí lze odkázat
na závěry uvedené v rozsudku ze dne 25. 11. 2009, č. j. 3 Ao 1/2007 – 210, v němž Nejvyšší
správní soud uvedl, že „každou územně plánovací dokumentaci je nutno považovat za zcela autonomní
dokument, což ostatně zřetelně vyplývá z úpravy stavebního zákona, který předpokládá pro přijetí
každé jednotlivé územně plánovací dokumentace samostatnou proceduru od rozhodnutí o jejím pořízení
až po schválení jejího výsledného návrhu.“ A dále, že „jakékoli „navazování“ nepřipadá v úvahu ani u procesů
posuzování vlivů na životní prostředí. Každý takový proces je totiž „existenčně“ svázán s určitou konkrétní
územně plánovací dokumentací, jinými slovy jedná se o proces akcesorický k procesu pořizování té které územně
plánovací dokumentace. Není-li zde rozhodnutí o pořízení územně plánovací dokumentace (návrh jejího zadání),
nemůže probíhat ani žádné posuzování vlivů. Jakési „vyčlenění“ části výsledků posuzování realizovaného k jedné
koncepci při přijímání koncepce jiné a její převzetí bez předepsané procedury proto nelze akceptovat, neboť odporuje
samotné podstatě a smyslu posuzování vlivů na životní prostředí tak, jak je koncipován právní úpravou.“
Posuzování vlivů na životní prostředí tedy s ohledem na výše uvedené probíhalo v režimu
zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, v rozhodném znění (dále jen
„zákon o posuzování vlivů“), neboť ke schválení Zadání ÚP VÚC Královéhradeckého
došlo 24. 10. 2006. Ust. §10b odst. 3 zákona o posuzování vlivů umožňuje při posuzování
koncepce využít údaje z jiného posuzování, pokud odpovídají údajům podle tohoto zákona.
Zákon tak připouští využití údajů z jiných zdrojů, resp. výstupů jiných posuzování v oblasti
udržitelného rozvoje, a to ve zřejmé snaze zabránit opakování procesu posuzování v případě,
že je daná koncepce součástí určité struktury. Přitom je třeba rozlišovat mezi využitím
a „převzetím“ údajů z jiného posuzování. Zatímco převzetí takových údajů postrádá oporu
v zákoně, otázka jejich dalšího využití musí být vypořádána ve zjišťovacím řízení (viz citovaný
rozsudek ze dne 25. 11. 2009). Podle ust. §10i odst. 3 a 4 zákona o posuzování vlivů příslušný
úřad ukončí zjišťovací řízení písemným závěrem, který je součástí stanoviska dotčeného orgánu
státní správy k návrhu zadání územně plánovací dokumentace. Pokud příslušný úřad v závěru
zjišťovacího řízení stanoví nutnost posuzování vlivů na životní prostředí, upřesní současně obsah
a rozsah vyhodnocení vlivů na životní prostředí, včetně požadavků na zpracování možných
variant konceptu řešení územně plánovací dokumentace.
V dané věci byl záměr koridoru R11 převzat do návrhu ZÚR bez věcné změny, tudíž jako
bezvariantní. Ministerstvo životního v závěru zjišťovacího řízení (§10d zákona o posuzování
vlivů) ze dne 4. 7. 2006 prostředí upřesnilo obsah a rozsah vyhodnocení vlivů tak, že stanovilo
oblasti, na které by se mělo vyhodnocení vlivů na životní prostředí ÚP VÚC Královéhradeckého
kraje zaměřit. Mezi stanovené požadavky ve vztahu k vymezení koridoru R11 mimo jiné patří:
uvést, které navržené koridory a plochy jsou převzaty z již schválených územně plánovacích
dokumentací, zejména ÚP VÚC, uvést soulad navržených ploch a koridorů se záměry
posouzenými z hlediska vlivů na životní prostředí (EIA), vyhodnotit předpokládané vlivy všech
navržených koridorů a ploch, zejména na zvláště chráněná území Královéhradeckého kraje,
přírodní parky, územní systémy ekologické stability (regionální a nadregionální), významné
krajinné prvky relevantní k měřítku ÚP VÚC a dalších, např. ploch významných a cenných
z hlediska ochrany životního prostředí a další. Postup ministerstva lze shledat značně povrchním,
nikoliv však v rozporu s ust. §10i odst. 4 zákona o posuzování vlivů, které vyžaduje pouze
upřesnění obsahu a rozsahu vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Ve stanovisku vydaném
podle zákona o posuzování vlivů ze dne 23. 3. 2011, č. j. 15607/ENV/11, pak Ministerstvo
životního prostředí vyslovilo souhlas s návrhem ZÚR.
V posouzení ZÚR Královéhradeckého kraje z hlediska vlivů na životní prostředí
podle zákona o posuzování vlivů, je uvedeno, že „(v)liv na jednotlivé složky životního prostředí byl
hodnocen u všech nově navržených ploch a koridorů, a to včetně rozvojových oblastí, os a specifických oblastí.
Hodnocení nebylo provedeno u lokalit, které byly převzaty z platných územně plánovacích dokumentací velkých
územních celků (kromě lokalit soustavy NATURA 2000), a to z toho důvodu, že záměry převzaté
ze schválených územních plánů velkých územních celků byly již v rámci jejich projednání z tohoto hlediska
posuzovány. Zpracovatel hodnocení došel k závěru, že ačkoliv od schválení těchto územně plánovacích dokumentací
uběhlo několik let, nadále platí závěry vyhodnocení jejich vlivu na životní prostředí.“ V poznámce pod čarou
je pak vysvětleno, že převzetí těchto záměrů bylo provedeno na základě ust. §187 odst. 2
stavebního zákona.
Z výše uvedeného vyplývá, že byla vyhodnocena aktuálnost posouzení vlivů převzatých
záměrů na životní prostředí a převzaty závěry, co se týče vlivu na jednotlivé složky životního
prostředí, které nadále platí. Uvádí-li zpracovatel posouzení, že hodnocení nebylo ve vztahu
k převzatým záměrům provedeno, pak je zřejmé, že míní komplexní nové posouzení. Pokud
vyhodnotil závěry posuzování převzatých záměrů jako nadále platné a v případě závěrů
převzatých, ale dříve neposuzovaných (záměry územních rezerv, záměry převzaté z ÚP VÚC
Krkonoše), provedl nové hodnocení, pak nelze ani dovodit, že by s některými z těchto závěrů
nepracoval při hodnocení celkového dopadu ZÚR na životní prostředí, které je obecné
a konkrétní záměry v něm nejsou zmiňovány. Nejvyšší správní soud tak nedospěl k závěru,
že by byl koridor R11 z posuzování ZÚR vyjmut a že by v tomto směru došlo k porušení
některého z ustanovení zákona o posuzování vlivů či směrnice Evropského parlamentu a Rady
2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí.
Poukazuje-li navrhovatelka na skutečnost, že posouzení vlivu koridoru R11 na životní
prostředí proběhlo za zcela odlišné právní i skutkové situace, jedná se o obecná tvrzení,
ze kterých nevyplývá přímý vliv na aktuálnost záměru koridoru R11 či platnost posouzení jeho
vlivů. Přestože lze souhlasit s tvrzením navrhovatelky, že nárůst dopravy představuje skutečnost
všeobecně známou, nelze z této skutečnosti bez dalšího dovodit, že by využité závěry posuzování
vlivů koridoru R11 na životní prostředí nebyly platné. Navíc je součástí spisového
materiálu posudek podle zákona o posuzování vlivů z června 2011 na záměr „R11 stavba 1108
Jaroměř – Trutnov“, v němž jsou uvedena konkrétní data ze sčítání dopravy na silnici I/37 mezi
Jaroměří a Trutnovem v roce 2005 a 2010, podle nichž se mezi těmito roky intenzita dopravy
příliš nezměnila. Ve dvou ze šesti posuzovaných úseků byla v roce 2010 dokonce nižší než v roce
2005. Ačkoliv navrhovatelka poukazuje na nárůst dopravy v posledních 10 letech, zejména
po vstupu České republiky do Evropské unie, a uvedená data pochází z let 2005 a 2010, je
zřejmé, že musí být zohledněna konkrétní situace v posuzovaném území. Obecná tvrzení,
byť založená na pravdivé skutečnosti, nemohou dostatečně zpochybnit závěry posuzování vlivů
na životní prostředí, nelze-li alespoň rámcově určit jejich možný vliv na tyto závěry. Stejně
obecná je i námitka posílení požadavků na ochranu veřejného zdraví i životního prostředí.
Navrhovatelka poukazuje na zvýšenou ochranu krajiny podle stavebního zákona, avšak v tomto
případě se jedná pouze o obecné konstatování bez konkrétní vazby na závěr posuzování vlivů
koridoru R11.
Ohledně námitky negativního vlivu silnice R11 na zdraví obyvatel se Nejvyšší správní
soud ztotožnil s názorem odpůrce, že řešení hlukové zátěže obytného území bude především
předmětem navazujícího územního řízení. Vzdálenost koridoru R11 od okraje obce
(navrhovatelka uvádí 500 m) a šíře vymezeného koridoru (600 m) poskytuje dostatečný prostor
pro řešení problémů spojených s hlukem způsobených stavbou silnice a jejím následným
provozem. Nelze proto dospět k závěru, že by nadměrná, či dokonce nadlimitní, hluková zátěž
byla v každém případě při realizaci silnice R11 pro občany navrhovatelky nevyhnutelná.
V otázce zásahu do hygienického pásma ochrany vod v oblasti Janská studánka, jediného
zdroje vody pro území navrhovatelky, neshledal Nejvyšší správní soud spor mezi tvrzeními
navrhovatelky a odpůrce. Oba shodně uvádí, že se budoucí trasa silnice R11 dostává do blízkosti
zdroje pitné vody, který je třeba chránit. V tomto směru odkazuje Nejvyšší správní soud na své
závěry ohledně převzetí vymezení koridoru z ÚP VÚC.
Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře zdůraznil, že si je vědom toho, že v procesu
územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí
být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané
proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, č. j. 7 Ao 2/2011 – 127,
www.nssoud.cz). Ve své předchozí judikatuře poukázal i na to, že se při hodnocení zákonnosti
územně plánovací dokumentace řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, publ. pod č. 1462/2008 Sb. NSS). Ke zrušení
územně plánovacího opatření obecné povahy by měl proto soud přistoupit, pokud došlo
k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost
posuzovaného řízení a opatření jako celku.
Výše uvedené závěry jsou určující pro posouzení námitky nadměrného záboru
hodnotných zemědělských půd a nesouladu vymezení koridoru R11 s cíli územního plánování
PÚR. Podle §36 odst. 1 věta první stavebního zákona zásady územního rozvoje stanoví zejména
základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo
koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo
koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatření, stanoví kritéria
pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití. Poukazuje-li
navrhovatelka na cíle územního plánování stanovené v ust. §18 odst. 4 stavebního zákona
(zejména ochrana a rozvoj přírodních, kulturních a civilizačních hodnot území, ochrana krajiny,
hospodárné využívání zastavěného území a ochrana nezastavěného území a nezastavitelných
pozemků), je potřeba tyto cíle vnímat v širším kontextu ust. §18 stavebního zákona a všech cílů
v něm uvedených, především pak s primárním cílem stanoveným v odst. 1, tj. vytvářet
předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu
podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství
obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky
života generací budoucích.
Dopravní infrastruktura nepochybně přispívá nejen k hospodářskému vývoji kraje,
ale při jejím vytváření jsou negativně postihovány jiné zájmy, jejichž ochranou je kraj pověřen.
Při rozhodování o vymezení ploch nebo koridorů nadmírného významu se kraj pohybuje
v neostrých mezích představovaných cíli územního plánování, přičemž v procesu přezkoumání
výsledného aktu, zde ZÚR, kterým se závazně upravuje územní uspořádání kraje, je úkolem
soudu odstranit zásadní pochybení a neproporcionální účinky takové úpravy. Smyslem přezkumu
však není určení nejvhodnějšího způsobu využití konkrétní plochy (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 1. 2012, č. j. 7 Ao 7/2010 – 133, www.nssoud.cz),
tedy ani posuzování, zda má dojít spíše k záboru zemědělské nebo lesní půdy. Nelze vyloučit,
že by bylo možné najít ve vztahu ke každé chráněné složce životního prostředí takové řešení
vedení koridoru R11, které by k ní bylo ohleduplnější, mnohdy však pouze za cenu výraznějšího
zásahu do složky jiné. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že vybrané řešení vedení koridoru
R11 není v rozporu s cíli územního plánování, neboť nevykazuje znaky neproporcionálního
zásahu do některého z chráněných zájmů. Pokud navrhovatelka poukazuje na to,
že by navrhovaná trasa vedla k více než dvojnásobnému záboru půdy I. třídy bonity proti v úvahu
připadající variantní trase, pak žádnou variantní trasu nespecifikuje. Jedná-li se o variantu
předloženou navrhovatelkou v rámci procesu EIA v roce 2008, pak zohlednění pouze dopadu
na zemědělský půdní fond považuje Nejvyšší správní soud za jednostranné, neboť tato trasa vede
jiným, více zalesněným územím vzdálenějším od již existujících komunikací, na což poukázal
odpůrce ve svém vyjádření. Alternativní vedení trasy by sice nejspíše vedlo k menšímu záboru
zemědělské půdy, dotklo by se však lesních porostů a mohlo by mít i jiné negativní účinky.
Nejedná se tedy o alternativní vedení zjevně výhodnější, jemuž by byl povinen Nejvyšší správní
soud dát v rámci přezkumu zákonnosti opatření obecné povahy přednost.
Nejvyšší správní soud neshledal ani rozpor ZÚR s PÚR. Ohledně nezbytnosti umísťování
záměrů do co nejméně konfliktních lokalit platí to, co již bylo uvedeno výše. Stavba rychlostní
silnice představuje podstatný zásah do struktury území a ovlivní životy současné i příštích
generací obyvatel kraje. Nicméně vedle ochrany a rozvoje přírodní, civilizační a kulturní hodnoty
území uložila PÚR odpůrci řešit vymezení rychlostní silnice R11 v posuzovaném úseku. Odpůrce
tak musel vyvážit střet jednotlivých požadavků PÚR, což provedl způsobem, který Nejvyšší
správní soud neshledal nepřiměřeným. Soulad ZÚR s PÚR odpůrce řádně odůvodnil
a k vymezení koridoru R11 opatřil souhlasná stanoviska dotčených orgánů. Rovněž ohledně této
námitky tedy dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že je nedůvodná.
Ze všech výše uvedených důvodů pak Nejvyšší správní soud návrh zamítl podle §101d
odst. 2 s. ř. s.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že žádný z účastníků
nemá právo na jejich náhradu (§101d odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. února 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu