ECLI:CZ:NSS:2006:7.AZS.90.2006
sp. zn. 7 Azs 90/2006 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Radana Malíka, JUDr. Jaroslava Hubáčka, JUDr. Milady Tomkové
a Mgr. Jana Passera v právní věci stěžovatele Ministerstva vnitra, se sídlem v Praze 7,
Nad Štolou 3, za účasti J. M. N. A., v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského
soudu v Hradci Králové ze dne 3. 3. 2006 č. j. 30 Az 90/2005 - 24,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 3. 3. 2006
č. j. 30 Az 90/2005 - 24, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 3. 3. 2006 č. j. 30 Az 90/2005 - 24
zrušil rozhodnutí stěžovatele ze dne 3. 10. 2005 č. j. OAM-372/VL-07-P07-2005, kterým bylo
rozhodnuto o neudělení azylu účastníkovi řízení podle §12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“), a současně bylo rozhodnuto,
že se na něj vztahuje překážka vycestovaní ve smyslu §91 zákona o azylu, a to v rozsahu
výroku o neudělení azylu podle §12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona o azylu a v této části vrátil
věc stěžovateli k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že v průběhu
azylového řízení shromažďoval stěžovatel důkazy ke zjištění situace v Súdánské republice
a na jejich základě dospěl k závěru, že v případě návratu účastníka do vlasti by byl ohrožen
jeho život v důsledku systematické genocidy všech obyvatel negroidní rasy, respektive africké
etnické příslušnosti, ze strany jednotek al-janjawid působících v Darfúru, kde účastník
žil. Proti těmto závěrům neměl krajský soud námitek, protože mají oporu v provedeném
dokazování. Totéž se ale podle krajského soudu nedá říct o odůvodnění závěrů týkajících
se neudělení azylu. Stěžovatel pouze uvedl, že nebylo prokázáno pronásledování účastníka
pro některý ze zákonem o azylu stanovených důvodů, protože neuvedl žádnou konkrétní
skutečnost, že by on měl nějaké osobní potíže s jednotkami al-janjawid. Vzápětí
však stěžovatel připustil, že ze shromážděných podkladů plyne, že tyto jednotky
mají na svědomí tisíce lidských živ otů, přičemž terčem jejich útoků se stávají nejčastěji právě
osoby africké etnické příslušnosti žijící v oblasti Darfúru. Podle stěžovatele však účastník tuto
diskriminaci spojoval naopak s působením vojenských oddílů kmene Kabaleů. To stěžovateli
postačilo k závěru, že udělení azylu účastníkovi řízení nepřichází v úvahu. Podle krajského
soudu však z výpovědí účastníka vyplynulo, že jeho vesnice se stala terčem a místem bojů
jak jednotek al-janjawidů, tak jednotek Kabaleů. Nelze tedy říci, že by se jej jedn ání,
ať už jedné či druhé strany, osobně nijak nedotklo. Vždyť v důsledku toho byl nedobrovolně
odveden do výcvikového tábora a hrozilo, že by se musel zúčastnit ozbrojených bojů.
Stěžovatel měl tak podstatně podrobněji a pečlivěji zkoumat míru tohoto útisku ve vztahu
k účastníkovi, a to nejen ze strany al-janjawidů, ale zejména ze strany Kabaleů. Z odůvodnění
napadeného správního rozhodnutí však není vůbec patrno, že by se těmito aspekty stěžovatel
zabýval a není zřejmé, zda k tomuto specifiku přihlédl. Svůj závěr o neudělení
azylu podle §12 zákona o azylu pak odůvodnil velmi povrchně
a nepřesvědčivě. Takřka zcela neodůvodněno pak zůstalo rozhodnutí o neudělení azylu
humanitárního podle §14 zákona o azylu. Krajský soud proto výrok rozhodnutí o neudělení
azylu zrušil pro vady řízení, neboť jej považoval za nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů, a vrátil v tomto rozsahu věc k dalšímu řízení.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, a to z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle názoru stěžovatele nelze procesně oddělit
výrok o neudělení azylu od výroku o překážce vycestování, neboť výroky nemohou stát
samostatně, a to s ohledem na ustanovení §28 zákona o azylu. Tento názor stěžovatele
je podpořen rozsudky Nejvyššího správního soudu v Brně ze dne 20. 1. 2006
č. j. 4 Azs 47/2005 - 96, ze dne 16. 10. 2003 č. j. 2 Azs 12/2003 – 76 a ze dne 30. 6. 2004
č. j. 5 Azs 33/2004 - 66. Podle názoru stěžovatele měl soud ve výroku rozhodnout o celém
výroku správního rozhodnutí, nikoliv jen o jeho části. Výtku soudu, že nedostatečně objasnil
konkrétní okolnosti případu účastníka řízení, označil stěžovatel za nedůvodnou. Stěžovatel
případ účastníka řízení dostatečně prozkoumal a svůj závěr o neudělení azylu podle §12, 13
a 14 zákona o azylu a o vyslovení překážky vycestování podle §91 citovaného zákona
podložil relevantními informacemi a řádně odůvodnil. Závěr krajského soudu, že odůvodnění
neudělení azylu podle §12 zákona o azylu je povrchní a nepřesvědčivé, považoval stěžovatel
ve světle zjištěných skutečností za neodůvodněný a v této souvislosti odkázal
na své rozhodnutí. Stejně tak stěžovatel odmítl názor soudu o neodůvodnění neudělení azylu
podle §14 zákona o azylu. Stěžovatel svůj závěr o neudělení azylu podle citovaného
ustanovení dostatečně odůvodnil, přičemž odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 6. 2005 č. j. 1 Azs 241/2004 - 53. Stěžovatel rozhodl na základě dostatečně
zjištěného skutečného stavu věci a rozsah dokazování byl v případě účastníka dán obsahem
jeho žádosti o azyl. Správní rozhodnutí je dostatečně konkrétní a podložené a zabývá se všemi
okolnostmi případu žadatele o azyl. S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl,
aby napadený rozsudek byl zrušen a věc byla vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení.
Účastník ve vyjádření ke kasační stížnosti vyjádřil souhlas se závěrem krajského soudu,
že se stěžovatel nedostatečně zabýval otázkou jeho pronásledování jak ze strany jednotek
al-janjawid, tak ze strany kmene Kabaleů. Zopakoval, že již v průběhu správního řízení jasně
uváděl, že jeho vesnice byla nejdříve bombardována vládními vojsky a o několik měsíců
později se strhly boje mezi skupinami Kabaleů a janjawidů, jež měly přímý dopad
na obyvatelstvo jeho vesnice, tedy i na něj samotného, neboť byl násilně odveden a nucen
k přípravě na boj. Z tohoto důvodu zásadně nesouhlasil s tvrzením stěžovatele, že se jej týkalo
pronásledování jenom ze strany jedné z uvedených skupin, protože k ozbrojenému konfliktu
došlo za součinnosti obou stran. Míra útisku afrického etnického obyvatelstva, k němuž patří,
za uvedených okolností dosáhla takové intenzity, jež bezesporu naplňuje podmínky pro udělení
azylu v souladu s ustanovením §12 zákona o azylu. Stěžovatel měl posoudit jeho případ
přinejmenším ve smyslu §14 zákona o azylu, což se nestalo a krajský soud relevantně
posoudil, že z důvodu tohoto opomenutí je správní rozhodnutí vadné. V této souvislosti
účastník řízení uvedl, že člověk utíkající z oblasti postižené občanskou válkou si oprávněně
zasluhuje udělení azylu. Rozhodnutí stěžovatele zjevně nevycházelo z dostatečně zjištěného
skutečného stavu věci. Účastník vyjádřil nesouhlas i s tvrzením stěžovatele, že výroky
o neudělení azylu a o překážce vycestování nemohou stát samostatně, protože podle obecných
procesních principů lze napadat i jen některý z výroků rozhodnutí, případně jen část výroku
rozhodnutí. Z toho vyplývá, že krajský soud mohl souhlasit s jedním výrokem napadeného
rozhodnutí a současně s dalším výrokem téhož rozhodnutí nesouhlasit. Ustanovení §28 zákona
o azylu tento fakt jen podtrhuje tím, že výslovně stanoví, že správní orgán je při neudělení
nebo odnětí azylu povinen posoudit i překážku vycestování. Z takové dikce zákona a contrario
jasně vyplývá, že toliko v případě udělení azylu je otázka překážky vycestování absorbována
ve výroku o udělení azylu, a tedy toliko v takovémto případě jde o výrok nesamostatný, jelikož
došlo k automatickému udělení i subsidiární ochrany. V této souvislosti podotkl, že pokud
by byl krajský soud povinen zrušit rozhodnutí stěžovatele i co do výroku o překážce
vycestování, došlo by v daném případě k porušení obecného právního principu ochrany
nabytých práv. Z výše uvedených důvodů proto navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením §109
odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti,
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Ustanovení §78 odst. 1 věta první s. ř. s. předpokládá, že shledá-li krajský soud
žalobu důvodnou, napadené rozhodnutí správního orgánu zruší. Ačkoli z čistě jazykového
výkladu by bylo možno dovodit, že krajský soud musí vždy žalobu zamítnout jako celek,
s ohledem na dispozitivní zásadu, jíž je řízení ve správním soudnictví ovládáno (§75 odst. 2
s. ř. s.), lze konstatovat, že v určitých případech je možno o částech rozhodnutí rozhodnout
odlišně. Ostatně s. ř. s. sám výslovně dvě takové situace upravuje. Na první z nich
je pamatováno v ustanovení §78 odst. 2 s. ř. s., podle kterého, rozhoduje-li soud o žalobě
proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může, nejsou-li důvody
pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši,
upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze -li takové rozhodnutí učinit
na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní o rgán, a který soud případně vlastním
dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě.
Druhým případem je ustanovení §76 odst. 2 s. ř. s., podle kterého, zjistí-li soud,
že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto
nicotnost i bez návrhu, přičemž pokud se důvody nicotnosti týkají jen části rozhodnutí, soud
vysloví nicotnou jen tuto část rozhodnutí, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze oddělit
od ostatních částí rozhodnutí. Posledně citované ustanovení tak zakládá možnost, aby soud
pouze ze své vlastní iniciativy ve věci částečně rozhodl jedním způsobem – o části rozhodnutí
bude deklarováno, že je nicotná – a o zbytku způsobem jiným – rozhodnutí bude ve zbývající
části zrušeno nebo žaloba v rozsahu napadajícím tuto zbylou část rozhodnutí bude zamítnuta.
Vzhledem k tomu, že nicotnost rozhodnutí správního orgánu se ve správním soudnictví
projevuje obdobně jako jeho neplatnost, lze analogicky dovodit, že i v případě rozhodování
podle ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s. je možno rozhodovat o částech rozhodnutí odlišně,
a to při zohlednění stejných hledisek, které ospravedlňují oddělení částí rozhodnutí ve smyslu
§76 odst. 2 s. ř. s.
Základním předpokladem pro možnost rozdílného rozhodování o jednom rozhodnutí
z hlediska formálního je skutečnost, že se skládá ze dvou či více rozhodnutí z hlediska
materiálního. Rozhodnutím v materiálním smyslu je přitom třeba rozumět takový projev
správního orgánu, který v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti
jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti
má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách
(viz §67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.; do 31. 12. 2005 obdobně §1 zákona č. 71/1967 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů). Rozhodnutím ve formálním smyslu je pak třeba chápat projev
správního orgánu, jež splňuje formální náležitosti kladené na podobu správního rozhodnutí
(viz §68 a násl. zákona č. 500/2004 Sb.; do 31. 12. 2005 obdobně §47 zákona č. 67/1971 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů).
V případě, že ve formálně jednotném rozhodnutí správního orgánu je obsaženo
více materiálních rozhodnutí, je třeba provést test jejich oddělitelnosti a rozhodnout,
zda tato rozhodnutí jsou vůči sobě v závislém vztahu nebo zda jsou na sobě zcela nezávislá.
Jinak řečeno, zda oddělením jedné části rozhodnutí od zbytku rozhodnutí (oddělení jednoho
materiálního rozhodnutí od druhého, popř. ostatních materiálních rozhodnutí) se nestane
rozhodnutí jako celek (rozhodnutí ve formálním smyslu) nebo zbylá část tohoto rozhodnutí
nezákonnou nebo nelogickou, která sama o sobě nemůže existovat. Takový stav může
mít s ohledem na různorodost řízení vedených před správními orgány nejrůznější podobu.
Například jeden výrok podmiňuje výrok druhý (výrok o porušení právní povinnosti a výrok
o sankci) nebo došlo-li by zrušením jednoho výroku k faktické změně rozhodnutí správního
orgánu, což by ve svém důsledku znamenalo zaveden í nového způsobu rozhodování soudu
(zrušením omezujících podmínek při povolení nějaké činnosti by došlo k povolení činnosti
bez omezení), apod.
Na základě této úvahy Nejvyšší správní soud posoudil napadený rozsudek krajského
soudu, který zrušil rozhodnutí stěžovatele pouze v rozsahu výroku o neudělení azylu podle
§12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona o azylu, ačkoli stěžovatel formálně jedním rozhodnutím
rozhodoval o dvou otázkách, a to že azyl se podle §12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona o azylu
neuděluje a že se na cizince (účastníka řízení) vztahuje překážka vycestování ve smyslu §91
zákona o azylu. Stěžovatel tak rozhodl v souladu s ustanovením §28 zákona o azylu, podle
kterého pokud je rozhodnuto o neudělení nebo odnětí azylu, ministerstvo v rozhodnutí uvede,
zda se na cizince vztahuje překážka vycestování. Nezbytnost rozhodnutí o překážkách
vycestování, jež následuje po rozhodnutí o neudělení nebo odnětí azylu, tak vyplývá přímo
ze zákona o azylu. V případě, že by správní orgán poté, co rozhodl o neudě lení nebo odnětí
azylu, nerozhodl o tom, zda se na žadatele o azyl vztahuje či nevztahuje překážka vycestování
ve smyslu §91 zákona o azylu, bylo by takové rozhodnutí nezákonné. Dané procesní
souvislosti proto vylučují, aby krajský soud rozhodl pouze v rozsahu výroku týkajícího
se otázky neudělení nebo odnětí azylu. Pokud by totiž zrušil výrok o neudělení či odnětí azylu
a výrok o tom, zda se na žadatele o azyl vztahuje či nevztahuje překážka vycestování
by zůstal pravomocným, odstranil by tímto procesní předpoklad pro rozhodnutí ve smyslu
§91 zákona o azylu. Výrok, že se na cizince vztahuje překážka vycestování ve smyslu §91
zákona o azylu, bez výroku o neudělení nebo odnětí azylu nemůže z právního hlediska
samostatně obstát. Rozhodování podle ustanovení §91 zákona o azylu je totiž závislé
na posouzení primární otázky řízení, tj. zda bude účastníku řízení azyl udělen či nikoli.
Nelze tedy v rozsudku krajského soudu zrušit rozhodnutí správního orgánu pouze v rozsahu
výroku týkajícího se neudělení azylu, aniž by zároveň nebyl zrušen výrok o tom,
zda se na žadatele o azyl vztahuje či nevztahuje překážka vycestování ve smyslu §91
zákona o azylu. Krajský soud tedy pochybil, pokud zrušil rozhodnutí stěžovatele pouze
v rozsahu výroku o neudělení azylu podle §12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona o azylu
a ponechal nedotčen výrok o existenci překážky vycestování ve smyslu §91 zákona o azylu,
neboť pro takový postup nebyly dány zákonné předpoklady.
Nejvyšší správní soud proto z důvodu vady řízení před soudem, jež měla za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé, v souladu s ust. §110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského
soudu zrušil postupem podle §109 odst. 1 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje
Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V případě,
že v následném řízení před krajským soudem tento soud setrvá na stanovisku, že žaloba
je důvodná, je třeba rozhodnutí stěžovatele zrušit v plném rozsahu.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. září 2006
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu