ECLI:CZ:NSS:2019:7.AS.283.2018:32
sp. zn. 7 As 283/2018 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci navrhovatelů: a) J. R., 4, b) Z.
R., c) M. J., zastoupen JUDr. Karlem Fořtlem, advokátem se sídlem nám. Přemysla Otakara II.
č. 10/6, České Budějovice, proti odpůrci: obec Dobronice u Bechyně, se sídlem Dobronice u
Bechyně 90, zastoupena Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Příběnická 1908/12,
Tábor, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele c) proti rozsudku Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 6. 6. 2018, č. j. 51 A 12/2018 – 66,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Zastupitelstvo odpůrce usnesením č. 20/2017 ze dne 13. 4. 2017 vydalo v samostatné
působnosti opatření obecné povahy - Územní plán obce Dobronice u Bechyně (dále jen „územní
plán“). Územní plán dopadá též na parcelu č. X v k. ú. D. ve vlastnictví navrhovatelů a) a b),
kterou územní plán nově zařazuje mezi plochy soukromé zeleně (původně zařazena jako plocha
k bydlení), a parcelu č. X v k. ú. D. ve vlastnictví navrhovatele c), nově zařazené jako trvalý travní
porost (původně zařazena mezi zastavitelná území).
II.
[2] Navrhovatelé podali dne 6. 3. 2018 ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích návrh
na zrušení opatření obecné povahy, který krajský soud zamítl rozsudkem ze dne 6. 6. 2018,
č. j. 51 A 12/2018 – 66.
[3] Krajský soud předně poukázal na to, že navrhovatelé v průběhu procesu územního
plánování vůči přijímanému územnímu plánu neuplatnili žádné námitky a byli v daném řízení
zcela pasivní. Krajský soud proto dále zkoumal, zda v posuzované věci vyvstaly subjektivní či
objektivní okolnosti, které by navrhovatelům znemožnily využít příslušných procesních
instrumentů již v průběhu pořizování územního plánu; existenci takovýchto okolností však
neshledal. Navrhovatelé měli v průběhu takřka čtyři roky trvajícího procesu územního plánování
řadu možností uplatnit své připomínky, resp. námitky vůči podobě napadeného územního plánu,
nejméně od r. 2015, kdy byl návrh územního plánu vystaven k veřejnému nahlédnutí
u pořizovatele i odpůrce a současně dostupný na webových stránkách. Veškeré relevantní
dokumenty byly zveřejněny formou umožňující dálkový přístup a nic tak navrhovatelům
nebránilo, aby se na procesu územního plánování sami podíleli. Neobstojí přitom argumentace,
podle níž bylo povinností odpůrce více proces územního plánování propagovat, neboť postrádá
jakoukoli zákonnou oporu.
[4] Krajský soud rovněž neshledal, že by v projednávané věci byly dány závažné důvody
pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, které by převážily nad právní jistotou osob
jednajících v důvěře v přijatý územní plán. Předně v této souvislosti krajský soud uvedl,
že ze strany odpůrce nedošlo k žádnému porušení procesních práv navrhovatelů, přičemž ani
sami navrhovatelé žádné takové pochybení nenamítli. Zároveň zdůraznil, že přijetím územního
plánu bez dalšího nedochází ani k omezení dosavadního faktického užívání pozemků. Územní
plán totiž nemění stávající využití území ani neukládá povinnost k jeho změně, ale pouze stanoví
limity budoucích změn v jeho využití, přičemž tyto limity se mohou projevit až v navazujícím
územním rozhodnutí. Přijetí nového územního plánu nemůže mít vliv na již vydaná
(pravomocná) územní rozhodnutí, a tím spíše nemůže ovlivňovat ani navazující řízení stavební,
neboť v něm již stavební úřad není oprávněn soulad stavebního záměru s územním plánem
posuzovat. Sama skutečnost, že některé stavby na pozemcích navrhovatelů nebyly doposud
zkolaudovány a zaneseny do katastru nemovitostí, proto nemůže v kontextu ochrany právní
jistoty dalších relevantních subjektů vést ke zrušení napadeného územního plánu. Argumentace
týkající se údajné animozity starosty odpůrce ve vztahu k navrhovatelům je v této souvislosti zcela
irelevantní.
[5] Závěrem krajský soud uvedl, že zbylá argumentace navrhovatelů představuje ve své
podstatě pouhý nesouhlas se změnou funkčního využití dotčených pozemků, jakož
i potenciálním snížením jejich tržní hodnoty. Tyto námitky však svou povahou spadají do rámce
posuzování věcné správnosti a přiměřenosti v územním plánu obsaženého řešení; k přezkumu
těchto otázek však není krajský soud z důvodu pasivity navrhovatelů v průběhu procesu
územního plánování oprávněn.
III.
[6] Proti tomuto rozsudku podal navrhovatel c) [dále jen „stěžovatel“] v zákonné lhůtě
kasační stížnost.
[7] Stěžovatel má za to, že opatření obecné povahy výrazným způsobem zasáhlo
do vlastnického práva navrhovatelů, neboť ti po změně nemohou svůj majetek užívat se všemi
právy vlastníka, tak jak zaručuje Listina základních práv a svobod, protože nové označení
pozemků jako soukromá zeleň nebo trvalý travní porost má svá velmi omezující specifika. Navíc
to ovlivňuje i hodnotu takto postiženého pozemku. Jde tedy de facto o jistý druh vyvlastnění
bez naléhavého právního důvodu. Krajský soud tak nedostatečným způsobem posoudil fatální
omezení vlastnického práva a užívání pozemku. V průběhu soudního řízení nebyl odpůrce
schopen doložit naléhavost takového kroku omezení vlastnického práva, tj. proč k tak radikální
změně u dvou pozemků vůbec došlo. Vyjádření odpůrce, že byl k tomuto kroku donucen
příslušným orgánem ochrany zemědělského půdního fondu, je nepravdivé, neboť tento orgán
v žádném případě nelimitoval svůj požadavek na konkrétní parcely.
[8] Z dostupné judikatury vyplývá, že je možno se domáhat soudního přezkumu
i přes nepodání námitek do územního plánu. Pokud jde o názor krajského soudu, že stěžovatel
měl možnost uplatnit námitky v časovém horizontu čtyř let, pak je třeba poukázat na chybný
postup odpůrce v průběhu vyhotovení a následného schvalování územního plánu, který zanesl
do celého řízení chaos. Stěžovatel neměl potřebu domáhat se námitkami změny návrhu
územního plánu, neboť od roku 2014 ve verzi 1, v roce 2015 verzi 2 a následných úprav, byl jeho
pozemek bez změny využití a bez změny vedoucí k jakémukoli omezení vlastnického práva
a užívání nemovitosti. Není tak možné stěžovateli vytýkat pasivitu, když u jeho vlastní
pozemkové parcely došlo ke změně až v třetí verzi územního plánu. To, že si radní své pozemky
převáděli ze zemědělských na stavební, kdy tuto skutečnost nehodlal krajský úřad v takovémto
rozsahu akceptovat a zasílal dokumentaci k přepracování, nemůže být v samém důsledku
přičítáno stěžovateli k tíži s tím, že se nezajímal o územní plán, což není pravdou.
[9] Krajský soud se zcela uchýlil pouze k hodnocení, jak má stěžovatel jednoduchou možnost
obejít odpůrcem změněné využití pozemku, jak si s tím může poradit a přitom neřešil fatální
dopad na možné stavby na pozemku do budoucna a výrazné snížení hodnoty majetku, k čemuž
došlo bez jakéhokoli opodstatněného důvodu. Soukromé vlastnictví je v právním státě pojmem
nedotknutelnosti, pokud není prokázán naléhavý celospolečenský zájem a v tomto konkrétním
případě tvrzení odpůrce, že se stala chyba, nemůže obstát před nutností takovou chybu napravit
zrušením opatření obecné povahy. Krajský soud vůbec neposoudil, že změnou územního plánu
u něj došlo k situaci, kdy na změněném pozemku není možné do budoucna vyvíjet jakoukoli
stavební činnost, přitom stěžovatel kupoval pozemek právě proto, že se jednalo o pozemek
s možností výstavby rekreačních objektů. Jakákoli stavba je v současné době brána stavebním
úřadem jako rozporná s územně plánovací dokumentací. Krajský soud nemůže zlehčovat celou
situaci tvrzením, že se neprokázalo žádné protiprávní jednání odpůrce, kdy přitom liknavou
a neodbornou činností odpůrce došlo k výrazným škodám na majetku stěžovatele. Tuto
skutečnost stěžovatel doložil znaleckými posudky, podle kterých byla hodnota pozemku
před změnou využití 443 600 Kč a po změně 22 410 Kč.
[10] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, nebo aby zrušil i opatření obecné povahy.
IV.
[11] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že považuje rozsudek krajského soudu
za správný, a to jak z pohledu hmotného tak procesního práva. Nejvyšší správní soud by se podle
jeho názoru neměl zabývat důvody stížnosti, které se vztahují k pozemkům ve vlastnictví
navrhovatelů a) a b), kteří kasační stížnost nepodali. Tato část napadeného rozsudku
se stěžovatele nijak nedotýká. Dále odpůrce odmítl osobní konfrontační tón celé stížnosti.
Pro posouzení věci je zcela bez významu zabývat se tvrzením stěžovatele, že v minulosti panovala
mezi stěžovatelem a starostou odpůrce nějaká animozita. Odpůrce se vždy snažil vyjít
se stěžovatelem korektně a žádný z jeho kroků nebyl motivován jakkoliv osobně. Závěrem
odpůrce poukázal na skutečnost, že zastupitelstvo odpůrce schválilo pořízení změny územního
plánu, jejímž cílem je to, aby se pozemky ve vlastnictví navrhovatelů staly opět zastavitelnými.
I z tohoto pohledu proto považuje odpůrce právní kroky stěžovatele za zbytečné. Odpůrce proto
navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a uložil stěžovateli povinnost nahradit
mu náklady řízení.
V.
[12] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Klíčovým bodem věci je otázka pasivity stěžovatele při procesu přijímání napadeného
územního plánu, resp. vliv nepodání námitek či připomínek stěžovatelem v průběhu
přijímání územního plánu na aktivní věcnou legitimaci stěžovatele před správními soudy.
Konkrétně jde o právo stěžovatele na soudní přezkum územního plánu z důvodu tvrzeného
zásadního (neproporcionálního) omezení vlastnického práva i v situaci, kdy proti změnám
v územním plánu stěžovatel nebrojil, a to proto, že o přijímání změn nevěděl.
[15] Zásada proporcionality zkoumaná coby součást posledního kroku při přezkumu opatření
obecné povahy byla akcentována v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS, které k soudní
kontrole procesu tvorby územního plánu (jeho změny) konstatovalo, že v rámci zásahu územního
plánu do vlastnických práv určité osoby soud především zkoumá „…zda dotyčný zásah
do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen v nezbytně nutné míře
a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem
a s vyloučením libovůle. Shledá-li soud, že některá z uvedených kumulativních podmínek není splněna,
je to zásadně důvodem pro zrušení územního plánu v té části, jež s dotyčným zásahem souvisí, umožňuje-li takto
omezený zásah soudu do územního plánu charakter tohoto plánu jakož i povaha nepřípustného zásahu.
Shledá-li naopak soud, že všechny uvedené podmínky pro zásah byly naplněny, není to důvodem ke zrušení
územního plánu ani tehdy, jedná-li se o omezení ve větší než spravedlivé míře.“
[16] Není to ovšem soud, kdo by měl o naznačených otázkách ohledně proporcionality zásahu
rozhodovat tzv. v první linii, jak správně poznamenal krajský soud. Úkolem soudu není územní
plány aktivně dotvářet. Soud by měl zůstat primárně v pozici toho, kdo je garantem zákonnosti,
tedy zkoumat porušování předpisů a nemít ambici zasahovat do aktivní tvorby územně plánovací
dokumentace, v daném případě územního plánu. Přeneseně řečeno: soud je strážcem či pasivním
korektorem procedury vedoucí k územní regulaci, nikoli jejím aktivním tvůrcem; tím je
jednoznačně zastupitelstvo obce, jakožto orgán politické reprezentace vzniklý na základě
svobodné vůle občanů ve volbách a postupující v rámci práva na samosprávu. Právě
zastupitelstvo obce je tím, kdo vydává v samostatné působnosti územní plán, a tuto činnost
nemůže soud nahrazovat; totéž platí i pro činnost pořizovatele územního plánu postupujícího
v přenesené působnosti. K tomu lze odkázat i na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního
soudu, ze které plyne, že „není možné po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení
důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu a ochrany vlastnictví navrhovatelů, aniž by tuto úvahu před ním
provedl příslušný správní orgán. Nejvyšší správní soud by takovýto postup považoval za rozporný s ústavní
zásadou dělby mocí, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dalších účastníků, kteří svá práva
aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územně plánovací dokumentace a nyní tuto územně plánovací
dokumentaci respektují.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2011,
č. j. 6 Ao 5/2011 – 43, či ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013 - 29). Uvedený názor potvrdil
i Ústavní soud, a to např. ve svém nálezu ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12.
[17] Řízení před soudem je prostředkem ochrany práv, nikoli nástrojem rozhodování
věcných sporů o využití území; tyto spory zásadně mají být vypořádány v řízení před správními
orgány – viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 1 Ao 2/2010 – 116, publ. pod č. 2215/2011 Sb. NSS, v němž soud dovodil, že i přes
procesní pasivitu navrhovatele lze podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
části. Nicméně úspěšnost takového návrhu je pak dána spíše výjimečně – a to pokud procesní
pasivita navrhovatele vyplývala z objektivních okolností nebo pokud nezákonnosti,
na které poukazuje, jsou závažného rázu a mají dopad na veřejné zájmy.
[18] Přeneseno na nyní posuzovaný případ, nelze než zopakovat, že stěžovatel nepodal
námitky proti přiměřenosti připravovaného zařazení jeho pozemku do plochy zemědělské - trvalý
travní porost. Zůstal v roli pasivního pozorovatele, potažmo příjemce řešení navržených
v územním plánu, ačkoli jeho aktivní účasti na tvorbě územního plánu objektivně nic nebránilo.
Pořizovatel řádně doručil veřejnou vyhláškou návrh územního plánu, vč. poučení o možnosti
podat připomínky podle §50 odst. 3 stavebního zákona. Následně pořizovatel řádně oznámil
veřejnou vyhláškou konání veřejného projednání upraveného a posouzeného návrhu územního
plánu na 9. 2. 2016, vč. poučení o možnosti podat připomínky, resp. námitky podle §52 odst. 2 a
3 stavebního zákona. Stěžovatel nepochybně mohl a měl postupovat podobně jako ostatní
vlastníci dotčených pozemků a staveb, kteří po uplatnění písemných připomínek, s jejichž
vyhodnocením se neztotožnili, uplatnili po zveřejnění upraveného a posouzeného návrhu
územního plánu také námitky, o kterých odpůrce následně rozhodl.
[19] Procesní pasivita stěžovatele nebyla způsobena objektivními okolnostmi a za tohoto stavu
by bylo možno jeho návrhu vyhovět toliko v případě závažných důvodů; tyto důvody Nejvyšší
správní soud rozvedl v navazujícím rozsudku ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 – 185,
publ. pod č. 2397/2011 Sb. NSS, s tím, že „…za tyto závažné důvody je třeba považovat porušení
kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem
předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy.“ Uvedené závažné důvody, pro které by
i při procesní pasivitě stěžovatele bylo na místě zrušení územního plánu nebo jeho části, je tedy
třeba zohlednit, což také krajský soud učinil. Nejvyšší správní soud se s jeho závěry v tomto
ohledu zcela ztotožňuje a ve stručnosti odkazuje na veškeré individuální okolnosti případu, jakož
i na přednesené argumenty stěžovatele. Ten nepoukázal na žádné porušení kogentních
procesních norem či hmotněprávních norem a ani zdejší soud žádnou zjevnou nezákonnost
zvoleného řešení prima facie neshledal. Stěžovatel výhradně hájil svá soukromá práva – právo
vlastnit majetek – za současného zpochybnění věcného řešení zvoleného územním plánem
ohledně využití jeho pozemku p. č. X.
[20] Za daného skutkového a právního stavu věci, vč. výše citované judikatury, Nejvyšší
správní soud uzavírá, že stěžovatel nevyužil upraveného a posouzeného návrhu územního plánu
k uplatnění plnohodnotné námitky o neproporcionálním zásahu do svého vlastnického práva;
nemůže se proto následně úspěšně domáhat, aby krajský soud tzv. v první linii přezkoumal
proporcionalitu tohoto zásahu. V takovém případě by tím totiž de facto i de iure suploval v rámci
soudního přezkumu právě roli odpůrce, což by bylo rozporné nejen s právem na samosprávu,
ale i s ochranou právní jistoty ostatních osob, které respektují územní plán a postupují s důvěrou
v jeho obsah.
[21] Nejvyšší správní soud si je vědom, že změna zastavitelné plochy na nezastavitelnou
je nepochybně citelný zásah do vlastnického práva vlastníka pozemku, navíc pokud má v úmyslu
na pozemku v budoucnu vyvíjet stavební činnost, a může hraničit s faktickým vyvlastněním
(viz k tomu bohatá judikaturu Nejvyššího správního soudu, například usnesení jeho rozšířeného
senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS, či rozsudek
ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 – 31). Takovýto zásah může (a má) být zásadně
kompenzován, byť obecně vzato mimo rámec nástrojů územního plánování (srov. k tomu zejm.
bod 50 již zmíněného usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120). V daném případě
však s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu převážilo v rámci soudní kontroly
územního plánování to, že stěžovatel se neúčastnil procesu projednávání návrhu územního plánu
a nestřežil si svá vlastnická práva a svou pasivitou zapříčinil stav, v němž se krajský soud nemohl
zabývat proporcionalitou. Otázka případné kompenzace pak není předmětem tohoto soudního
řízení.
[22] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[23] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrci, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. září 2019
Mgr. David Hipšr
předseda senátu