ECLI:CZ:NSS:2006:7.AS.9.2005
sp. zn. 7 As 9/2005 - 110
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci
stěžovatele Krajského úřadu Karlovarského kraje, se sídlem v Karlových Varech,
Závodní 353/88, za účasti V. L., zastoupeného JUDr. Milanem Hulmákem, advokátem se
sídlem v Praze 2, Botičská 4, za účasti osob zúčastněných na řízení 1) V. M., 2) K. M.,
v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 11. 2004,
č. j. 58 Ca 16/2004 – 67,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 11. 2004, č. j. 58 Ca 16/2004 – 67,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 11. 2004, č. j. 58 Ca 16/2004 – 67,
bylo zrušeno rozhodnutí Krajského úřadu Karlovarského kraje (dále jen „stěžovatel“) ze dne
12. 1. 2004, č. j. 1851/RR/RO/SP/03, jímž bylo jako nepřípustné zamítnuto podle §60 zákona
č. 71/1967 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) odvolání V. L. (dále jen
„účastník“) proti rozhodnutí Magistrátu města Karlovy Vary ze dne 4. 3. 2003
č. j. SÚ/6109/1/02/Ko-330, jímž byla na žádost společnosti M. i., spol. s r. o. povolena stavba
„Bytový dům, Karlovy Vary, Pražská ulice“. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že
účastník podal odvolání proti stavebnímu povolení, přičemž ve správním řízení bylo jako
s účastníky řízení jednáno se společností M. i., spol. s. r. o., Ing. O. H., Městem Karlovy
Vary, K. M. a V. M. V průběhu stavebního řízení se účastník domáhal postavení účastníka
řízení, avšak stavební úřad rozhodnutím ze dne 17. 1. 2003, č. j. SÚ/7240/02/Ko-330, které
nabylo právní moci dne 3. 3. 2003, rozhodl, že účastníkem stavebního řízení není. Podle
názoru krajského soudu rozhodnutí podle §60 správního řádu, jímž bylo odvolání osoby,
která o sobě tvrdí, že měla být účastníkem správního řízení, zamítnuto jako nepřípustné
je rozhodnutím, které s konečnou platností vyslovuje, že tato osoba účastníkem řízení být
neměla. Takové rozhodnutí musí splňovat náležitosti rozhodnutí podle §47 odst. 3 správního
řádu. Především z něho musí být patrné, jak se správní orgán vypořádal s námitkou účastníka,
že s ním mělo být jednáno jako s účastníkem stavebního řízení. Jak ale vyplývá z odůvodnění
správního rozhodnutí, stěžovatel se s těmito námitkami vůbec nevypořádal, a proto není
zřejmé, z jakého důvodu nebyl účastník za účastníka řízení považován. Uvedené povinnosti
se nemohl stěžovatel zprostit odkazem na skutečnosti uvedené v odůvodnění jiných správních
rozhodnutí, a to ani v tom případě, kdy byla otázka účastenství řešena samostatným
procesním rozhodnutím v rámci stavebního řízení, neboť každé správní rozhodnutí musí
splňovat náležitosti §47 odst. 3 správního řádu. Procesní rozhodnutí o tom, že osoba, která
se domáhá svého účastenství není účastníkem stavebního řízení, vydané v průběhu stavebního
řízení je rozhodnutím, které se dotýká pouze procesních práv stěžovatele. Správní orgán jím
s ohledem na rychlost řízení vyslovuje svoji představu o okruhu účastníků řízení, která
však nemusí být správná. Takové rozhodnutí nezbavuje vyloučenou osobu práva podat
opravný prostředek proti stavebnímu povolení, tj. rozhodnutí, které potencionálně zasahuje
do jejich veřejných subjektivních práv, ani nezbavuje správní orgán povinnosti řádně
se zabývat jejími námitkami uplatněnými v opravném prostředku. Z těchto důvodů je podle
krajského soudu napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť podle jeho názoru zrušil krajský
soud napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost, aniž by k tomu byl důvod uvedený v §76
odst. 1 písm. a) s. ř. s. V posuzovaném případě stěžovatel posoudil odvolání účastníka jako
nepřípustné, protože bylo podáno někým, koho nelze považovat za oprávněného účastníka
řízení, což sám krajský soud označil jako posouzení správné. V žádném případě odvolání
neodmítl bez dalšího, ale posoudil, zda tvrzení v něm obsažená nezakládají důvod pro obnovu
řízení či přezkum mimo odvolací řízení, a toto odůvodnil. V napadeném rozhodnutí stěžovatel
podrobně vylíčil, že problematika účastenství účastníka ve stavebním řízení byla podrobně
řešena v samostatném správním řízení, a to je uvedeno i v odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Stěžovatel se jí podrobně zabýval v souvislosti s přezkoumáním rozhodnutí Magistrátu města
Karlovy Vary, kterým bylo rozhodnuto o tom, že účastník není účastníkem stavebního řízení,
které nabylo právní moci 7. 2. 2003. Stěžovatel je názoru, že se problematikou účastenství
ve stavebním řízení zabýval dostatečně, když vycházel zejména ze skutečnosti, že bylo
pravomocně rozhodnuto o tom, že účastník není účastníkem stavebního řízení. Stěžovatel
znovu náležitě přezkoumal tvrzení účastníka, který měl za to, že s ním měl správní orgán
jednat jako s účastníkem řízení, čímž v zásadě tvrdil důvod pro obnovu řízení podle §62
odst. 1 písm. c) správního řádu a dospěl k závěru, že v odvolání proti stavebnímu povolení
nejsou uvedeny důvody k takovému postupu. Sám účastník neodůvodňuje tvrzené účastenství
ve stavebním řízení dostatečně konkrétně, resp. přesně neodůvodňuje „přímé“ dotčení svých
práv, kterým je účastenství „sousedů“ ve stavebním řízení podmíněno. V této věci stěžovatel
zdůraznil skutečnost, že bylo vydáno pravomocné rozhodnutí o tom, že účastník
není účastníkem stavebního řízení. Kdyby se judikatura soudů ustálila tak, že by se vyžadovalo
podrobné odůvodnění i rozhodnutí o zamítnutí odvolání osoby, jejíž účastenství bylo
již pravomocně vyloučeno zvláštním rozhodnutím, ztratilo by smysl vydávat rozhodnutí o tom,
že někdo není účastníkem řízení. Krajský soud spatřuje nepřezkoumatelnost vydaného
rozhodnutí pouze v tom, že z něho není zřejmé, z jakého důvodu stěžovatel nepovažuje
účastníka za účastníka stavebního řízení. Ostatní části rozhodnutí tedy v žádném případě
nepřezkoumatelností netrpí, a krajský soud se proto v souladu s ustanovením §76 s. ř. s.
mohl a měl zabývat dalšími žalobními body. Z uvedených důvodů navrhl stěžovatel,
aby rozsudek krajského soudu byl zrušen a věc vrácena k dalšímu řízení.
Účastník ve svém vyjádření uvedl, že vzhledem k tomu, že jeho žalobě bylo vyhověno,
není subjektivně oprávněn k podání kasační stížnosti, ale přesto je nucen vyjádřit svůj částečný
nesouhlas s argumentací krajského soudu, pokud jde o účinky opomíjení účastníka
v předchozích stádiích řízení. Tyto námitky se však týkají pouze odůvodnění a nemají přímou
vazbu na výroky napadeného rozsudku. Podle názoru účastníka nemá oporu v zákoně výklad
krajského soudu, že špatné rozhodnutí, jímž správní orgán I. stupně vymezuje okruh účastníků
řízení, nemá vliv na právní moc rozhodnutí. Takový výklad představuje silné omezení
oprávnění účastníka. Ochrana takto opomenutých účastníků se pak omezuje pouze
na mimořádné opravné prostředky. Krajský soud zde poukazuje na §62 odst. 1 písm. c)
správního řádu, ale toto ustanovení dopadá zjevně na jiné situace, a to na případy osob, jejíž
účastenství nebylo v řízení před správním orgánem vůbec řešeno. Tomu nasvědčuje
i podmínka, že náprava nemohla být sjednána v odvolacím řízení. Možnost sjednat nápravu
odnětí možnosti účastnit se řízení již v odvolacím řízení je zde v přímém rozporu
s argumentací krajského soudu. Ztotožnění se s právním názorem krajského soudu znamená,
že osoba, která se domáhá účastenství, s níž však správní orgán z různých důvodů
jako s účastníkem jednat nechce, se může domoci svých práv pouze ve lhůtě tří let od právní
moci prvostupňového rozhodnutí. Ve lhůtě tří let však musí být o povolení obnovy rozhodnuto
a další podmínkou přitom je obecný zájem na povolení obnovy. Podle názoru účastníka proto,
pokud správní orgán nejedná protiprávně s osobami, které jsou na základě zákona účastníky
řízení, nemůže jimi napadené rozhodnutí nabýt právní moci a odvolání takové osoby proti
prvostupňovému rozhodnutí je přípustné. Vzhledem k uvedeným skutečnostem účastník navrhl
zamítnutí kasační stížnosti.
Zúčastněná osoba V. M. ve svém vyjádření uvedl, že se ztotožňuje s kasační stížností a
vyjádřil přesvědčení, že krajský soud při svém rozhodnutí nepostupoval v souladu se zákonem
a neřídil se platnými právními normami. Rozhodující otázkou, kterou je nutné podle názoru
zúčastněné osoby vyřešit, je otázka, zda účastník je účastníkem stavebního řízení. Účastník ve
smyslu §59 zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů, není účastníkem stavebního
řízení a jako takový nemohl proti stavebnímu povolení podat opravný prostředek. Navíc otázku
jeho účastenství se správní orgán již pravomocně vyřešil tak, že není účastníkem řízení.
Účastník ve svém podání uvádí řadu důvodů, pro které nesouhlasí s vydaným stavebním
povolením a prokazuje skutečnost, že stavbou budou údajně dotčena jeho vlastnická práva.
Neuvědomuje si však, že i jeho vlastnické právo je omezeno vlastnickým právem jiných osob,
tedy i zúčastněné osoby. Účastník ve svém podání neprokázal žádným způsobem tu skutečnost,
že by byl vlastníkem sousedního pozemku. S ohledem na uvedené skutečnosti vyslovila
zúčastněná osoba souhlas s tvrzeními stěžovatele a žádala, aby napadený rozsudek byl zrušen.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Skutečnost, v níž spatřuje krajský soud nepřezkoumatelnost napadeného správního
rozhodnutí, která vedla k jeho zrušení, je nedostatečné odůvodnění neodpovídající
požadavkům §47 odst. 3 správního řádu, když se jedná o rozhodnutí, které s konečnou
platností vyslovuje, že účastník není účastníkem správního řízení. Takový výklad podle
názoru Nejvyššího správního soudu je třeba odmítnout jako nesprávný, protože vede k závěru,
který nemá rozumný smysl. Jednak by totiž zcela ztratilo své opodstatnění rozhodnutí ze dne
17. 1. 2003 a jednak řešit znovu otázku účastenství s konečnou platností v odvolacím řízení
vedeném proti rozhodnutí ve věci samé je zcela protismyslné.
Podle §14 odst. 1 správního řádu je účastníkem řízení ten, o jehož právech, právem
chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem
chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; účastníkem řízení
je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech
nebo povinnostech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak.
Protože rozhodnutí, kterým bylo vysloveno, že někdo je nebo není účastníkem
správního řízení je rozhodnutím procesní povahy, bylo za účinnosti ustanovení §248 odst. 2
písm. e) o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2000 vyloučeno z přezkumu. Za této právní
úpravy nic nebránilo tomu, aby se fyzická nebo právnická osoba i po vydání negativního
rozhodnutí o svém účastenství domáhala žalobou přezkoumání rozhodnutí ve věci samé.
V této souvislosti lze poukázat na konstantní judikaturu Vrchního soudu v Praze,
např. usnesení ze dne 4. 12. 1997 5 č. j. 5 A 88/97 - 26 a ze dne 31. 8. 1998 č. j. 5 A 7/98 - 13.
V dané věci však procesní rozhodnutí o tom, že účastník není účastníkem správního
řízení nabylo právní moci dne 3. 3. 2003, tedy za účinnosti s. ř. s., a proto je nutno
při posuzování otázky, zda se účastník mohl domáhat žalobou jeho přezkumu u soudu,
vycházet z ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti,
domáhat žalobou zrušení takového rozhodnutí, popř. vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li
tento nebo zvláštní zákon jinak. Z dikce citovaného ustanovení je tedy zřejmé, že soudnímu
přezkumu podléhají všechna rozhodnutí, jimiž se zasahuje do právní sféry žalobce,
pokud není dána výslovná kompetenční výluka. Vzhledem k tomu, že dikce ustanovení §65
odst. 1 s. ř. s. je ve sledovaném směru obdobná dikci ustanovení §244 odst. 1 o. s. ř. ve znění
po 1. 1. 2001, tj. po nabytí účinnosti zákona č. 30/2000 Sb., Nejvyšší správní soud neshledal
žádný racionální důvod, pro který by se interpretace ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. měla
odchylovat od interpretace ustanovení §244 odst. 1 o. s. ř., a to i z toho důvodu, že při dvojím
možném způsobu interpretace zákonné procesní úpravy je nutno preferovat takovou,
která umožňuje účastníkovi řízení domáhat se svých práv u nezávislého a nestranného soudu
ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. V projednávané věci
proto Nejvyšší správní soud konstatuje, že jakkoliv se lze ztotožnit s tvrzením krajského
soudu, že rozhodnutí ze dne 17. 1. 2003 je rozhodnutím procesním, nelze z této skutečnosti
dovozovat, že nepodléhalo soudnímu přezkumu. Soudním řádem správním totiž nedošlo
k omezení rozsahu soudního přezkumu správních rozhodnutí v tom smyslu, že by byla
z tohoto přezkumu opětovně vyloučena správní rozhodnutí procesní povahy,
a proto účastníkovi nebránilo nic v tom, aby se domáhal jeho přezkumu příslušným krajským
soudem, což neučinil. Bylo-li o neúčastenství účastníka pravomocně rozhodnuto v průběhu
správního řízení, a účastník měl možnost se domáhat přezkumu tohoto rozhodnutí soudem,
nelze tuto otázku znovu řešit v rámci jeho odvolání podaného ve věci samé, protože
pro to není žádný zákonný důvod.
Nezabýval-li se tedy stěžovatel opakovaně v odůvodnění rozhodnutí o odvolání
podaném proti stavebnímu povolení důvody, pro které již bylo pravomocně vysloveno,
že účastník není účastníkem správního řízení a pouze odkázal na příslušné pravomocné
procesní rozhodnutí o této otázce, nelze takovému rozhodnutí vytýkat nedostatky podle §47
odst. 3 správního řádu a dovozovat z toho jeho nepřezkoumatelnost.
Z výše uvedených důvodů je kasační stížnost stěžovatele důvodná, a proto Nejvyšší
správní soud podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek zrušil bez jednání
postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší
správní soud zpravidla bez jednání, a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. června 2006
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu