ECLI:CZ:NSS:2013:7.AS.188.2012:25
sp. zn. 7 As 188/2012 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: O. L.,
zastoupena Mgr. Markem Hylenou, advokátem se sídlem Staré náměstí 15, Česká Třebová,
proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského náměstí 125,
Pardubice, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci
Králové, pobočka Pardubice ze dne 28. 11. 2012, č. j. 53 A 6/2012 - 37,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice ze dne 28. 11. 2012,
č. j. 53 A 6/2012 – 37, byla zamítnuta žaloba podaná žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti
rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje (dále jen „krajský úřad“) ze dne 2. 12. 2011,
č. j. KrÚ - 25720/2012 OŠKT OKPP, kterým bylo zamítnut odvolání stěžovatelky a potvrzeno
rozhodnutí Městského úřadu Ústí nad Orlicí ze dne 2. 12. 2011,
č. j. MUUO/42391/2011/ŠKCP/5710/klick, jímž byla stěžovatelka uznána vinnou ze spáchání
přestupku podle ust. §39 odst. 1 písm. e) zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o památkové péči“). Přestupku se dopustila tím,
že provedla v době nejméně od konce května do září 2011 obnovu kulturní památky čp. 320
na st. p. 406 v k. ú. Ústí nad Orlicí bez závazného stanoviska podle ust. §14 odst. 1 zákona
o památkové péči. Provedené práce na uvedeném objektu spočívaly v rozebrání roubených stěn,
zhotovení betonové základové desky v přední části objektu, vyzdění nových obvodových zdí
z cihelných bloků, vyzdění přední a zadní štítové zdi. Za tento přestupek jí byla udělena pokuta
podle ust. §39 odst. 1 písm. e) zákon o památkové péči a §11 odst. 1 písmeno b) zákona
č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákona o přestupcích“),
ve výši 300.000 Kč.
V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že ve správním řízení bylo řádným
procesním postupem zjištěno, že stěžovatelka se dopustila výše uvedeného jednání. Věděla, že její
dům je kulturní památkou, že ke stavební činnosti, kterou chtěla provádět, je třeba předchozího
závazného stanoviska podle ust. §14 odst. 1 zákona o památkové péči, a přesto tuto činnost
prováděla, aniž by požádala o vydání příslušného stanoviska. Krajský soud odmítl argumentaci,
že jednala v krajní nouzi. Nic takového v průběhu správního řízení nevyšlo najevo a stěžovatelka
ani netvrdila nic, co by takovému závěru nasvědčovalo. Nebylo rovněž prokázáno, že by městský
úřad toleroval postup stěžovatelky. I kdyby tomu tak bylo, na její odpovědnosti za přestupek by
to nic nezměnilo.
Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V první řadě namítala nepřezkoumatelnost
napadeného rozsudku, protože krajský soud přehlédl některé jí uplatněné argumenty. Dále
namítala, že předmětný domek neměl být ve stavu po povodni v roce 1997 nikdy prohlášen
za kulturní památku. Podrobně rozebrala jeho špatný technický stav a stavební úpravy, k nimž
na domku v minulosti došlo a které jeho původní stavebně technický charakter významně
pozměnily a z památkového hlediska snížily jeho hodnotu. Provedené stavební úpravy zachovají
rámcově shodný vnější vzhled domku a jeho velikost a rozměry. Správní orgán I. stupně
se choval alibisticky, a ač vzhledem k velikosti města Ústí nad Orlicí a malému počtu památek
na jeho území musel vědět, že stěžovatelka provádí předmětné stavební úpravy, nic jí dlouhou
dobu, až do listopadu 2011, nevytýkal. Účelem provedených stavebních úprav bylo, aby dům
mohl být řádně využíván k bydlení rodiny. Bez těchto úprav by se stejně brzy zřítil. Nebylo
možno jej zachovat či obnovit do původního stavu. Dále stěžovatelka namítala, že výše uložené
pokuty je nepřiměřeně vysoká a má likvidační povahu. Pokud by ji musela zaplatit, nemohla by
plánovanou rekonstrukci domku dokončit. Podle jejího názoru je pokuta výrazem pomsty
a zaujatosti správního orgánu a není v žádném případě adekvátní přestupku. Její výše je zcela
ojedinělá, a to nejenom v Ústí nad Orlicí a jeho okolí. Podle stěžovatelky je pokuta neoprávněně
uložena i proto, že v domě se bude po jeho dokončení vyskytovat celá řada dřevěných prvků.
Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
krajského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti především uvedl, že samotný špatný
stavebně technický stav domku, který je kulturní památkou, neumožňuje stavebníkovi provést
stavební úpravy bez vědomí stavebního úřadu a bez závazného stanoviska orgánu státní
památkové péče. Nemá být důvodem pro jeho zbourání a nahrazení novou stavbou, nýbrž
k tomu, aby ve spolupráci s orgány státní památkové byly zvoleny takové technologie a způsoby
opravy či úpravy objektu, které zachovají co možná nejvíce jeho památkově hodnotných prvků
a přitom umožní řádné užívání stavby v souladu s hygienickými, bezpečnostními a jinými
předpisy. Stěžovatelka byla již závazným stanoviskem Městského úřadu v Ústí nad Orlicí
ze dne 4. 11. 2010, č. j. 31215/2010/ŠKT/4846/klick (dále jen „závazné stanovisko
ze 4. 11. 2010“), upozorněna na povinnost vyžádat si další závazné stanovisko v případě prací
nad rámec předložené projektové dokumentace. Tuto povinnost však nesplnila. Krajský úřad
poukázal na to, že se výší pokuty velmi podrobně zabýval. Z úřední činnosti je mu známo,
že prvostupňový správní orgán v roce 2010 pokutu v jiném případě v obdobné výši vyměřil.
V zákonném rozmezí pokuty krajský úřad přihlédl k polehčujícím okolnostem, např. že jednání
stěžovatelky bylo prvním porušením zákona o památkové péči a že část prací proběhla v souladu
se schválenou projektovou dokumentací. Řada okolností však byla přitěžujících. Objem zděných
konstrukcí provedených bez závazného stanoviska činil přibližně 30 % hmoty objektu, jehož
hodnota byla podle údajů ze žádosti o závazné stanovisko 2.000.000 Kč. Případ stěžovatelky
představuje flagrantní nepochopení důvodu památkové ochrany a způsob jejího zásahu
do památky je odstrašující. Došlo k likvidaci prakticky všeho, co mělo památkovou hodnotu
a k nahrazení historických konstrukcí zcela nevhodnou atrapou. Z důvodu likvidace památkově
chráněné stavby a jejího nahrazení novostavbou, která pouze částečně připomíná svým tvarem
a objemem původní stavbu, bylo rozhodnutím ministerstva kultury ze dne 17. 5. 2012,
č. j. MK 28622/2012 OPP, zrušeno prohlášení předmětného domu za kulturní památku. Taková
likvidace historické stavby nemá na Pardubicku obdobu. Výše pokuty byla stanovena jako
odstrašující i s ohledem na to, aby jednání stěžovatelky nemohlo být pro jiné osoby vodítkem, jak
ekonomicky výhodným způsobem narušit veřejný zájem na zachování památek. Z těchto důvodů
krajský úřad navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti,
a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku není důvodná. Krajský soud v jeho
odůvodnění vyložil, proč má za správné závěry rozhodnutí krajského úřadu a ve shodě s ním
konstatoval, že skutek stěžovatelky byl jasně prokázán a že její argumentace směřovala spíše než
ke zpochybnění, že skutek spáchala, proti výši uložené pokuty. Poté se v potřebné míře
podrobnosti zabýval jednotlivými okruhy otázek, jež měly vliv na výši pokuty nebo
u nichž stěžovatelka zpochybňovala správnost závěrů krajského úřadu.
Co se týče dalších stížních námitek, tyto podle svého obsahu nezpochybňují naplnění
znaků skutkové podstaty přestupku vymezených v ust. §39 odst. 1 písm. e) památkového zákona,
podle něhož obecní úřad obce s rozšířenou působností může uložit pokutu až do výše
2.000.000 Kč fyzické osobě, která se dopustí přestupku tím, že provádí obnovu kulturní památky
bez závazného stanoviska obecního úřadu obce s rozšířenou působností nebo nedodržuje
podmínky určené v tomto závazném stanovisku. V uplatněných námitkách stěžovatelka
poukazuje na okolnosti, které podle jejího názoru měly být vzaty v úvahu při stanovení výše
pokuty.
V kasační stížnosti, stejně jako v žalobě, stěžovatelka namítala pouze nezákonnost
uložené pokuty pro její nepřiměřenost a likvidační charakter. V žalobě nenavrhla moderaci
uložené sankce podle ust. §78 odst. 2 s. ř. s. Takový návrh je přitom nutnou podmínkou,
aby se krajský soud možností moderace sankce zabýval. (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012 - 23, www.nssoud.cz). Protože stěžovatelka
nenavrhla moderaci v řízení před krajským soudem, s ohledem na ust. §104 odst. 4 s. ř. s. in fine
se otázkou moderace nemůže zabývat ani Nejvyšší správní soud.
Nejvyšší správní soud může proto přezkoumat pouze zákonnost uložené sankce, tedy zda
se správní orgán při jejím ukládání držel v mezích zákonem určených a zda řádně aplikoval
zákonná hlediska pro ukládání sankce. Podle ust. §40 zákona o památkové péči se i na ukládání
sankce za přestupek spáchaný stěžovatelkou vztahuje ust. §12 odst. 1 přestupkového zákona,
podle něhož při určení druhu sankce a její výměry se přihlédne k závažnosti přestupku, zejména
ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění,
k pohnutkám a k osobě pachatele, zda a jakým způsobem byl pro týž skutek postižen
v disciplinárním řízení.
Uvedené požadavky jak rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tak i krajského úřadu
splňují. Pokuta ve výši 300.000 Kč se pohybuje v mezích zákonného rozpětí pro uložení pokuty
podle ust. §39 odst. 1 zákona o památkové péči, které je od 0 do 2. 000.000 Kč. Sankce uložená
stěžovatelce se je navíc na úrovni patnácti procent zákonného rozpětí, tedy zhruba v jeho jedné
šestině. Striktně vzato je tedy uložena při dolní hranici zákonného rozpětí. Nutno však vzít
v úvahu, že horní hranice zákonného rozpětí umožňuje uložit drakonickou sankci plně
srovnatelnou se středně těžkými výměrami peněžitého trestu podle ust. §68 odst. 1 a 2 tr. zák.,
což znamená, že i pokuta uložená při dolní hranici zákonného rozpětí, tedy v řádech desítek
až několika set tisíc Kč, může znamenat podstatný zásah do majetkové sféry jednotlivce. Proto
i k uložení takto vysoké pokuty musí správní orgán přistoupit zpravidla výjimečně, a to jen tehdy,
postihuje-li jednání velmi závažné, způsobivší velmi vážné následky či spáchané obzvláště
zavrženíhodným způsobem, z obzvláště zavrženíhodných pohnutek či s ohledem na jiné
podstatné okolnosti. Zákonné rozpětí pokuty, které je velmi široké, má umožnit potrestání jak
bagatelních, tak zcela mimořádně závažných přestupků podle ust. §39 odst. 1 písm. e) zákona
o památkové péči, a tomu musí odpovídat i úvaha správního orgánu při ukládání pokuty.
I v tomto ohledu nelze správním orgánům obou stupňů nic vytknout. Ve shodě s nimi
i s krajským soudem má Nejvyšší správní soud za to, že jednáním stěžovatelky došlo k odstranění
původní stavby a jejímu nahrazení novostavbou, jež pouze v základních vizuálních parametrech
připomíná původní stavbu. Následkem jednání stěžovatelky, který je velmi závažný
a ve své podstatě nenapravitelný, došlo k velmi závažnému poškození zákonem chráněného
zájmu na ochraně a zachování památkově chráněného stavebního díla. Na druhé straně je nutno
vzít v úvahu, že jakkoli došlo ke zničení památkově chráněné nemovitosti, nešlo o nemovitost
významnou, nýbrž o jednotlivý exemplář běžné roubené chalupy z I. poloviny 19. století
v lokalitě souboru lidových staveb, které jsou významným dokladem stavebního rozvoje města
Ústí nad Orlicí ve II. polovině 18. století a v průběhu 19. století (viz závazné stanovisko
ze 4. 11. 2010). Správní orgány tedy zvolily adekvátní výši pokuty při dolní hranici její sazby.
Řádově vyšší pokuta by pak měla být udělována jen v případech zničení významně hodnotnější
kulturní památky, např. jedinečné historické dominanty památkově chráněného městského
komplexu, než jakou svým jednáním zničila stěžovatelka. Správní orgány v daném případě
vhodně jako jedno z kritérií pro určení výše sankce použily obecnou cenu zničené kulturní
památky vztaženou k tomu, do jaké míry byly klíčové stavební prvky památky stavebně upraveny
mimo rámec závazného stanoviska, a do jaké míry naopak v jeho rámci.
Ani ohledně dalších úvah týkajících se jednání stěžovatelky nelze správním orgánům obou
stupňů nic vytknout. Na jedné straně vzaly v úvahu, že stěžovatelka spáchala předmětný
přestupek poprvé a poskytla správnímu orgánu součinnost při šetření věci, ale na druhé straně
jako zcela zásadní přitěžující okolnost zohlednily, že stěžovatelka fakticky nahradila nemovitou
kulturní památku stavbou postavenou moderními technologiemi, a že právě vytvořením nové
stavby a likvidací původních prvků stavby narušila zájmy chráněné zákonem o památkové péči.
Smyslem a účelem památkové ochrany je nepochybně mimo jiné zachování historicky
cenných stavebních či jiných strukturních nebo funkčních prvků nemovité kulturní památky
v jejich původním provedení, je-li to technicky možné a lze-li to po jejím vlastníku s přihlédnutím
k poměrům kulturní památky (zejména hygienickým, ekonomickým, provozním a dalším)
a s ohledem na její památkový význam spravedlivě požadovat. Nejvyšší správní soud setrvale
odmítá v oblasti památkové ochrany neproporcionální praxi orgánů státní památkové péče
(srov. jeho rozsudek ze dne 13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 – 52, www.nssoud.cz). To znamená,
že správní orgán musí při rozhodování na úseku státní památkové péče vždy velmi pečlivě vážit,
zda omezení vlastnického práva, kterým je i závazné stanovení, jakým způsobem vlastník
památkově chráněné nemovitosti smí, či naopak nesmí, tuto nemovitost opravit, upravit či
přebudovat, je proporcionální veřejnému zájmu na zachování památkové hodnoty dané
nemovitosti či lokality, v níž se nachází. Zájem na památkové ochraně je totiž jen jedním z více
zájmů veřejných a soukromých, které se střetávají, a tedy si vzájemně konkurují, v případech
stavebních zásahů do nemovitostí. Vedle zájmu na památkové ochraně dané nemovitosti zde stojí
také zcela legitimní zájem vlastníka na jejím ekonomicky udržitelném a dlouhodobě
životaschopném využití, jakož i veřejný zájem na účelném uspořádání obcí či jiných míst,
v nichž se kulturní památky i plošně památkově chráněná území nachází z hledisek
např. dostupnosti různých služeb, dopravní obslužnosti, přiměřeného pohodlí a obvyklých
civilizačních vymožeností obytných budov a jiných aspektů vytvářejících komfortní životní
podmínky. Památková ochrana tedy nesmí volit extrémní řešení nezohledňující v potřebné míře
i jiné konkurující legitimní zájmy, práva či hodnoty a musí usilovat o co nejmenší omezení
vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitostí, která ještě vedou k dosažení cíle této ochrany,
a obstojí-li v testu proporcionality v užším smyslu. Test proporcionality v užším smyslu může
v určitých případech vést k tomu, že zájem na zachování původních prvků kulturní památky bude
muset ustoupit jiným zájmům, například nebude-li bez stavebních úprav (dostaveb, přístaveb,
změny prostorových dispozic, změny sanitárních a dalších rozvodů, nahrazení původních
poškozených prvků stavby replikami aj.) nemovitá kulturní památka s ohledem na současné
standardy bydlení či jiné způsoby užívání nemovitostí (tedy i se zohledněním ekonomických
nákladů na stavební úpravy a ekonomické udržitelnosti běžného fungování nemovitosti)
provozovatelná. Je věcí státu, chce-li, aby vlastník byl povinen strpět i v užším smyslu
neproporcionální omezení, aby tato omezení svojí dotační politikou (§16 zákona o památkové
péči) kompenzoval anebo jejich nepříznivé ekonomické důsledky přinejmenším ve významné
míře zmírnil (obdobně v oblasti územního plánování viz úvahy v usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, č. 1910/2009 Sb. NSS).
Nelze však připustit, aby skutečnost, že nemovitost podléhá památkové ochraně, znamenala
pro jejího vlastníka významnou trvalou ekonomickou újmu.
To však neznamená, že to, jak nemovitou kulturní památku obnovit, si posoudí
bez dalšího její vlastník sám. Pokud by tomu tak bylo, státní památková péče by pozbyla
významné části svého smyslu a účelu. Stěžovatelka tedy měla, pokud byla předmětná stavba
z hlediska svých památkových hodnot vážně poškozena předchozími stavebními úpravami a poté
povodněmi, ve spolupráci s orgány památkové ochrany hledat ekonomicky únosná řešení,
která by jí umožnila ve výše popsaných intencích nemovitost opravit a modernizovat tak,
aby co možná nejvíce odpovídala životním nárokům současnosti, a přitom byly zároveň co
možná nejvíce zachovány či obnoveny původní historicky cenné prvky, jež z nemovitosti činily
kulturní památku. Přitom bylo na orgánech památkové péče, aby jí bez zbytečného prodlení
a s ohledem na konkrétní údajně velmi špatný stav nemovitosti poskytly potřebnou součinnost.
Případně, pokud stěžovatelka měla za to, že stav nemovitosti odůvodňoval zrušení prohlášení
věci za kulturní památku, měla postupem podle zákona o památkové péči (§8) usilovat o vydání
takového rozhodnutí. Nemohla však o své vůli provádět obnovu památkově chráněné
nemovitosti mimo rámec závazného stanoviska orgánu státní památkové péče. Poukazy na to,
že správní orgány její stavební činnost mimo rámec závazného stanoviska mlčky tolerovaly,
když o ní věděly a nezasáhly, ji nemůže zbavit sankční odpovědnosti a ani vést ke snížení sankce.
Nevyšlo totiž najevo, že by tvrzená tolerance měla, byť i jen náznakem, takovou povahu,
aby stěžovatelka mohla legitimně očekávat, že její postupy jsou správními orgány shledávány
zákonnými a nepříčícími se příslušným ustanovením zákona o památkové péči. K podmínkám,
za nichž nezákonně benevolentní praxe správních orgánů může za určitých okolností vytvořit
legitimní očekávání určitého postupu správního orgánu viz zejména rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 11. 2012, č. j. 7 Afs 48/2012 – 23, dostupný na www.nssoud.cz.
Jestliže závazným stanoviskem ze dne 4. 11. 2010 byl stěžovatelce vymezen rámec pro její
stavební činnost, stěží si mohla domnívat, že jedná v souladu se zákonem, jen proto, že správní
orgány vůči ní ihned nezakročily, pokud z tohoto rámce vybočila. Z okolnosti, že za protiprávní
jednání nepřichází okamžitá sankce či jiná reakce orgánů veřejné moci, nelze ještě bez dalšího
dovozovat legalizaci či toleranci takového jednání a zánik možnosti v budoucnu sankci uložit.
Jednat v souladu s právem je totiž povinen zásadně každý i bez nutnosti jej k tomu okamžitě
donucovat, vybočí-li z mezí právem vytčených.
Ani stěžovatelčina argumentace ojedinělostí a nebývalou výškou uložené pokuty není
důvodná. Ojedinělá a nebývale vysoká pokuta být může, ukládá-li se za neobvyklý a velmi
závažný správní delikt, tedy za něco, co vybočuje z obvyklého standardu „běžných“ deliktů
a na co je třeba reagovat přísnější sankcí. Správní orgány obou stupňů přesvědčivě vyložily,
proč je v případě stěžovatelky uložená sankce na místě. Krajský úřad v odůvodnění svého
rozhodnutí správně uvedl, že vedle represívní funkce sankce směřující individuálně vůči
stěžovatelce je důvod pro uložení takové sankce i funkce generálně preventivní. Sankce má být
ukládána v takové výši, aby měla odrazující účinek a aby tedy zásadně nenastávaly případy,
že stavebník raději poruší ustanovení zákona o památkové péči a nechá si za porušení uložit
pokutu, neboť to je pro něho ekonomicky výhodnější než citovaný zákon respektovat. Tento
smysl a účel sankce ostatně ospravedlňuje i to, že pokutu má stěžovatelka významně pocítit
ve své majetkové sféře. Právě taková újma, která bude pro stěžovatelku vskutku citelná, je
vzhledem k povaze a následkům jejího jednání přiměřená.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl bez jednání postupem podle ust. §109
odst. 1 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatelka v řízení úspěch neměla a krajskému úřadu žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. března 2013
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu