ECLI:CZ:NSS:2018:7.AZS.387.2017:24
sp. zn. 7 Azs 387/2017 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Pavla Molka a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: V. D. T, zastoupen
Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti žalované: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, v řízení
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 8. 11. 2017, č. j. 50 A 16/2017 – 38,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 8. 11. 2017, č. j. 50 A 16/2017 – 38,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 13. 1. 2017, č. j. MV-152679-8/SO-2016, žalovaná rozhodla
o odvolání žalobce proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále
jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 3. 10. 2016, č. j. OAM-965-51/ZM-2016, jímž byla
zamítnuta žádost žalobce o vydání zaměstnanecké karty. Odvolacím rozhodnutím byl výrok
rozhodnutí správního orgánu I. stupně změněn tak, že „Žádost se zamítá a zaměstnanecká karta se dle
ustanovení §46 odst. 6 písm. a) ve spojení s ustanovením §56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb. nevydá,
neboť v průběhu správního řízení byla zjištěna existence jiné závažné překážky pobytu cizince na území“.
Tu spatřovala žalovaná ve skutečnosti, že žalobce nenastoupil následující den po odběru
biometriky do zaměstnání.
II.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí žalované žalobu u Krajského soudu v Českých
Budějovicích. Rozsudkem ze dne 8. 11. 2017, č. j. 50 A 16/2017 – 38, krajský soud zrušil
napadené rozhodnutí a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
[3] Krajský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že neurčitý pojem jiná překážka pobytu
cizince na území vyložil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 1. 2012,
č. j. 9 As 80/2011 - 69, přičemž na tento rozsudek odkazovala i žalovaná. Doplnil, že žalovaná
podřadila případ žalobce, který nenastoupil do zaměstnání u zaměstnavatele Bohemia Works
Group, družstvo, v místě Zdíky 34, Bujanov, pod uvedený neurčitý právní pojem, neboť měla
za prokázané, že pracovní místo určené pro žalobce nebylo fakticky volné, resp. neexistovalo.
Krajský soud upozornil, že Nejvyšší správní soud podřazuje pod jinou závažnou překážku pobytu
cizince neplnění účelu pobytu, pro který bylo pobytové oprávnění vydáno. Zároveň doplnil,
že to nebyl žalobce, kdo založil existenci jiné závažné překážky, a doplnil, že je nezbytné,
aby rozhodnutí vždy odpovídalo skutkovým okolnostem případu a bylo jim přiměřené. Uvedl,
že §56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“),
musí být aplikován uvážlivě s maximální opatrností a nelze jej chápat jako zbytkové ustanovení
a bezbřehou skutkovou podstatu. Krajský soud doplnil, že žalobce splnil podmínky pro vydání
zaměstnanecké karty, o čemž svědčí skutečnost, že mu správní orgán I. stupně vydal potvrzení
o splnění podmínek pro vydání zaměstnanecké karty. Žalobci tak vzniklo legitimní očekávání,
že mu bude zaměstnanecká karta vydána. Zdůraznil, že se žalobce dostal do nepříznivé situace
z toho důvodu, že jej jeho zaměstnavatel uvedl v omyl, neboť mu slíbil pracovní pozici, která
fakticky neexistovala. Záměrem jeho zaměstnavatele bylo dodat jej jako pracovní sílu společnosti
SLR - CZECHIA s. r. o., čímž by ve své podstatě došlo k porušení zákazu agenturního
zaměstnávání cizinců. O těchto skutečnostech však žalobce neměl žádné povědomí a byl v dobré
víře, že bude pracovat pro Bohemia Works Group, družstvo. Krajský soud dále doplnil,
že v projednávaném případě není dána souvislost s ochranou zájmu České republiky nezbytná
pro aplikaci §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Žalovaná vyložila uvedené ustanovení
příliš extenzivně, aniž by dostatečně přihlédla k okolnostem případu a vysvětlila, proč zmíněné
ustanovení aplikovala. Proto krajský soud zrušil její rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost
spočívající v nedostatku důvodů.
III.
[4] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[5] V ní namítla, že správní orgán I. stupně postupoval zákonně, jestliže při zjištění nových
skutečností podle §169 odst. 11 zákona o pobytu cizinců pokračoval v řízení. Stěžovatelka
upozornila, že žalobce nenastoupil na požadované pracovní místo u zaměstnavatele Bohemia
Works Group, družstvo, neboť jeho pracovní pozice nebyla fakticky volná. Tato skutečnost
podle stěžovatelky představuje jinou závažnou překážku pobytu cizince na území České republiky
podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, neboť žalobce nemůže fakticky vykonávat
zaměstnání na požadovaném pracovním místě. V této souvislosti stěžovatelka podotkla, že každý
cizinec je povinen plnit účel, pro který mu bylo povolení k pobytu uděleno, což žalobce nemůže
naplnit. Je proto v tomto ohledu nepodstatné, zda překážku způsobuje okolnost na vůli žalobce
závislá či nezávislá. Závěry krajského soudu by správní orgán I. stupně nutily vydat
zaměstnaneckou kartu žalobci i v situaci, kdy by bylo zřejmé, že na požadované pracovní místo
nemůže nastoupit. Podle stěžovatelky nemohou žalobcovy náklady a obtíže spojené s nástupem
do zaměstnání jít k tíži správních orgánů. Nelze v této situaci hovořit ani o porušení zásady
legitimního očekávání, neboť důvodem zamítnutí žádosti byly okolnosti, které se objevily
až po vydání potvrzení o splnění podmínek pro vydání zaměstnanecké karty. Podle stěžovatelky
byla aplikace §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu na místě, neboť správní orgán I. stupně
prokázal, že žalobce již od počátku nemůže fakticky plnit účel dlouhodobého pobytu, když
požadované pracovní místo není volné. Dále odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 19. 1. 2012, č. j 9 As 80/2011 - 69, věnující se výkladu pojmu závažná překážka pobytu
cizince na území s tím, že její napadené rozhodnutí požadavkům z uvedeného rozsudku
vyhovuje. Stěžovatelka odmítla, že by nevysvětlila, proč měl být aplikován §56 odst. 1 písm. j)
zákona o pobytu cizinců. Podle jejího názoru zde nechybí souvislost s bezpečnostně politickými
zájmy České republiky, neboť právě zákonné zaměstnávání cizinců mezi ně lze zařadit. Poukázala
v této souvislosti i na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která má její závěry podporovat.
[6] Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost je důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud na úvod své argumentace předesílá, že skutkově i právně obdobné
věci v nedávné době posuzoval a rozhodl rozsudky ze dne 25. 1. 2018, č. j. 4 Azs 248/2017 – 37,
a ze dne 21. 2. 2018, č. j. 4 Azs 249/2017 - 36. Z těchto rozsudků proto vychází i v nyní
projednávané věci.
[10] Při posuzování projednávané věci je dále třeba zohlednit i to, že žalobce v řízení vedeném
před správním orgánem I. stupně pod sp. zn. OAM-965/ZM-2016 podal žádost o povolení
změny obsahu žádosti podle §41 odst. 8 správního řádu, kterou správní orgán I. stupně nepovolil
usnesením ze dne 3. 10. 2016, č. j. OAM-965-50/ZM-2016. Odvolání proti tomuto usnesení
stěžovatelka rozhodnutím ze dne 13. 1. 2017, č. j. MV-152679-6/SO-2016, zamítla a napadené
usnesení potvrdila. Žalobce nevyhovění této žádosti dále nijak nerozporoval. Proto Nejvyšší
správní soud tento úkon správních orgánů nepřezkoumával. Při posuzování projednávané věci
tak vychází z toho, že žalobce žádal o vydání zaměstnanecké karty na pracovní místo leštiče
nástrojů a kovů u zaměstnavatele Bohemia Works Group, družstvo, IČ 02787466, se sídlem
Riegrova 1756/51, České Budějovice, s místem výkonu práce na adrese Zdíky 34, Bujanov, které
bylo v evidenci volných pracovních míst pro držitele zaměstnanecké karty uvedeno pod č. 9 148
980 734.
[11] Nejvyšší správní soud uvádí, že spornou otázku mezi žalobcem a stěžovatelkou
představuje skutečnost, zda v případě žalobce existovala jiná závažná překážka k pobytu
odůvodňující zamítnutí žádosti o vydání zaměstnanecké karty. Tento neurčitý právní pojem
Nejvyšší správní soud charakterizoval v rozsudku ze dne 19. 1. 2012, č. j 9 As 80/2011 - 69,
s tím, že „ zahrnuje jevy nebo skutečnosti, které nelze obecně zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah
se může měnit, např. v závislosti na čase a místě aplikace právního předpisu. Zákonodárce tak vytváří správnímu
orgánu prostor, aby zhodnotil, zda konkrétní případ lze podřadit pod neurčitý právní pojem či nikoliv.
Při interpretaci neurčitého právního pojmu se pak uvážení správního orgánu zaměřuje na konkrétní skutkovou
podstatu a její vyhodnocení, tzn., že je nutno nejprve objasnit neurčitý právní pojem a jeho rozsah, a poté hodnotit,
zda skutečnosti konkrétního případu lze zařadit do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého právního pojmu.
Použití neurčitých pojmů v právních předpisech vychází z požadavku na obecnost právní normy, jejíž obsah
má za úkol konkretizovat aplikační praxi, která si vyžaduje pružně reagovat na nastalé situace. Právní normou
nelze postihnout celou šíři možných překážek, které mohou v praxi nastat, a nelze proto kasuisticky specifikovat
jednotlivé skutkové podstaty. Výklad neurčitého právního pojmu správním orgánem je následně podroben
soudnímu přezkumu“. Nejvyšší správní soud proto zkoumal, zda stěžovatelka zákonně podřadila
skutkové okolnosti případu pod pojem závažná překážka pobytu cizince na území České
republiky a zda své závěry řádně odůvodnila.
[12] Ze správního spisu vyplývá, že žalobce podal dne 4. 1. 2016 žádost o vydání
zaměstnanecké karty na volné pracovní místo leštiče nástrojů a kovů u zaměstnavatele Bohemia
Works Group, družstvo, IČ 02787466, se sídlem Riegrova 41756/51, České Budějovice, s místem
výkonu práce na adrese Zdíky 34, Bujanov, které bylo v evidenci volných pracovních míst
pro držitele zaměstnanecké karty uvedeno pod č. 9 148 980 734. K žádosti přiložil veškeré
potřebné náležitosti, tedy pracovní smlouvu ze dne 27. 10. 2015 se mzdovým výměrem, výpis
z rejstříku trestů, zdravotní potvrzení apod. Správní orgán I. stupně následně dne 21. 3. 2016
vydal žalobci potvrzení, že splňuje podmínky pro vydání zaměstnanecké karty. Následně správní
orgán I. stupně na základě podnětu a informací plynoucích ze sdělení Policie České republiky,
Krajského ředitelství Jihočeského kraje ze dne 25. 4. 2016, č. j. KRPC-65358-1/ČJ-2016-020027,
vydal dne 27. 4. 2016 usnesení č. j. OAM-965-17/ZM-2016, o pokračování v řízení podle §169
odst. 11 zákona o pobytu cizinců, neboť nově zjištěné skutečnosti mohly zásadním způsobem
ovlivnit výsledek řízení.
[13] Z následně provedeného dokazování vyplývá závěr, že žalobce do zaměstnání
nenastoupil, neboť dané pracovní místo není volné, resp. fakticky ani nikdy neexistovalo,
když záměrem žalobcova zaměstnavatele bylo využít jej jako pracovní sílu pro společnost
SLR - CZECHIA s. r. o., IČ 48201243, se sídlem Zdíky 34, Bujanov, čímž by došlo k porušení
zákazu agenturního zaměstnávání. V důsledku uvedeného je vyloučené, aby žalobce
mohl plnit účel svého pobytu, kterým je výkon závislé práce u zaměstnavatele Bohemia
Works Group, družstvo, a v místě uvedeném v žádosti o vydání zaměstnanecké karty. I pokud
by však zaměstnavatel Bohemia Works Group, družstvo, formálně měl pro žalobce volné
pracovní místo, pak by to rovněž vedlo k závěru o existenci jiné závažné překážky pobytu
žalobce na území České republiky, neboť jeho zaměstnavatel jej plánoval využít k „pronájmu“
pracovní síly společnosti SLR - CZECHIA s. r. o. Tímto postupem by došlo k porušení zákazu
agenturního zaměstnávání cizinců a k nenaplnění účelu pobytu, kterým měl být výkon závislé
práce pro Bohemia Works Group, družstvo. Nemožnost vykonávat práci na pracovním místě
uvedeném v žádosti pak potvrzují i protokoly o výslechu svědků P. S. [protokol č. j.OAM-
965/ZM-2016 (26) a (38)], J. S. [protokol č. j. OAM-965/ZM-2016 (27)], M. Š. [protokol
č. j. OAM-965/ZM-2016 (28)], Š. Š. [protokol č. j. OAM-965/ZM-2016 (31)], z nichž plyne
jednak, že zaměstnavatel nemá pro žalobce volné pracovní místo, a také záměr zaměstnavatele
využít žalobce jako pracovní sílu pro společnost SLR - CZECHIA s.r.o.
[14] Provedené dokazování potvrzuje, že se žalobce do nepříznivé situace dostal na základě
okolností, které byly na jeho vůli nezávislé. Ani tento fakt však není způsobilý zhojit
skutečnost, že žalobce nemůže plnit účel pobytu předpokládaný zaměstnaneckou kartou, tedy být
zaměstnán na pracovním místě leštiče nástrojů a kovů u zaměstnavatele Bohemia Works Group,
družstvo. Podle Nejvyššího správního soudu v projednávané věci převažuje zájem státu
na dodržování předpisů regulujících pobyt cizinců na území České republiky s tím, že na plnění
účelu pobytu je nezbytné nahlížet jako na kategorii objektivní, nezávislou na vůli cizince. Pokud
cizinec nemůže plnit účel pobytu, jedná o okolnost, která představuje závažnou překážku pobytu
zamezující vydání zaměstnanecké karty. Nejvyšší správní soud se proto neztotožnil s krajským
soudem, podle kterého je rozhodující skutečnost, že byl žalobce uveden zaměstnavatelem v omyl.
Naopak z uvedených důvodů je možné nevydat zaměstnaneckou kartu i v situaci, kdy správní
orgány prokázaly, že žalobce nemůže plnit účel pobytu, kterým je výkon zaměstnání na pozici
specifikované v žádosti. Přestože se žalobce pokusil svou situaci vyřešit podáním žádosti
o změnu obsahu žádosti podle §41 odst. 8 správního řádu, vzhledem k tomu, že této žádosti
správní orgány nevyhověly a rozhodnutí, resp. usnesení, vydaná v této souvislosti nejsou
předmětem soudního přezkumu, nezbývá Nejvyššímu správnímu soudu než konstatovat,
že kasační námitky stěžovatelky jsou důvodné.
[15] Nejvyšší správní soud uvádí, že žalobci nevzniklo v souvislosti s vydáním potvrzení
o splnění podmínek pro vydání zaměstnanecké karty legitimní očekávání, že mu bude vydána
i zaměstnanecká karta samotná. Rozhodující je, že v mezičase vyšly najevo nové zásadní
skutečnosti, které odůvodňují zamítnutí žádosti, a správní orgány proto do legitimního očekávání
žalobce zasáhly v souladu se zákonem.
[16] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené napadený rozsudek krajského soudu
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud je v dalším řízení
vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[17] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. března 2018
Mgr. David Hipšr
předseda senátu