ECLI:CZ:NSS:2013:7.AS.187.2012:31
sp. zn. 7 As 187/2012 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Mgr. et Mgr. V. S.,
proti žalovanému: Zeměměřický a katastrální inspektorát v Praze, se sídlem Pod sídlištěm
1800/9, Praha 8, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 23. 10. 2012, č. j. 6 Ca 268/2008 – 77,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce Mgr. et Mgr. V. S. domáhá u Nejvyššího
správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze ze
dne 23. 10. 2012, č. j. 6 Ca 268/2008 – 77, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) napadeným rozsudkem zamítl žalobu,
kterou se právní předchůdce žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 6. 2008,
č. j. ZKI-O-53/429/2008/Ves, jímž bylo zamítnuto odvolání právního předchůdce žalobce
a současně potvrzeno rozhodnutí Katastrálního úřadu pro Středočeský kraj, Katastrální
pracoviště Beroun ze dne 13. 3. 2008, sp. zn. OR-75/2007-202/59 (dále jen „prvostupňové
rozhodnutí“) o tom, že se v katastru nemovitostí neprovede navrhovaná oprava a nebude
evidováno předkupní právo ve prospěch M. S. a S. U. k pozemkům č. parc. 1644/35, 1713/15,
1713/17, 1713/13, 1644/36, 1713/18, 1644/33, 1713/12, 1625/4, 1627/14, 1606/31, 1683/26,
1667/13, 1667/18, 1712, 1710/3, 1710/7, 1713/4, 1613/14, 1616/20, 1614/9, 1615/4, 1683/27,
1614/11, 1683/37 v katastrálním území Lochovice, dle odevzdací listiny ze dne 29. 1. 1942,
vložené pod Čd. 540-43 do pozemkové knihy.
Městský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že správní orgán prvého stupně
důvodně podaný návrh posoudil jako návrh na provedení opravy chyby v katastrálním operátu,
neboť se navrhovatelé domáhali zápisu takového práva k nemovitosti, které již bylo v dřívějších
evidencích nemovitostí jako věcné právo zapsáno, v současném katastrálním operátu však
evidováno není. S ohledem na historický vývoj však lze stěží označit absenci zápisu v evidenci
nemovitostí a následně v katastru nemovitostí, oproti stavu v pozemkové knize, jako zřejmý omyl
ve smyslu ust. §8 odst. 1 písm. a) zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České
republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „katastrální zákon“). Nebyl-li
zápis v pozemkové knize převzat do evidence nemovitostí, nemuselo se jednat o opomenutí
pracovníka tehdejšího střediska geodézie, ale mnohem spíše o výsledek šetření skutečného stavu
věci, kdy mohlo vyjít najevo, že příslušný zápis již nemá opodstatnění. Za situace, kdy nejsou
k dispozici dokumenty dokládající důvod nepřevzetí předmětného zápisu z pozemkových knih
do výkazu změn a následně do evidence nemovitostí, nelze pouze z tohoto faktu dovozovat,
že ze strany pracovníků střediska geodézie došlo ke zřejmému omylu. V případě takové
diskontinuity v zápisech věcného práva je jediným možným způsobem nápravy, aby se domnělý
oprávněný svého práva domáhal u soudu v občanském soudním řízení. Městský soud
proto žalobu zamítl jako nedůvodnou.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce jako stěžovatel (dále jen
„stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřel o ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s.
Stěžovatel namítl, že jeho právní předchůdce ve správním řízení prokázal příslušným
knihovním soudem založenou a intabulovanou existenci předmětného předkupního práva. Nelze
tedy vycházet z nijak neodůvodněné domněnky o případné možné existenci nikým netvrzených
ani nenavržených listin či důkazů. Závěr městského soudu nemá oporu v právní úpravě, je zcela
nesprávný a znamená odepření spravedlnosti. Městský soud ignoroval provedené dokazování,
právní i skutkový stav a své rozhodnutí založil na neopodstatněné domněnce o možnosti
existence neznámého a nespecifikovaného důvodu, proč není právo v katastru nemovitostí
aktuálně zapsáno. I kdyby takový důvod existoval, bylo na žalovaném, aby jej tvrdil a prokázal.
To se však nestalo. Správní soud nemůže nyní nad rámec své pravomoci existenci takového
potenciálního důvodu de facto presumovat. Žalobce odevzdací listinou Čd. 540-43 a příslušným
intabulačním rozhodnutím knihovního soudu a dále výpisem z pozemkové knihy prokázal
existenci vzniku a intabulace předmětného předkupního práva jako tzv. práva veřejného. Tyto
skutečnosti správně zjistil i žalovaný. Přesto však bylo rozhodnuto v rozporu s těmito důkazy
i s tvrzením žalobce, že příslušné rozhodnutí knihovního soudu nikdy nezaniklo ani nebylo
zrušeno či jakkoli změněno. S tímto tvrzením (s poukazem na judikaturu) se městský soud
nevypořádal. Je třeba přihlížet k dřívějšímu soudnímu rozhodnutí (včetně např. rozhodnutí
knihovního soudu) z hlediska posouzení závěru, zda nebyla předběžná otázka již závazně
pravomocně rozhodnuta (což v daném případě knihovním soudem byla). Nelze akceptovat,
aby jeden státní orgán autoritativně přezkoumal a osvědčil, resp. konstituoval určité právo,
na jehož existenci tato osoba spoléhá v důsledku dobré víry ve správnost aktu státu, aby následně
jiný státní orgán téže osobě toto právo odňal. Přesně to se stalo v daném případě. Stěžovatel
proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek městského soudu, a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření zopakoval některé argumenty uplatněné v řízení o žalobě,
plně odkázal na napadený rozsudek a předchozí správní rozhodnutí a navrhl, aby byla kasační
stížnost zamítnuta.
Žalobce pak ve svém stanovisku k vyjádření žalovaného zopakoval námitky uplatněné
v kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek městského soudu
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná.
Podstatou kasační stížnosti je otázka výkladu pojmu zřejmý omyl ve smyslu §8 odst. 1
písm. a) katastrálního zákona, a to ve vztahu k procesu komplexního zakládání evidence
nemovitostí podle zákona č. 22/1964 Sb., o evidenci nemovitostí, který probíhal na území
Československé socialistické republiky od poloviny šedesátých let do konce osmdesátých let
minulého století. Konkrétně měl podle stěžovatele zřejmý omyl spočívat v nepřevzetí údaje
o předkupním právu ve prospěch M. K. a jejích právních nástupců založeného knihovním
soudem a evidovaného v pozemkové knize do evidence nemovitostí a následně do katastru
nemovitostí.
Podle ust. §8 odst. 1 písm. a) katastrálního zákona na písemný návrh vlastníka nebo
jiného oprávněného nebo i bez návrhu opraví katastrální úřad chybné údaje katastru,
které vznikly zřejmým omylem při vedení a obnově katastru.
Obecně se k výkladu pojmu „zřejmý omyl“ vyjádřil Nejvyšší správní soud již v řadě svých
rozhodnutí. Ve svém rozsudku ze dne 17. 1. 2008, č. j. 1 As 40/2007 – 103
(č. 2098/2010 Sb. NSS; všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná též z www.nssoud.cz), například dospěl k závěru, že tento pojem je potřeba „vykládat
vždy v souvislosti s konkrétním případem. Obecně sem lze zařadit jak omyl týkající se skutkových okolností
(error facti - zejména případy chyb v psaní a počítání, jako zápis jiných údajů, zápis údajů neobsažených
v podkladové listině či např. i opomenutí zapsat údaj v podkladové listině obsažený) tak omyl právní (error iuris -
např. zápis právního vztahu, který právní řád nezná, či zápis skutečnosti na základě listiny, která nesplňuje
požadavky stanovené katastrálním zákonem). Tento omyl bude přitom pravidelně způsoben činností pracovníka
katastru. Omyl je totiž charakteristický vždy tím, že je v něm obsažen lidský činitel. Jako omyl proto nelze
posuzovat objektivní skutečnosti způsobující nesoulad katastru se skutečným stavem (např. změnu právní úpravy
zápisů do katastru, či zničení katastrálního operátu v důsledku požáru či povodně: zde nelze rozpor se skutečným
stavem napravit opravou zřejmého omylu, nýbrž cestou revize či obnovy katastrálního operátu).“ V rozsudku
ze dne 5. 6. 2008, č. j. 1 As 46/2008 - 134, pak zdůraznil, že „ oprava chyby v katastru nemovitostí
nemůže zakládat, měnit či rušit vlastnická a jiná věcná práva k nemovitostem. […] Provedením opravy zápisu
se tedy skutečný právní vztah k nemovitosti nemění; ten lze změnit jen na základě příslušné listiny. Dále je nutné
vzít v potaz, že omyl musí být podle §8 odst. 1 písm. a) katastrálního zákona zřejmý - katastrální úřad
tedy nemůže přistoupit k opravě chyby, která je nejasná nebo sporná.“
Nejvyšší správní soud v projednávané věci neshledal žádný důvod se od těchto závěrů
odchýlit.
Je potřeba zdůraznit, že omyl ve smyslu ust. §8 odst. 1 písm. a) katastrálního zákona musí
být zřejmý, tj. jednoznačně seznatelný. Postupem podle ust. §8 odst. 1 písm. a) katastrálního
zákona nelze napravit jakýkoliv nesoulad mezi evidovanými údaji a skutečností. Pokud subjekt
namítá existenci chyby, která je nejasná nebo sporná, může se ochrany svých práv domoci
především u civilních soudů, například cestou žaloby na určení existence jím tvrzeného práva
[§80 písm. c) o. s. ř.]. Závěr o tom, že tvrzená chyba v údajích evidovaných v katastru
nemovitostí není zřejmým omylem, tedy sám o sobě nemůže být považován za odmítnutí
spravedlnosti. Subjekt dotčený touto chybou má vždy otevřenu cestu, jak se u soudu domoci
věcného přezkumu toho, zda mu dané právo svědčí či nikoliv. Je přitom na něm, aby správně
vyhodnotil, pro který procesní postup jsou splněny zákonné podmínky. Ostatně stěžovatel,
respektive jeho právní předchůdci se ochrany svých práv domáhali také cestou civilního
soudnictví, přičemž existence tvrzeného předkupního práva byla těmito soudy věcně posouzena
(viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 2. 2012, sp. zn. 22 Cdo 1732/2010, dostupný
na www.nsoud.cz).
Aby mohlo být posouzeno, zda bylo nepřevzetí předmětného předkupního práva
zřejmým omylem ve smyslu ust. §8 odst. 1 písm. a) katastrálního zákona, je potřeba přiblížit
samotný proces komplexního zakládání evidence nemovitostí a jeho důvody.
Obecný knihovní zákon ze dne 25. července 1871 č. 95 ř. z. platný na našem území
až do konce roku 1950 obsahoval tzv. zásadu vkládání (intabulace), podle níž vlastnictví a další
věcná práva k nemovitostem vznikla a zanikla teprve zápisem do pozemkových knih. Střední
občanský zákoník (č. 141/1950 Sb.) zrušil konstitutivnost zápisů právních vztahů
k nemovitostem v pozemkových knihách a věcné vztahy k nemovitostem vznikaly nadále pouhou
smlouvou, která nemusela být nikde zapsána. Bylo ponecháno na vůli účastníka, zda změnu
právního vztahu k nemovitostem do evidence navrhne, přičemž v řadě případů k návrhu nedošlo
(často pro snahu ušetřit za kolek). Od 1. 1. 1951 tedy pozemkové knihy přestaly věrně odrážet
skutečné vlastnické vztahy, neboť jejich vznik, změny a zánik nebyl do pozemkových knih
povinně zaznamenáván. K nápravě tohoto zcela jistě nežádoucího stavu bylo přikročeno
až zákonem č. 22/1964 Sb., o evidenci nemovitostí a jeho prováděcí vyhláškou č. 23/1964 Sb.,
které odstartovaly komplexní zakládání evidence nemovitostí, tedy zavedení nové databáze
vlastnických a jiných právních vztahu k nemovitostem bez přímé návaznosti na dřívější
pozemkové knihy. Nový občanský zákoník č. 40/1964 Sb. totiž v §134 odst. 2 stanovil,
že vlastnictví nemovitosti přecházelo nově na základě registrace převodní smlouvy státním
notářstvím. Ustanovení §65 zákona č. 95/1963 Sb., o státním notářství a o řízení před státním
notářstvím (notářský řád) pak stanovilo notářům povinnost zaslat po registraci ověřený opis
smlouvy s vyznačením její registrace příslušnému územnímu orgánu geodézie a kartografie,
který změnu vlastnického vztahu vyznačil do evidence nemovitostí.
Zápisy právních vztahů do evidence nemovitostí byly prováděny postupně ve dvou
fázích. V první fázi od roku 1964 do konce roku 1966 se v evidenci nemovitostí zapisovaly běžné
změny vlastnických vztahů, vlastnická práva nově vzniklá, jakož i jejich omezení, obdobně údaje
o správě národního majetku a nově vzniklá práva trvalého užívání národního majetku a osobního
užívání pozemků. V druhé etapě od roku 1967 měly být postupně zapsány právní vztahy
v evidenci nemovitostí ještě nevyznačené. Nově zavedená evidence nemovitostí přitom nemohla
jen jednoduše převzít zápisy z pozemkových knih, neboť vlastnické vztahy v polovině
sedmdesátých let jim v důsledku přerušení kontinuity zápisů od roku 1951 nemusely odpovídat.
Prováděcí vyhláška k zákonu o evidenci nemovitostí proto v §4 odst. 2 stanovila, že pro zápis
právních vztahů o nemovitostech bude podpůrně použito zápisů v dosavadních pozemkových
knihách, železničních knihách, v jednotné evidenci půdy a v bývalém pozemkovém katastru.
Orgány geodézie zapíší do evidence nemovitostí toho, kdo podle výsledku šetření je oprávněným
nebo povinným. Jak uvádí důvodová zpráva k zákonu o evidenci nemovitostí, „ani v těchto
případech orgán geodézie nerozhoduje. Bude věcí občana nebo organizace, aby se domohl svého
práva u soudu nebo hospodářské arbitráže, a podle pravomocného rozhodnutí soudu nebo
hospodářské arbitráže opraví pak orgán geodézie zápis.“ Při vzniku katastru nemovitostí pak
žádná další skutková šetření prováděna nebyla a došlo k přímému převzetí údajů z evidence
nemovitostí do katastru nemovitostí (podle §29 odst. 1 katastrálního zákona).
S ohledem na tento historický vývoj Nejvyšší správní soud již v citovaném rozsudku
ze dne 17. 1. 2008, č. j. 1 As 40/2007 – 103, vyslovil závěr, že pokud nebyl „zápis uvedený
v pozemkové knize převzat do evidence nemovitostí, nemuselo se jednat pouze o opomenutí pracovníka tehdejšího
střediska geodézie, ale i o výsledek šetření skutečného stavu věci, kdy mohlo vyjít najevo, že příslušný zápis již
nemá opodstatnění. Z rozporu mezi zápisem v pozemkové knize (a listinou jej potvrzující) a zápisem v katastru
nemovitostí proto nelze bez dalšího dovozovat zřejmý omyl při obnově a vedení katastru nemovitostí ve smyslu §8
odst. 1 písm. a) katastrálního zákona.“ Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci rozhodně
nepovažuje odkaz městského soudu na toto rozhodnutí za nepřípadný, jak uvádí stěžovatel.
Citovaný závěr vychází z totožné právní úpravy, jejíž interpretace a aplikace je předmětem nyní
projednávané věci, a plně zohledňuje historický vývoj evidence věcných práv k nemovitostem
v pozemkových knihách, evidenci nemovitostí a katastru nemovitostí a především její
(dis)kontinuitu.
Právě diskontinuita mezi zápisy práv k nemovitostem je zcela zásadní pro posouzení, zda
lze nepřevzetí údaje o předkupním právu do evidence nemovitostí považovat za zřejmý omyl.
Pracovník geodézie nebyl po provedeném šetření povinen převzít bez dalšího údaje evidované
v pozemkové knize do evidence nemovitostí. Zápisy v pozemkových knihách byly pouze
podpůrné. Aby mohl být učiněn závěr, že nepřevzetí údaje bylo zřejmým omylem, nestačí
prokázat, že k nepřevzetí údaje došlo skutečně v rozporu s právem. Nutné je zjištění,
že se muselo jednat o zcela zjevný omyl pracovníka geodézie, nikoliv výsledek jeho uvážení,
například proto, že jiná alternativa než převzetí údaje do evidence nemovitostí nepřicházela
v úvahu.
Stěžovatel především namítl, že existence předmětného předkupního práva byla
jednoznačně prokázána (odevzdací listinou Čd. 540-43, intabulačním rozhodnutím knihovního
soudu a výpisem z pozemkové knihy), kdežto městský soud a správní orgány vycházely pouze
z domněnky (spekulace) možného záměru pracovníka geodézie.
Uvedené listiny ovšem mohou přímo prokazovat skutečně pouze to, že předkupní právo
existovalo či existuje. V dané věci je však nerozhodné, zda tomu tak skutečně je (tj. zda tyto
listiny opravdu prokazují existenci předmětného předkupního práva), pokud nebylo ve správním
řízení spolehlivě zjištěno, že nepřevzetí tohoto údaje do evidence nemovitostí bylo zřejmým,
zcela jednoznačným omylem pracovníka geodézie. Pouze na tyto situace je totiž vyhrazen postup
podle ust. §8 odst. 1 písm. a) katastrálního zákona. Jeho podmínkou je zjištění zřejmého omylu.
Prokázání existence práva proto nepostačuje k tomu, aby snad bylo možné presumovat existenci
zřejmého omylu při vedení katastru, není-li v něm toto právo nadále evidováno. Zákon
nekoncipuje řízení o opravě chyby v katastrálním operátu tak, že by měl katastrální úřad
při zjištění určité nesprávnosti tuto nesprávnost opravit, neprokáže-li se že tato chyba není
zjevným omylem. Nemůže být proto úspěšná námitka stěžovatele, že on existenci předmětného
předkupního práva prokázal a katastrální úřad pak měl prokazovat, že k jeho nepřevzetí
do evidence došlo jinak než zjevným omylem. Katastrální úřad není v řízení podle ust. §8
katastrálního zákona oprávněn suplovat činnost dřívějšího orgánu geodézie, vyšetřit skutkový
stav (tedy existenci či neexistenci práv k nemovitostem) a rozhodnout na základě právního stavu
ke konci roku 1950, jaká práva a ve prospěch koho by měla být nyní evidována v katastru
nemovitostí. Posuzuje pouze existenci či neexistenci zřejmého omylu při vedení katastru
nemovitostí.
O zřejmém omylu mohou stěžovatelem uváděné listiny svědčit pouze nepřímo.
Za postačující je přitom nelze v žádném případě považovat, pokud existuje možnost,
že pracovník geodézie shledal, že dané předkupní právo nemá být evidováno v evidenci
nemovitostí. V daném případě se navíc přímo nabízí úvaha, že dané předkupní právo mohlo být
tímto pracovníkem posouzeno jako neplatné (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího soudu
ze dne 29. 2. 2012, sp. zn. 22 Cdo 1732/2010). Nemá ani žádný význam, zda by taková či jiná
úvaha byla oprávněná či nikoliv. Jakmile nelze vyloučit možnost, že pracovník geodézie nepřevzal
údaj o předkupním právu do evidence nemovitostí záměrně, není možné vzít za prokázanou
existenci zřejmého omylu. Ani ze skutečnosti, že nejsou k dispozici dokumenty, které by
dokládaly takovouto možnou úvahu pracovníka geodézie, nelze dovozovat existenci
zřejmého omylu (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2008,
č. j. 1 As 40/2007 – 103).
Stejnými úvahami se řídil i městský soud. Není proto pravdou, že by se nijak nevypořádal
s tvrzením, že předmětné předkupní právo nezaniklo. Z napadeného rozsudku je zřejmé,
že podle městského soudu nepřevzetí tohoto práva do evidence nemovitostí nebylo zřejmým
omylem, aniž by bylo nutné vůbec jeho existenci posuzovat. A s tímto závěrem se ztotožňuje
i Nejvyšší správní soud.
Jakkoliv může stěžovatel tvrzení o možném důvodu nepřevzetí předkupního práva
do evidence nemovitostí vnímat jako pouhou spekulaci, je nutné si uvědomit, že s odstupem
několika desítek let lze s ohledem na diskontinuitu zápisů věcných práv k nemovitostem (v rámci
pozemkových knih a následně evidence nemovitostí) velice obtížně prokazovat existenci
zřejmého omylu při vedení katastru (tedy de facto absenci racionální vůle příslušného pracovníka).
Úvaha pracovníka geodézie, jíž by mohl být veden při nepřevzetí údaje z pozemkové knihy
do evidence nemovitostí, totiž především nemusela být nikde zachycena. Institut opravy chyb
v katastrálním operátu za takové situace není vhodným nástrojem pro nápravu tvrzené
nesprávnosti. Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěrem městského soudu,
že v takovém případě je na místě domáhat se tvrzeného práva cestou žaloby u soudu
v občanském soudním řízení.
Výše učiněné závěry přitom neznamenají popření práva (konkrétně tvrzeného
předkupního práva) stěžovatele, nýbrž toliko vyloučení, že by se jeho evidence v katastru
nemovitostí bylo možné domoci postupem podle ust. §8 katastrálního zákona.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je
nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní
soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání. Ačkoliv stěžovatel požádal o nařízení jednání,
Nejvyšší správní soud pro takový postup neshledal důvod.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první s. ř. s
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci úspěch neměl, a nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému pak podle obsahu spisu žádné náklady v řízení o kasační
stížnosti před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. března 2013
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu