ECLI:CZ:NSS:2014:7.AS.30.2014:26
sp. zn. 7 As 30/2014 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: A. C.,
zastoupena JUDr. Michalem Bernardem, Ph.D, advokátem společnosti Advokátní kancelář
Dohnal & Bernard, s. r. o., se sídlem Příběnická 1908/12, Tábor, proti žalovanému: Městský
úřad Mělník, se sídlem Náměstí Míru č. 1, Mělník, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 14. 2. 2014, č. j. 47 A 2/2014 - 13,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 14. 2. 2014, č. j. 47 A 2/2014 - 13,
se z r u š u j e, a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobkyně A. C. domáhá u Nejvyššího správního soudu
vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 14. 2. 2014, č.
j. 47 A 2/2014 - 13, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud v Praze (dále také „krajský soud“) napadeným usnesením ze dne 14. 2. 2014,
č. j. 47 A 2/2014 – 13, odmítl žalobu A. C., kterou se domáhala přezkoumání a zrušení
rozhodnutí žalovaného Městského úřadu Mělník, odboru životního prostředí a zemědělství, (dále
též „žalovaný“), ze dne 25. 11. 2013, č. j. 1497/ZP/13/PAHR, jímž byl k žádosti obce Byšice,
podle ust. §124 odst. 1 zák. č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „stavební zákon“), povolen zkušební provoz
„ČOV pro 2000EO na pozemcích par. č. 1274/2, 1276, 1279, 1281, 1299 a 1303 v k. ú. Liblice“.
Krajský soud v této věci dovodil, že žalobkyně, jako vlastnice sousedních pozemků
hraničících s pozemky, na nichž byla prováděna a realizována sporná stavba čističky odpadních
vod, není aktivně legitimována k podání žaloby proti napadenému správnímu rozhodnutí. Je
tomu tak především proto, že okruh účastníků řízení o povolení zkušebního provozu uvedené
stavby je definován v ust. §124 odst. 2 stavebního zákona, které vymezuje okruh účastníků
takového řízení taxativně a užším způsobem, nežli ust. §109 odst. 1 stavebního zákona pro účely
stavebního řízení. Obecný předpis – ust. §27 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), se pak na tato řízení nepoužije.
V této věci byla žalobkyně jen účastníkem správního řízení o vydání stavebního povolení.
Nebyla již ale účastníkem navazujícího řízení (řízení o povolení zkušebního provozu čističky), kde
jsou účastníky řízení jen stavebník a vlastník stavby. Z důvodu absence účastenství žalobkyně
v řízení, jehož výsledkem bylo napadené rozhodnutí žalovaného (rozhodnutí o povolení
zkušebního provozu čističky odpadních vod), proto žalobkyně není ani aktivně legitimována
k podání správní žaloby proti takovému rozhodnutí ve smyslu ust. §65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Je tedy
výhradně na žalobkyni, aby k obraně svých práv (avšak až ve fázi kolaudace) využila ve smyslu
ustálené judikatury správních soudů jiných zákonných institutů, než žaloby proti rozhodnutí
o povolení zkušebního provozu. Krajský soud proto žalobu A. C. odmítl podle §46 odst. 1 písm.
c) s. ř. s. , neboť byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou [obdobně odmítl žalobu téže
žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného o povolení předčasného užívání stavby (sp. zn. 47 A
25/2013) také pro nedostatek aktivní legitimace k podání správní žaloby]. V důsledku odmítnutí
žaloby pak krajský soud nerozhodoval o návrhu na vydání předběžného opatření.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podala žalobkyně – A. C. jako stěžovatelka (dále
jen „stěžovatelka“) včasnou kasační stížnost, kterou opřela o ust. §103 odst. 1 písm. a), d) a e) s.
ř. s.
Stěžovatelka především vytýká krajskému soudu, že vadně posoudil otázku její aktivní
legitimace k podání žaloby ve smyslu ust. §65 s. ř. s. proti rozhodnutí žalovaného o povolení
zkušebního provozu čističky odpadních vod, která se nachází na pozemcích bezprostředně
sousedících s jejími pozemky a objektem určeným k bydlení.
Krajský soud nezákonně a zjednodušeným způsobem ztotožnil legislativně vymezený
okruh účastníků řízení o povolení zkušebního provozu (§124 odst. 2 stavebního zákona)
s okruhem možných účastníků soudního řízení správního, kteří jsou aktivně legitimováni
k podání správní žaloby proti takovému rozhodnutí (§65 s. ř. s.). Nikdy netvrdila, a nečiní tak ani
nyní, že by byla účastnicí řízení o povolení zkušebního provozu sporné stavby čističky odpadních
vod (dále jen ČOV“). Z ust. §65 odst. 1 a 2 s. ř. s. však v žádném případě nevyplývá krajským
soudem vyslovený závěr, že by aktivně legitimována k podání správní žaloby proti uvedenému
správnímu rozhodnutí byla jen a pouze ta osoba, která byla současně i účastníkem řízení
o povolení zkušebního provozu ČOV. Takové vymezení účastenství v soudním řízení správním
je nejen v rozporu s ust. §65 s. ř. s., ale i ustálenou judikaturou k této otázce (rozsudky
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 As 50/2004, sp. zn. 8 As 46/2007 a sp. zn. 2 Afs 4/2011).
Ostatně i v její věci platí zásada, podle které, jsou-li pochybnosti o přístupu k soudní ochraně, je
vždy na místě rozhodnout ve prospěch soudní ochrany, tedy ve prospěch jejího účastenství
v soudním řízení správním. V její prospěch ohledně aktivní legitimace hovoří i to, že se body její
žaloby primárně nevztahovaly k dřívějším fázím správního řízení, ale výlučně k rozhodnutí
o povolení zkušebního provozu, kterým se cítila dotčena na svých právech. Je tomu tak proto,
že stavba byla realizována v rozporu s územním plánem i se stavebním povolením -
např. pouhých 40 metrů od jejího domu, který je určen k trvalému bydlení, namísto původně
povolené vzdálenosti 400 metrů. Zkušební provoz čističky (nikoliv jen kanalizace) ji nadměrně
zatěžuje i nesnesitelnými emisemi zápachu. Jelikož pak může stavební úřad vydat
bez předchozího řízení i nové rozhodnutí - např. o prodloužení zkušebního provozu,
který se rovná běžnému provozu, má za to, že její práva byla napadeným rozhodnutím zcela
nesporně dotčena. Z uvedených důvodů je proto aktivně legitimována k podání žaloby proti
rozhodnutí žalovaného o povolení zkušebního provozu ČOV.
Stěžovatelka vytýká krajskému soudu i nepřezkoumatelnost napadeného usnesení
o odmítnutí její žaloby.
Je tomu tak proto, že krajský soud zcela nedostatečně odůvodnil svůj názor o absenci její
aktivní legitimace k podání žaloby. Zvláště pak vyslovený závěr, že: „…. vznik stavby, která byla
ve stavebním řízení projednána a v souladu s podmínkami stavebního povolení provedena, se již zpravidla nemůže
dotknout práv a právem chráněných zájmů dalších osob, typicky vlastníků sousedních pozemků“. Krajský soud
zde nereaguje na její žalobní tvrzení, že napadené správní rozhodnutí zasahuje do jejích práv.
Krajský soud nadto použitím slova „zpravidla“ deklaruje, že tomu tak být může, ale i nemusí.
Nehovoří však o tom, proč tomu tak právě v její věci není. Vyslovený názor krajského soudu
o její nedostatečné aktivní legitimaci je tedy nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost i nedostatek
důvodů.
Krajský soud ale zásadně pochybil i tím, pokud nerozhodl o jejím návrhu na vydání
předběžného opatření, kterým se domáhala zákazu realizace rozhodnutí žalovaného o povolení
zkušebního provozu sporné stavby ČOV. Absence rozhodnutí o tomto návrhu je podle jejího
názoru závažnou procesní vadou v řízení před krajským soudem.
Žalovaný Městský úřad Mělník se k podané kasační stížnosti stěžovatelky nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení krajského soudu
při vázanosti rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.) a při tom i sám dospěl k závěru, že je třeba usnesení krajského soudu zrušit
a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
Z obsahu podané kasační stížnosti vyplývá, že se stěžovatelka tímto mimořádným
opravným prostředkem domáhá zrušení usnesení krajského soudu o odmítnutí její žaloby,
neboť má za to, že je toto rozhodnutí nezákonné [§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.]. Nic na tom
nemění ani stěžovatelkou explicitně uváděné důvody kasační stížnosti i podle ust. §103 odst. 1
písm. a) či d) s. ř. s. Byl-li návrh krajským soudem odmítnut nebo řízení o něm zastaveno, lze
podle ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. namítat jen nezákonnost tohoto odmítnutí nebo zastavení
řízení. Je při tom ale nerozhodné, v jaké okolnosti měla tato nezákonnost původ - zda
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předchozím řízení, či v nepřezkoumatelnosti
tohoto soudního rozhodnutí, nebo v jiné vadě řízení, která by mohla mít za následek
nezákonnost rozhodnutí o věci samé. Ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tedy „konzumuje důvody“
kasační stížnosti, jinak podřaditelné i pod ust. §103 odst. 1 písm. a) až d) s. ř. s.
Podle ust. §65 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo
v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž
se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"),
může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti,
nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
Podle ust. §65 odst. 2 s. ř. s. žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat
i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li,
že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem,
že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.
Z obsahu správní žaloby i z nyní projednávané kasační stížnosti vyplývá,
že se stěžovatelka u krajského soudu výslovně domáhala ochrany svých práv, jejichž zkrácení
dovozovala právě od vydání žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného o povolení zkušebního
provozu ČOV pro 2000EO na pozemcích par. č. 1274/2, 1276, 1279, 1281, 1299 a 1303
v k. ú. Liblice (dále jen „rozhodnutí žalovaného“).
V projednávané věci není mezi účastníky řízení o kasační stížnosti spornou okolností,
že stěžovatelka nebyla přímo ze zákona účastníkem řízení o povolení zkušebního provozu
vedeného žalovaným (§124 odst. 2 stavebního zákona).
Obdobně podle obsahu předloženého spisu není sporné, že se stěžovatelka dovolávala
ochrany svých práv přímo u správního soudu, aniž by se před tím domáhala ochrany svých práv
v odvolacím řízení ve smyslu ust. §81 a násl. správního řádu. Takový postup stěžovatelky je zcela
pochopitelný, neboť její případné odvolání - jako osoby, která nebyla účastníkem řízení - by
muselo být nutně zamítnuto podle ust. §92 odst. 1 správního řádu. Vedení takového odvolacího
řízení k ochraně jejích práv by bylo zjevně nadbytečné. Bylo by pak rovněž i přepjatým
formalismem, aby následně - z důvodu nepodání takového formálního odvolání - nebyla
současně též přípustná žaloba stěžovatelky proti rozhodnutí žalovaného (v tomto případě
pro rozpor s §5 s. ř. s.).
Krajský soud podle odůvodnění napadeného usnesení dospěl k závěru, že je žaloba
stěžovatelky nepřípustná z důvodu nedostatku její aktivní legitimace k podání žaloby, a to proto,
že nebyla účastníkem řízení, jehož výsledkem bylo vydání žalobou napadeného rozhodnutí
žalovaného o povolení zkušebního provozu čističky odpadních vod ve smyslu ust. §124 odst. 2
stavebního zákona.
Usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby stěžovatelky je nezákonné.
Otázkou aktivní legitimace k podání žaloby ve smyslu ust. §65 odst. 1 a násl. s. ř. s.
se Nejvyšší správní soud zabýval již dříve. Bylo tomu tak např. v usnesení rozšířeného senátu
tohoto soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42 (dostupné na www.nssoud.cz), v němž
Nejvyšší správní soud vyslovil právní názor, že: „Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být
dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce, tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu,
vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Nejde
tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce,
nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.“ V dalším usnesení
ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, který byl publikován ve Sbírce rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu pod č. 1764/2009, pak rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
vyslovil, že: „Aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§65
a násl. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně
konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo“. Ostatně i v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2011, č. j. 2 Afs 4/2011 – 64, dostupném
na www.nssoud.cz, vyslovil Nejvyšší správní soud závěr, že: „Ke skutečnosti, že stěžovatel nebyl
účastníkem správního řízení, soud uvádí, že konstrukce ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.( na rozdíl od odst. 2
stejného ustanovení) nutně nevyžaduje předchozí účastenství žalobce ve správním řízení. Z hlediska aktivní
legitimace k podání žaloby proto není určující, zda s dotčeným subjektem bylo jednáno jako s účastníkem
správního řízení, nýbrž, zda vydaným rozhodnutím byla dotčena jeho právní sféra ve shora popsaném smyslu“.
Otázka žalobní legitimace ve správním soudnictví nezůstala ani stranou pozornosti Ústavního
soudu. Ten již v nálezu Pléna ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 19/1999, který je dostupný
na www.nalus.usoud.cz, judikoval, že: „Napadené ustanovení §139 písm. c) stavebního zákona tím,
že vymezuje pojem „soused“ přímo v zákoně, bere tak správnímu orgánu možnost, aby jako s účastníkem řízení
zacházel též s osobou, která očividně může být rozhodnutím vydávaným ve stavebním řízení dotčena ve svých
právech, a to i v právech ústavně chráněných jako je právo na pokojné užívání majetku, případně právo vlastnické
(čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, čl. 11 Listiny). To, že je možno takovou osobu přizvat k řízení
(nikoliv však jako účastníka) podle ustanovení §59 odst. 3 stavebního zákona, je nedostatečné, neboť s ohledem
na dikci §250 odst. 2 o. s. ř., vyřazuje napadené ustanovení takovou osobu z práva obrátit se na nezávislý soud.
V tomto smyslu tedy je napadené ustanovení zcela evidentně v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť z práva
na přístup k soudu a soudní ochranu vylučuje toho, kdo nejen tvrdí, že může být správním rozhodnutím dotčen
ve svých právech, ale kde takové dotčení může být zcela zřejmé“.
Z dikce ust. §65 odst. 1 s. ř. s., z předestřených výkladů rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu, jako soudu sjednocujícího výklad zákona ve správním soudnictví a z principů
vyslovených Ústavním soudem proto vyplývá, že aktivní žalobní legitimace ve správním
soudnictví není a nemůže být svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných
subjektivních hmotných práv stěžovatelky, ani není podmíněna účastenstvím stěžovatelky
v předcházejícím správním řízení, resp. řízení, jehož výsledkem bylo právě napadené rozhodnutí
žalovaného. Aktivní žalobní legitimace je naopak spojena s tvrzeným zásahem do právní sféry
stěžovatelky jako žalobkyně.
Pokud pak stěžovatelka ve své žalobě tvrdila (čl. IV. a násl. žaloby), že vydáním
napadeného rozhodnutí žalovaného došlo k zásahu do její právní sféry - konkrétně,
že např. v důsledku povoleného předčasného užívání čističky odpadních vod došlo k ohrožení
jejího zdraví a životního prostředí (právo na zdraví a na příznivé životní prostředí), ke zhoršení
kvality jejího života, k zásahu do jejího vlastnického práva, je potom neudržitelná taková
interpretace ust. §65 odst. 1 s. ř. s. provedená krajským soudem, která omezuje přístup
stěžovatelky k soudu tím, že váže její aktivní legitimaci na její účastenství ve správním řízení,
jež předcházelo vydání žalobou napadeného rozhodnutí.
Aktivní legitimace k podání správní žaloby ve smyslu ust. §65 odst. 1 s. ř. s. není, jak
mylně dovodil krajský soud, vázána na účastenství stěžovatelky v řízení, jehož výsledkem je
napadené rozhodnutí, ale na tvrzený zásah do její právní sféry.
Nejvyšší správní soud proto z uvedených důvodů zrušil kasační stížností napadené
usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 14. 2. 2014, č. j. 47 A 2/2014 - 13, a věc vrátil tomuto
soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s.).
V dalším řízení bude na krajském soudu, aby si ve světle právního názoru vysloveného
Nejvyšším správním soudem nejprve vyjasnil otázku zásahu do právní sféry stěžovatelky vydáním
napadeného rozhodnutí žalovaného, posléze věcně posoudil žalobu stěžovatelky, a teprve po té
vydal rozhodnutí, které bude odpovídat zákonu. Neponechá při tom stranou své pozornosti
ani návrh stěžovatelky na vydání předběžného opatření a vyřešení otázky osoby zúčastněné
na řízení obce Byšice, kterou takto označila žalobkyně ve své žalobě.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti rozsudkem bez jednání, protože mu
takový postup umožňuje ust. §109 odst. 2 s. ř. s.
V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. dubna 2014
JUDr. Jaroslav Hubáček
předseda senátu