ECLI:CZ:NSS:2018:7.AS.357.2017:17
sp. zn. 7 As 357/2017 - 17
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: M. V., zastoupena
Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Černého 517/13, Praha 8, proti žalovanému:
Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci
ze dne 20. 10. 2017, č. j. 59 A 67/2017 – 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Podanou žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením
správního orgánu se žalobkyně domáhala, aby soud uložil žalovanému povinnost zahájit
přezkumné řízení nebo žalobkyni sdělit, že k zahájení přezkumného řízení neshledal důvody.
Alternativně se žalobkyně domáhala určení, že zásah žalovaného spočívající v tom, že nezahájil
přezkumné řízení nebo nesdělil do 30 dnů ode dne podání podnětu k provedení přezkumného
řízení žalobkyni, že neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení, byl nezákonný.
[2] Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci rozsudkem ze dne 20. 10. 2017,
č. j. 59 A 67/2017 – 56, žalobu zamítl.
[3] V odůvodnění rozsudku krajský soud konstatoval, že žalovaný neměl zákonnou
povinnost zahájit přezkumné řízení na základě podnětu žalobkyně. Postupem podle §95 odst. 2
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
kdy žalovaný postoupil podnět žalobkyně k zahájení přezkumného řízení včetně kompletní
spisové dokumentace Ministerstvu dopravy k dalšímu řízení, pak nebylo zasaženo do právní sféry
žalobkyně a není možné ho posuzovat jako nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s.
II.
[4] Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[5] Krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, zda se žalovaný dopustil nezákonného
zásahu, když se z právního předpisu nepodává, že orgánem, který má buď zahájit přezkumné řízení,
nebo sdělit, že neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení, má být právě nadřízený správní orgán
orgánu, jemuž byl podnět k provedení přezkumného řízení adresován, případně který vydal
rozhodnutí, které má být předmětem přezkumu. S ohledem na skutečnost, že právní předpis
jednoznačně nestanoví věcnou příslušnost nadřízeného správního orgánu toho orgánu, jehož
rozhodnutí se účastník domáhá přezkoumat, byl i původně označený žalovaný povinen buď
zahájit přezkumné řízení, nebo sdělit, že neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení.
[6] Řízení vedené před krajským soudem trpí tzv. jinou vadou řízení, když stěžovatelka
doručila krajskému soudu před vydáním rozsudku písemnost, kterou změnila žalovaného, avšak
krajský soud tuto změnu žalovaného nereflektoval a zákonnost zásahu posuzoval ve vztahu
k původně označenému žalovanému. Týž důvod pro zrušení rozhodnutí je dán proto, že krajský
soud, byl-li názoru, že stěžovatelkou označený žalovaný se nedopustil nezákonného zásahu,
neboť tvrzená povinnost konat ležela na jiném správním orgánu, byl povinen stěžovatelce sdělit
svůj názor, podle kterého je relevantní posuzovat zákonnost zásahu ve vztahu k jinému
správnímu orgánu, a poskytnout jí možnost k úpravě žalovaného.
[7] Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Předmětem sporu v nyní posuzované věci je posouzení právní otázky, zda postup
žalovaného mohl stěžovatelku přímo zkrátit na jejích právech, a lze jí tak poskytnout ochranu
podle §82 a násl. s. ř. s.
[11] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že žaloba na ochranu před
nezákonným zásahem je důvodná, jsou-li kumulativně splněny následující podmínky: žalobce
musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným
(3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, které nejsou rozhodnutím
(4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo
musí hrozit jeho opakování (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna,
nelze ochranu podle §82 a násl. s. ř. s. poskytnout (srov. rozsudek ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, publ. pod č. 603/2005 Sb. NSS). Podle nyní platné a účinné právní
úpravy již nemusí být splněna poslední, tj. 6. podmínka, neboť podle §87 odst. 2 s. ř. s., ve znění
účinném od 1. 1. 2012, se lze domáhat i určení toho, že zásah byl nezákonný.
[12] Ze správního spisu vyplývá, že žalovaný vydal dne 3. 4. 2017 rozhodnutí
č. j. OD 314/17 2/67.1/17092/St, kterým zamítl odvolání stěžovatelky a potvrdil rozhodnutí
Městského úřadu Turnov ze dne 25. 1. 2017, č. j. OD/17/2977/AZD, jímž byla stěžovatelka
shledána vinnou ze spáchání správního deliktu podle §125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním
provozu), ve znění pozdějších předpisů. Stěžovatelka s rozhodnutím žalovaného nesouhlasila,
a proto dne 19. 6. 2017 podala podnět k provedení přezkumného řízení. Žalovaný dne
11. 7. 2017 postoupil tento podnět spolu se svým vyjádřením a kopií spisové dokumentace
Ministerstvu dopravy podle §95 odst. 2 správního řádu. Vyrozumění o postoupení spisové
dokumentace na Ministerstvo dopravy bylo zmocněnci stěžovatelky doručeno dne 12. 7. 2017.
[13] Ke sporné otázce se Nejvyšší správní soud vyjádřil např. v rozsudku ze dne 12. 11. 2015,
č. j. 5 As 127/2015 – 37, ve kterém uvedl, že „přezkumné řízení dle §94 a násl. správního řádu je svou
povahou řízením dozorčím, nejedná se o nárokový opravný prostředek. Účastník předchozího řízení může sice
podat podnět k jeho zahájení, na samotné zahájení však nemá právní nárok. Podáním příslušného podnětu není
přezkumné řízení zahájeno, neboť řízení lze zahájit jen z moci úřední, to znamená, že je zahájeno až tehdy,
když správní orgán zahájení řízení oznámí účastníku postupem dle §46 odst. 1 správního řádu. V případě,
že příslušný správní orgán dojde k závěru, že chybí důvod pro přezkoumání napadeného rozhodnutí, nevydává
o tomto zjištění rozhodnutí, neboť není důvodu zasahovat do právní sféry účastníků správního řízení, protože
jejich dosavadní práva a povinnosti nebyly tímto zjištěním správního orgánu nijak dotčeny. V tomto směru
krajský soud správně poukázal na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudek
č. j. 7 As 55/2007 – 71, ze dne 14. 2. 2008, a dospěl ke správnému závěru, že uvedeným sdělením vydaným
podle §94 odst. 1 správního řádu nebylo zasaženo do právní sféry stěžovatele a není možné takové sdělení
posuzovat jako nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s.“
[14] Výše uvedené závěry lze aplikovat i na nyní posuzovanou věc. V případě stěžovatelčina
podnětu tedy žalovaný neměl zákonnou povinnost zahájit přezkumné řízení. Skutečnost,
že žalovaný postoupil podnět k provedení přezkumnému řízení nadřízenému správnímu orgánu
a stěžovatelku o tomto postupu vyrozuměl, nemohla zasáhnout do právních poměrů stěžovatelky
a nedošlo ani ke změně právního a skutkového stavu v dané věci. Nejvyšší správní soud proto
shodně s krajským soudem konstatuje, že postupem žalovaného nebyla dotčena práva nebo
povinnosti stěžovatelky a nejednalo se o nezákonný zásah. Předmětná kasační námitka je tak
nedůvodná.
[15] K námitce ohledně tzv. jiných vad řízení před krajským soudem Nejvyšší správní soud
uvádí, že krajský soud v rozsudku výslovně nereagoval na její návrh na změnu žalovaného podle
§92 odst. 2 o. s. ř. Skutečností však rovněž je, že stěžovatel podal repliku s novým označením
žalovaného elektronicky až dne 19. 10. 2017 v pozdních večerních hodinách, tedy krátce předtím,
než krajský soud následujícího dne ve věci rozhodl. To vše za situace, kdy stěžovatelka již
od 26. 9. 2017 měla ve své dispozici vyjádření žalovaného, ze kterého svá tvrzení v replice
dovozuje a kdy bylo možné očekávat brzké rozhodnutí soudu o zásahové žalobě s ohledem
na pravidla pro pořadí projednání a rozhodování věcí dle §56 odst. 3 s. ř. s. Tvrzení stěžovatelky
o dodatečném zjištění o pasívní legitimaci navíc není v souladu s obsahem správního a soudního
spisu. Krajský soud v odůvodnění rozsudku připomíná, že již přípisem ze dne 4. 7. 2017 byla
stěžovatelka informována o postoupení spisové dokumentace Ministerstvu dopravy a tato
informace byla doručena jejímu zmocněnci – společnosti ODVOZ VOZU s. r. o. Ze správního
spisu skutečně plyne doručení tohoto vyrozumění dne 12. 7. 2017. Stěžovatelka přesto v žalobě
podané teprve poté (dne 27. 7. 2017) označuje jako pasivně legitimovaného Krajský úřad
Libereckého kraje.
[16] Předestřené souvislosti však nemohly mít v souzené věci za následek nezákonnost
rozsudku krajského soudu ve věci samé. Jak bylo již výše uvedeno, stěžovatelka neměla právní
nárok na zahájení přezkumného řízení podle §94 a násl. správního řádu. Její žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem tak nemohla být úspěšná, a to bez ohledu na to, zda by žalovaným byl
správní orgán, který rozhodnutí vydal, nebo jemu nadřízený správní orgán. Navíc návrh
na změnu žalovaného sám o sobě neznamená, že k navrhované změně ve skutečnosti i dojde,
neboť záleží na uvážení soudu, zda takovou změnu připustí.
[17] Související námitka, že pokud krajský soud byl toho názoru, že pasivně legitimovaným
nebyl stěžovatelkou označený správní orgán, ale jemu nadřízený správní orgán, měl stěžovatelku
na toto upozornit a vyzvat ji k úpravě označení žalovaného, je rovněž nedůvodná. Není pravdou,
jak tvrdí stěžovatelka, že krajský soud dospěl k závěru, že jí označený žalovaný (krajský úřad) není
pasivně legitimovaný a z tohoto důvodu žalobu zamítl. Nic takového z napadeného rozsudku
nevyplývá. Důvodem zamítnutí její žaloby byla skutečnost, že žalovaný neměl zákonnou
povinnost zahájit přezkumné řízení a že postupem podle §95 odst. 2 správního řádu nebylo
zasaženo do její právní sféry. Pokud tedy krajský soud s ohledem na tvrzení stěžovatelky neměl
pochybnost, že jednání, které má být podle stěžovatelky nezákonným zásahem, je po právní
stránce přičitatelné žalovanému, pak neměl povinnost ji vyzvat k úpravě označení žalovaného
(srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014,
č. j. Nad 224/2014 - 54, publ. pod č. 3196/2015 Sb. NSS).
[18] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[19] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. listopadu 2018
Mgr. David Hipšr
předseda senátu