ECLI:CZ:NSS:2016:7.AS.135.2016:17
sp. zn. 7 As 135/2016 - 17
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra
a soudců JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Rott
Design s. r. o., se sídlem Panuškova 1301/4, Praha 4, zastoupeného Mgr. Jaroslavem Topolem,
advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského
kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 3. 2016, č. j. 30 A 22/2015 – 50,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 3. 2016, č. j. 30 A 22/2015 – 50,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 9. 10. 2014, č. j. MMP/216130/14 (dále „prvostupňové
rozhodnutí“), Magistrát města Plzně (dále „magistrát“) uložil žalobci pokutu ve výši 1.500 Kč
za spáchání správního deliktu provozovatele vozidla podle §125 f odst. 1 zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (dále
„zákon o silničním provozu“) spočívajícím v porušení §10 odst. 3 téhož zákona, a povinnost
nahradit náklady řízení.
[2] Rozhodnutím ze dne 6. 1. 2015, č. j. DSH/14067/14 (dále „napadené rozhodnutí“),
žalovaný zamítl odvolání žalobce proti shora uvedenému prvostupňovému rozhodnutí a toto
rozhodnutí potvrdil.
II.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Plzni. Krajský
soud žalobě vyhověl, žalobou napadené rozhodnutí i prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Podle krajského soudu nebyly správní orgány oprávněny správní
delikt provozovatele vozidla projednat, neboť v rozporu s §125f odst. 4 zákona o silničním
provozu neučinily nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku. Žalobce sdělil magistrátu
informace o totožnosti údajného řidiče - pachatele přestupku (polský občan K. H. B.) včetně jeho
kontaktní adresy, která se nacházela v Polsku. Magistrát na tuto adresu odeslal řidiči výzvu
k podání vysvětlení, ta se však vrátila jako nedoručená s tím, že se adresát odstěhoval. Podle
krajského soudu bylo povinností magistrátu za této situace plně využít svých možností ke zjištění
aktuálního bydliště adresáta prostřednictvím ústředních správních orgánů České republiky nebo
Polské republiky. Místo toho se magistrát pouze dotázal ministerstva vnitra, zda adresát nemá
bydliště v České republice. Když obdržel zápornou odpověď, zaslal novou výzvu znovu na
polskou adresu, o níž věděl, že na ní adresáta nezastihne. Magistrát tedy rezignoval na zjištění
pachatele přestupku. Magistrát tak zatížil řízení vadou, která měla vliv na zákonnost jeho
rozhodnutí. Totožného pochybení se dopustil žalovaný, který postup magistrátu potvrdil jako
správný.
III.
[4] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítl,
že právní názor krajského soudu vybočuje z jeho dosavadní judikatury, která byla potvrzena
i Nejvyšším správním soudem. Na správní orgány nelze klást nadstandardní a nepřiměřeně
zatěžující požadavky na zjišťování osoby řidiče. Úkolem správních orgánů je pouze prověřit
sdělené informace, což magistrát učinil v dostatečném rozsahu, a v případě neúspěchu
při zjišťování přestupce vést řízení o správním deliktu s provozovatelem vozidla. Pokud
by správní orgány musely zjišťovat adresu údajného přestupce prostřednictvím ústředních
správních orgánů, mohlo by v řadě případů dojít k zániku odpovědnosti za přestupek marným
uplynutím jednoleté lhůty, a v důsledku toho by nebylo možné vůbec zahájit řízení o správním
deliktu provozovatele vozidla (srov. §125f odst. 4 zákona o silničním provozu). Provozovatel
vozidla tedy plně odpovídá za aktuálnost údajů o totožnosti řidiče vozidla, které správnímu
orgánu sdělil.
[5] Podle stěžovatele učinil magistrát vše, co po něm bylo možné rozumně požadovat,
ke zjištění řidiče vozidla. Stěžovateli je nadto známo, že žalobcův zmocněnec, společnost Fleet
Control, s. r. o., pravidelně i v jiných správních řízeních uvádí jako řidiče českých vozidel
zahraniční osoby. Vzhledem k množství těchto případů se zjevně jedná o účelovou procesní
strategii s cílem zkomplikovat průběh řízení, neboť zahraničním osobám nelze doručovat fikcí,
tyto osoby jsou nedosažitelné nebo někdy dokonce neexistující, případně je doručování
zdlouhavé a reklamace doručení jsou problematické. Přijetí právního názoru krajského soudu
by měla za následek neprojednatelnost, a tudíž nepostižitelnost příslušných protiprávních jednání,
čímž by byl zmařen účel právní úpravy správního deliktu provozovatele vozidla.
IV.
[6] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost je důvodná.
[9] Podstatou kasační stížnosti je nesouhlas stěžovatele s názorem krajského soudu, že nebyly
splněny podmínky pro zahájení řízení o správním deliktu provozovatele vozidla podle §125f
odst. 4 zákona o silničním provozu, neboť magistrát neučinil nezbytné kroky ke zjištění pachatele
přestupku. Podle krajského soudu poté, co vyšlo najevo, že se označený řidič (polský občan K. H.
B.) odstěhoval z dosavadní polské adresy pobytu, měl magistrát kontaktovat ústřední správní
orgány České a Polské republiky a jejich prostřednictvím zjistit jeho aktuální bydliště. Podle
stěžovatele by takový požadavek nepřiměřeně zatěžoval správní orgány; bylo dostačující, že se
magistrát v posuzované věci obrátil na ministerstvo vnitra s dotazem na pobyt tvrzeného řidiče
v České republice a po negativní odpovědi se pokusil doručit zásilku znovu na jeho poslední
známou polskou adresu.
[10] Podle §125f odst. 1 zákona o silničním provozu se právnická nebo fyzická osoba dopustí
správního deliktu tím, že „jako provozovatel vozidla v rozporu s §10 nezajistí, aby při užití vozidla
na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích
stanovená tímto zákonem.“
[11] Podle §125f odst. 2 zákona o silničním provozu „právnická nebo fyzická osoba za správní
delikt odpovídá, pokud a) porušení pravidel bylo zjištěno prostřednictvím automatizovaného technického
prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích nebo se jedná
o neoprávněné zastavení nebo stání, b) porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních
komunikacích vykazuje znaky přestupku podle tohoto zákona a c) porušení pravidel nemá za následek dopravní
nehodu.“
[12] Podle §125f odst. 4 zákona o silničním provozu správní orgán projedná správní delikt
provozovatele vozidla, „pouze pokud učinil nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku, ale a) nezahájil
řízení o přestupku a věc odložil, protože nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě,
nebo b) řízení o přestupku zastavil, protože obviněnému z přestupku nebylo spáchání skutku prokázáno.“
[13] Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře již opakovaně zabýval tím, co lze považovat
za nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku podle §125f odst. 4 zákona o silničním
provozu. V rozsudku ze dne 22. 10. 2015, č. j. 8 As 110/2015 – 46, konstatoval, že „po správních
orgánech nelze podle §125f odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, vyžadovat
činění rozsáhlých kroků ke zjištění pachatele přestupku, nemají-li pro takové zjištění potřebné indicie a případné
označení řidiče provozovatelem vozidla k výzvě podle §125h odst. 6 téhož zákona zjevně nevede k nalezení
a usvědčení pachatele přestupku.“
[14] Jak Nejvyšší správní soud zdůraznil v citovaném rozsudku č. j. 8 As 110/2015 – 46,
požadavek, aby správní orgány činily rozsáhlé kroky k nalezení přestupce, by směřoval proti
smyslu úpravy správního deliktu provozovatele vozidla; pokud však správní orgány budou mít
(ať již na základě označení řidiče provozovatelem vozidla nebo z jiných indicií) reálnou možnost
zjistit přestupce, musí se o to pokusit. Tak tomu bylo například za situace, kdy provozovatelem
vozidla byla autopůjčovna, která na základě výzvy poskytla správnímu orgánu údaje o subjektu,
jenž měl v době spáchání přestupku vozidlo pronajaté, což prokázala příslušnou nájemní
smlouvou. Naopak označí-li provozovatel vozidla za řidiče osobu, kterou nelze dohledat
nebo se jí nedaří doručovat, případně osobu, která odepře podání vysvětlení podle §60 odst. 1
věty za středníkem zákona o přestupcích (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
11. 12. 2014, č. j. 3 As 7/2014 – 21), nebo dojde k řetězení dalších osob (označený řidič označí
dalšího řidiče atd.), je podmínka učinění nezbytných kroků podle §125f odst. 4 zákona
o přestupcích naplněna a správní orgán po odložení věci či zastavení řízení o přestupku projedná
správní delikt.
[15] Na rozsudek č. j. 8 As 110/2015 – 46 navázala řada dalších judikátů Nejvyššího správního
soudu (např. rozsudek ze dne 16. 6. 2016, č. j. 6 As 73/2016-40, ze dne 29. 3. 2016,
č. j. 1 As 7/2016 – 30, ze dne 23. 3. 2016, č. j. 6 As 128/2015 – 32 či ze dne 17. 2. 2016,
č. j. 1 As 237/2015 – 31). V posledně uvedeném judikátu provozovatel vozidla označil jako řidiče
osobu žijící v zahraničí. Správní orgány se pokusily řidiče kontaktovat na adrese uvedené
provozovatelem, ale zásilka byla vrácena jako nedoručená s tím, že adresát je na této adrese
neznámý. Podle kasačního soudu tato informace postačila k tomu, aby správní orgány zahájily
řízení o správním deliktu s provozovatelem vozidla, neboť neměly žádné další reálné možnosti,
jak adresáta kontaktovat.
[16] V nyní posuzované věci označil provozovatel vozidla na výzvu správního orgánu jako
řidiče polského občana a uvedl jeho polskou kontaktní adresu. Magistrát se pokusil na tuto adresu
doručit řidiči výzvu k podání vysvětlení, nicméně zásilka se vrátila jako nedoručená s tím,
že se adresát odstěhoval. Magistrát následně dotazem u ministerstva vnitra zjistil, že daný řidič
nepobývá na území České republiky, a opětovně se pokusil mu doručit zásilku na neaktuální
polskou adresu. Po druhém neúspěšném pokusu o doručení magistrát věc odložil a zahájil řízení
o správním deliktu s provozovatelem vozidla. Podle krajského soudu měly správní orgány učinit
další kroky ke zjištění řidičova bydliště, neboť se z posledně uvedené adresy pouze odstěhoval
(nebyl na ní neznámý), jinak nebyly splněny podmínky pro zahájení řízení o správním deliktu
s provozovatelem vozidla. Nejvyšší správní soud se s názorem krajského soudu neztotožnil.
[17] Krajský soud vycházel z předpokladu, že nyní projednávaná věc se významně odlišuje
od dosavadní shora popsané judikatury v tom, že došlo k pouhé změně kontaktní adresy
údajného řidiče vozidla, nikoli k tomu, že by řidič byl na udané adrese neznámý,
popř. by se jednalo o neexistující či nekontaktní osobu nebo by posléze vyšlo najevo,
že z objektivních důvodů nemohl přestupek spáchat. Tento předpoklad při bližším zkoumání
neobstojí.
[18] Smyslem zákonné úpravy správního deliktu provozovatele vozidla je umožnit postihnout
taková deliktní jednání, u nichž bylo z povahy věci obtížné až nemožné bez spolupráce
provozovatele vozidla identifikovat konkrétního pachatele přestupku (například překročení
nejvyšší povolené rychlosti zjištěné automatickým radarem, nesprávné parkování). V těchto
případech totiž správní orgány často jednoznačně zjistily spáchání přestupku, ale při zjišťování
totožnosti pachatele byly odkázány na vysvětlení podané registrovaným provozovatelem vozidla.
Pokud provozovatel odepřel podání vysvětlení s tím, že by jím vystavil postihu osobu blízkou
(§60 odst. 1 věta za středníkem zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších
předpisů), správní orgány se ocitly ve stavu důkazní nouze a věc odložily, protože při množství
podobných dopravních přestupků bylo vyloučeno zjišťovat totožnost přestupců jinými způsoby
(srov. shora citovaný rozsudek č. j. 8 As 110/2015 – 46). Nejvyšší správní soud se vyjádřil k účelu
úpravy, jež byla do zákona o silničním provozu vložena novelou provedenou zákonem
č. 297/2011 Sb., rovněž v rozsudku ze dne 11. 12. 2014, č. j. 3 As 7/2014 – 21, kde zdůraznil,
že „evidentním primárním úmyslem zákonodárce v právní úpravě správního deliktu dle ustanovení §125f
zákona o provozu na pozemních komunikacích je postihnout existující a jednoznačně zjištěný protiprávní stav,
který byl způsoben provozem resp. užíváním vozidla při provozu na pozemních komunikacích. Podle názoru
Nejvyššího správního soudu je zcela přiléhavé, pokud zákonodárce zvolil objektivní formu odpovědnosti samotného
provozovatele vozidla, jenž je jako vlastník věci - nástroje spáchání protiprávnosti - z hlediska veřejného práva
primární identifikovatelnou a konkrétní osobou.“
[19] Proporcionalita přijatého řešení je zajištěna v §125f odst. 4 zákona o silničním provozu,
podle kterého objektivní odpovědnost provozovatele vozidla nastupuje až subsidiárně, pokud
nelze jako viníka přestupku určit konkrétní fyzickou osobu (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 11. 2014, č. j. 1 As 131/2014 – 45).
[20] Ze shora uvedeného vyplývá, že pokud nebude jednoznačně zjištěn řidič vozidla v době
spáchání přestupku, může správní orgán zahájit řízení o správním deliktu podle §125f a násl.
zákona o silničním provozu. Provozovatel vozidla může zabránit zahájení tohoto řízení, pokud
správnímu orgánu na výzvu podle §125h odst. 6 zákona o silničním provozu sdělí údaje
o totožnosti řidiče v době spáchání přestupku. Tuto možnost však nelze redukovat na pouhou
formalitu, případně na způsob, jak řízení bez jakékoli sankce neúměrně protahovat uváděním
nepravdivých či neaktuálních údajů.
[21] Po provozovateli vozidla proto lze legitimně požadovat, aby již od počátku nesl
odpovědnost za správnost a aktuálnost údajů, které o řidiči vozidla poskytuje. Pokud
provozovatel vozidla tyto údaje sdělí, nemohou správní orgány rezignovat na svou
povinnost učinit nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku (srov. shora citovaný rozsudek
č. j. 3 As 204/2015 – 22); pokud následně vyjde najevo, že uvedené údaje jsou nesprávné
či neaktuální, jde toto zjištění k tíži provozovatele vozidla. Lze totiž rozumně předpokládat,
že přiměřeně obezřetný provozovatel znalý svých práv a povinností podle zákona o silničním
provozu zapůjčí své vozidlo pouze takové osobě, které důvěřuje a o níž má aktuální kontaktní
informace, které by v případě jejího přestupkového jednání mohl sdělit správním orgánům.
Pokud provozovatel nejedná s touto přiměřenou obezřetností, nelze důsledky z toho plynoucí
přenášet na správní orgány a požadovat po nich, aby na základě nesprávných údajů
od provozovatele činily rozsáhlá pátrání po údajném pachateli přestupku. Provozovateli vozidla
následně nic nebrání, aby po řidiči, jehož jednání bylo základem správního deliktu provozovatele
vozidla, případně nárokoval úhradu uložené sankce prostřednictvím příslušných institutů
soukromého práva.
[22] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského
soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení (srov. §110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V něm bude krajský
soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (srov. §110 odst. 4 s. ř. s.). Krajský
soud rozhodne v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (srov. §110
odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. srpna 2016
Mgr. David Hipšr
předseda senátu