ECLI:CZ:NSS:2009:7.AS.70.2008:45
sp. zn. 7 As 70/2008 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimka, v právní věci žalobkyně:
KOMETA, a. s. Brno, Okružní 29a, Brno, zastoupena JUDr. Pavlem Stejskalem advokátem
se sídlem Burešova 615/6, Brno proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje,
se sídlem Žerotínovo nám. 3/5, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 20. 8. 2008, č. j. 30 Ca 215/2007 – 22,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 20. 8. 2008, č. j. 30 Ca 215/2007 – 22, byla
zamítnuta žaloba podaná žalobkyní proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje,
oboru územního plánování a stavebního řádu (dále jen „krajský úřad“) ze dne 29. 5. 2007,
č. j. JMK 56704/2007, kterým bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno usnesení Magistrátu města
Brna (dále jen „magistrát“) ze dne 5. 4. 2006, č. j.OÚSŘ U 07/06591/Bo, jímž bylo rozhodnuto
podle ust. §168 odst. 2 zák. č. 183/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „stavební
zákon“) o neposkytnutí kopie projektové dokumentace stavby Víceúčelový komplex
ORION - 1. etapa. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že řízení o poskytnutí kopie
dokumentace bylo zahájeno žádostí žalobkyně podanou ústně do protokolu dne 28. 3. 2007.
Předcházející řízení o vydání stavebního povolení ve věci Víceúčelového komplexu
ORION - l. etapa vedené podle zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále
jen „starý stavební zákon“) bylo pravomocně skončeno dne 26. 3. 2007. Z tohoto důvodu
se jednalo o samostatné řízení o poskytnutí kopie projektové dokumentace stavby. Řízení bylo
zahájeno po 1. 1. 2007, tedy za účinnosti stavebního zákona (§198), a proto nebylo možné
postupovat podle starého stavebního zákona, jak namítala žalobkyně. Ani z přechodných
ustanovení stavebního zákona nelze dovodit, že by se v případě žádosti o poskytnutí kopie
projektové dokumentace, předložené v řízení pravomocně ukončených v režimu starého
stavebního zákona, mělo postupovat podle tohoto zákona. Krajský soud k věci dále uvedl,
že pro nahlížení do dokumentace platí pouze ust. §38 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“), když stavební zákon, na rozdíl od dřívější právní
úpravy (srov. §133 starého stavebního zákona), tuto otázku již neupravuje. Pořízení kopie
dokumentace, tj. také projektové dokumentace, je však upraveno v ust. §168 odst. 2 stavebního
zákona, jehož aplikace má ve smyslu ust. §192 stavebního zákona přednost před správním
řádem. Proto nelze při poskytnutí kopie projektové dokumentace použít ust. §38
odst. 4 správního řádu, které upravuje obecně právo oprávněné osoby na pořízení kopie spisu
nebo jeho části. Z těchto důvodů posoudil krajský soud jako nedůvodnou námitku žalobkyně,
že v řízení mělo být aplikováno citované ustanovení. Žalobkyně souhlas pořizovatele
dokumentace, případně vlastníka stavby, nedoložila, a proto jí nemohla být projektová
dokumentace stavby poskytnuta. Krajský soud neakceptoval argumentaci žalobkyně, že vázání
poskytnutí kopie dokumentace na souhlas jejího pořizovatele, případně vlastníka stavby,
je protiústavní, neboť podstatné pro věc je, že účastník řízení má právo do takové dokumentace
nahlížet a být tak seznámen s podklady, z nichž správní orgán při svém rozhodování vyšel.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“)
v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
V kasační stížnosti namítala nesprávné právní posouzení věci krajským soudem spočívající v tom,
že byl na poskytnutí kopie stavební dokumentace nesprávně aplikován stavební zákon místo
příslušného starého stavebního zákona. Na danou věc se nutně vztahuje stávající řízení stavby
„Víceúčelový komplex ORION – 1. etapa“ vedené podle starého stavebního zákona i za situace,
kdy tam bylo vydáno pravomocné rozhodnutí. Jde o jedno řízení, které dosud neskončilo,
neboť pravomocné stavební povolení ze dne 26. 3. 2007 bylo napadeno žalobou a řízení před
soudem dosud trvá. „Jedno řízení“ je tak řízení, které bylo zahájeno na návrh (v konkrétním
případě na návrh stavebníka stavby komplexu ORION) a ukončeno (v systému národního práva)
vyčerpáním všech prostředků obrany dotčených účastníků řízení, např. až konečným nálezem
Ústavního soudu. Toto „jedno řízení“ má své konkrétní určité právní sídlo, které je mimo jiné
„rámováno“ starým stavebním zákonem. Použitím stavebního zákona na danou věc (poskytnutí
kopie výkresové části projektové dokumentace ze správního spisu ke stavbě komplexu ORION)
tak správní orgán, a také krajský soud, připustil zakázanou retroaktivitu. Stěžovatelka
dále namítala nesprávné právní posouzení věci krajský soudem v tom, že ve věci samé (poskytnutí
kopie projektové dokumentace) byla porušena zásada rovnosti zbraní, jak ji mnohokrát judikoval
ESLP, mimo jiné i v případech vztahujících se k České republice. V této souvislosti stěžovatelka
podpůrně odkázala na rozsudky Krčmář a spol. v. ČR ze dne 2. 3. 2000 či Milatová a spol. v. ČR
ze dne 21. 6. 2005). Stavebník je esenciálním účastníkem stavebního řízení, ale ne účastníkem
privilegovaným, resp. nemůže mít větší či silnější práva než ostatní účastníci řízení či ve zvláštních
případech jinak konkrétním správním řízením dotčené osoby. Za situace, kdy má stavebník právo
kdykoliv si pořídit kopie stavební projektové dokumentace ze správního spisu (jistě je možno
se shodnout, že výkresová část projektové dokumentace ve správním stavebním řízení je jeho
fundamentální částí), je v rozporu s právem na spravedlivé řízení toto právo odmítnout,
či absurdně vázat na souhlas stavebníka, jinému účastníku téhož řízení nutně v rovném postavení
ke stavebníkovi. Je porušena zásada kontradiktornosti řízení, která zachovává rovnost zbraní
mezi účastníky. V občanskoprávním řízení rovnost zbraní vyžaduje, aby každé ze stran byla dána
rozumná příležitost předložit svou záležitost za podmínek, které je nestaví do podstatně
nevýhodnějších podmínek, než jejího protivníka, srov. např. rozsudky ESLP Ankerl v. Švýcarsko
ze dne 23. 10. 1996, Helle v. Finsko ze dne 19. 12. 1997, Dombo Beheer B.V. v. Nizozemí ze dne
27. 10. 1993. Účastníci řízení musí mít příležitost nejen předložit každý důkaz, který je nutný
k tomu, aby jejich návrhy uspěly, ale také musí být seznámeni s každým důkazem
nebo stanoviskem, jejichž účelem je ovlivnění rozhodnutí soudu a musí mít možnost se k nim
vyjádřit, srov. např. rozsudky ESLP Niderost-Huber v. Švýcarsko ze dne 18.2.1997, Werner
v. Rakousko ze dne 24. 11. 1997, Mantonavelli v. Francie ze dne 18. března 1997. Tím, že krajský
soud v napadeném rozsudku konstatoval, že stěžovatelka má právo „pouze“ do stavební
dokumentace nahlížet, nikoli si z této dokumentace pořizovat kopie, porušil její právo
na spravedlivý proces. Proto stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského
soudu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
Krajský úřad ve vyjádření ke kasační stížnosti vyslovil nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky,
že správní orgány ve svých rozhodnutích, a také krajský soud v napadeném rozsudku, umožnily
zakázanou retroaktivitu, když při posouzení žádosti o vydání kopií části výkresové dokumentace
postupovaly podle stavebního zákona. Prvoinstanční a odvolací řízení tvoří jeden celek a nabytím
právní moci odvolacího rozhodnutí bylo stavební řízení vedené podle starého stavebního zákona
ukončeno. Žádost stěžovatelky o poskytnutí kopie projektové dokumentace byla podána
až po nabytí právní moci odvolacího rozhodnutí, a musí být tedy posuzována podle stavebního
zákona účinného od 1. 1. 2007. Na věci nemůže nic změnit ani žaloba, neboť se jedná
o mimořádný opravný prostředek, při němž soudy přezkoumávají pravomocné odvolací
rozhodnutí. Právní mocí odvolacího rozhodnutí již stavebníkovi v daném případě vzniklo právo
stavby. Námitku „porušení zásady rovnosti zbraní“ považuje krajský úřad za účelovou. Souhlasí
s tím, že stavebník nemůže být privilegovaným účastníkem a podle názoru krajského úřadu jím
ani nebyl. Tvrzení stěžovatelky, že stavebníkovo právo pořídit si kdykoliv kopie ze své vlastní
projektové dokumentace předložené správnímu orgánu je v rozporu s právem na spravedlivý
proces, je zcela bezpředmětná. Stavebník byl podle starého stavebního zákona,
i podle nyní účinného stavebního zákona, povinen si předepsanou dokumentaci pro stavební
řízení pořídit. To znamená, že si ji k tomu účelu u oprávněného zpracovatele objednal a její
zpracování uhradil. Projektová dokumentace je majetkem stavebníka. S ohledem na výše
uvedené krajský úřad navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila
stěžovatelka v podané kasační stížnosti, a přitom i sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Pod pojmem správní řízení v užším slova smyslu se rozumí postup správních úřadů
a orgánů právnických osob veřejného práva směřující k vydání správního aktu o právech,
právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických a právnických osob, a dále postup
směřující k nucenému výkonu povinností vyplývajících ze správních aktů, příp. jiných forem
správní činnosti. Fyzické a právnické osoby, o jejichž právních poměrech se rozhoduje
nebo jejichž právní poměry mohou být výsledkem správního řízení bezprostředně dotčeny,
vystupují v řízení jako nositelé procesních práv a povinností.
Základním pramenem právní úpravy správního řízení je správní řád. Vzhledem
ke složitosti a rozmanitosti správních řízení však existují v některých oblastech veřejné správy
také zvláštní úpravy správního řízení, mimo jiné ve stavebním zákoně. Jak starý stavební zákon
(§140), tak i stavební zákon (§192) upravovaly shodně vztah ke správnímu řádu tak, že se jeho
ustanovení použijí na řízení podle stavebního zákona, nestanoví-li stavební zákon jinak.
To znamená, že se použije správní řád subsidiárně jen tehdy, není-li ve stavebním zákoně
zvláštní procesní úprava. Protože stavební zákon neupravuje zahájení řízení, lze ve vztahu
k němu aplikovat ustanovení správního řádu. Správní řízení může být zahájeno dvěma způsoby.
Buď na žádost či návrh (§44 správního řádu) nebo z moci úřední (§46 správního řádu).
V prvém případě je řízení zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje řízení
došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu, přičemž je rozhodné kdy tak učinil poslední
účastník řízení, je-li jich více. Ve druhém případě je řízení zahájeno dnem, kdy správní orgán
oznámil zahájení řízení účastníkovi řízení doručením oznámení. V daném případě bylo řízení
o vyhotovení kopií části výkresové dokumentace zahájeno na žádost stěžovatelky,
kterou formulovala ústně do protokolu dne 28. 3. 2007 na magistrátu v souvislosti s nahlížením
do spisového materiálu sp. zn. U 06/62678 vedeného ve věci „Víceúčelového komplexu
ORION - 1. etapa“. Správní orgány tedy rozhodovaly pouze právech a povinnostech
stěžovatelky, která také byla jedinou účastnicí tohoto řízení. I když existovala souvislost s řízením
o vydání stavebního povolení, jednalo o dvě zcela samostatná řízení. Jednak o stavební řízení
o vydání stavebního povolení pro stavbu „Víceúčelový komplex ORION – 1. etapa“, které bylo
zahájeno na návrh stavebníka a ukončeno rozhodnutím o odvolání, jež nabylo právní moci dne
26. 3. 2007, což je mezi účastníky řízení nesporné, a jednak o řízení o žádosti stěžovatelky
o poskytnutí kopie části projektové dokumentace k uvedené stavbě. První z těchto řízení bylo
vedeno podle starého stavebního zákona, zatímco druhé podle stavebního zákona. Pokud
se stěžovatelka stále domáhá toho, aby i ve vztahu k řízení zahájenému dne 28. 3. 2007 byla
aplikována ustanovení starého stavebního zákona, je nutno poukázat na ustanovení §190
stavebního zákona, které zcela jednoznačně stanoví, že podle dosavadních předpisů se dokončí
řízní zahájená před nabytím účinnosti tohoto zákona s výjimkou taxativně stanovených případů.
Vzhledem k tomu, že předmětné řízení bylo zahájeno po účinnosti stavebního zákona (účinnost
nastala 1. 1. 2007 a řízení bylo zahájeno 28. 3. 2007) a o žádný z taxativně vyjmenovaných případě
se nejednalo, nelze dovozovat aplikovatelnost starého stavebního zákona. Na správnosti tohoto
závěru, k němuž dospěly jak správní orgány, tak i krajský soud, nemůže nic změnit
ani argumentace stěžovatelky tím, že proti pravomocnému rozhodnutí vydanému v řízení
o vydání stavebního povolení podala žalobu, když se jednalo o dvě zcela samostatná, procesně
nijak nepropojená řízení. Z těchto důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud první stížní námitku
stěžovatelky jako nedůvodnou.
Stejně posoudil Nejvyšší správní soud i druhou stížní námitku, v níž stěžovatelka
argumentuje porušením zásady kontradiktornosti, která zachovává rovnost zbraní mezi účastníky.
Princip kontradiktornosti je jedním ze základních principů civilního sporného řízení
a jeho podstata spočívá v tom, že účastníci soudního řízení (žalobce a žalovaný), kteří uplatňují
v řízení protikladné zájmy, musí mít vždy rovné postavení a k realizaci jejich zájmů jim zákon
přiznává určité procesní prostředky. Úkolem soudu je pak přiměřeně usměrňovat a podporovat
procesní aktivitu účastníků řízení, která je předpokladem efektivního důkazního řízení
a náležitého zjištění všech skutečností důležitých pro rozhodnutí ve věci samé. Tento princip
se však neuplatňuje ve správním řízení, které je ovládáno zásadami, které jsou vyjádřeny v ust.
§2 až 8 správního řádu. Navíc je nutno znovu zdůraznit, že předmětem přezkumu je správní
rozhodnutí vydané v řízení, v němž byl jediným účastníkem řízení byla stěžovatelka, zatímco
stavebník, popř. jiné subjekty, byly účastníky jiného samostatného stavebního řízení.
Ze všech výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 druhá věta zamítl. O kasační
stížnosti rozhodl bez jednání, protože mu takový postup umožňuje ustanovení §109 odst. 1
s. ř. s.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatelka v řízení úspěch neměla a krajskému úřadu žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. května 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu