ECLI:CZ:NSS:2018:8.AFS.130.2018:54
sp. zn. 8 Afs 130/2018-54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
JUDr. Miloslava Výborného a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně:
Absolute v.o.s., se sídlem Teslova 1129/2b, Přívoz, Ostrava, zastoupené JUDr. Pavlem
Nastisem, advokátem se sídlem Sokolská třída 936/21, Ostrava, proti žalované: Česká národní
banka, se sídlem Na Příkopě 28, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí bankovní rady České národní
banky ze dne 28. 4. 2016, čj. 2016/049512/CNB/110, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 4. 2018, čj. 11 Af 32/2016-49,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 4. 2018, čj. 11 Af 32/2016-49,
a rozhodnutí bankovní rady žalované ze dne 28. 4. 2016, čj. 2016/049512/CNB/110,
se zrušují a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.
II. Žalovaná je povinna nahradit žalobkyni náklady soudního řízení ve výši
27 200 Kč ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.
III. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Česká národní banka (dále „ČNB“ nebo „žalovaná“) rozhodnutím ze dne 3. 2. 2016
uložila žalobkyni pokutu ve výši 30 000 Kč za správní delikt spočívající v tom, že provozovala
zprostředkovatelskou činnost v pojišťovnictví v rozporu s údaji uvedenými v registru
pojišťovacích zprostředkovatelů a samostatných likvidátorů pojistných událostí (dále jen
„registr“) [§26 odst. 2 písm. a) zákona č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích
a likvidátorech pojistných událostí (dále jen „zákon o pojišťovacích zprostředkovatelích“)].
Bankovní rada ČNB v řízení o rozkladu částečně změnila I. výrok rozhodnutí ČNB v části
popisující jednání žalobkyně. Namísto jednání spočívajícího v opakovaném neoznámení změny
ve složení statutárního orgánu, nově výrok zněl, že žalobkyně vykonávala zprostředkovatelskou
činnost, aniž by měla v registru správně uvedeny údaje týkající se členů jejího statutárního orgánu.
Ve svém důsledku tak bankovní rada přehodnotila jednání žalobkyně dříve posouzené jako
pokračující správní delikt a nově jej vyhodnotila jako správní delikt trvající. Právní kvalifikace
deliktu ani uložená sankce se však nezměnily a bankovní rada rozhodnutí ve zbytku potvrdila.
II.
[2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí bankovní rady ČNB žalobu k Městskému soudu
v Praze, který ji rozsudkem uvedeným v záhlaví zamítl. V odůvodnění uvedl, že zákon
o pojišťovacích zprostředkovatelích stanovuje, že mezi údaje zapisované do registru patří údaje
o statutárním orgánu osoby zapisované do registru i tehdy, je-li statutárním orgánem právnická
osoba. Žalobkyně byla povinna oznámit ČNB jakoukoli změnu zapisovaných údajů, a protože tak
neučinila, provozovala zprostředkovatelskou činnost v rozporu s údaji uvedenými v registru.
Toto jednání má přitom povahu trvajícího správního deliktu, proto nemohlo dojít k zániku
odpovědnosti, jak tvrdila žalobkyně. Zákon taktéž nepředepisuje, že by žalovaná mohla
za uvedené jednání uložit pokutu pouze tehdy, pokud předtím uložila opatření k nápravě.
III.
[3] Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost
opírající se o důvod dle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Stěžovatelka namítla, že městský soud
nesprávně vyhodnotil následující námitky uplatněné již v žalobě: (1) zákon o pojišťovacích
zprostředkovatelích nestanovuje, že by se do registru zapisovaly údaje o fyzické osobě oprávněné
jednat za statutární orgán, je-li statutární orgán právnickou osobou; (2) ČNB je povinna z úřední
povinnosti provést v registru změnu, o které se dozví při výkonu své činnosti; (3) protože jednání
stěžovatelky nelze posoudit jako trvající skutek, u skutku ze dne 10. 12. 2013 již její odpovědnost
zanikla; (4) vytýkané jednání nespadá pod skutkovou podstatu §26 odst. 2 písm. a) zákona
o pojišťovacích zprostředkovatelích; (5) za nesplnění oznamovací povinnosti dle §13 odst. 8
téhož zákona nelze uložit pokutu, ale jen opatření k nápravě. Stěžovatelka proto navrhla,
aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu, rozhodnutí bankovní rady ČNB
i rozhodnutí ČNB.
IV.
[4] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že kasační námitky představují
doslovně převzatou žalobní argumentaci; protože je kasační stížnost opravným prostředkem proti
rozhodnutí krajského soudu, musí se vztahovat právě k tomuto rozhodnutí, čemuž by měly
odpovídat i kasační námitky. Kasační stížnost by proto měla být jako nepřípustná
či neopodstatněná a nedůvodná odmítnuta. Jinak se ve vyjádření ke konkrétním kasačním
námitkám ztotožnila s argumentací obsaženou v rozhodnutí bankovní rady ČNB a městského
soudu.
V.
[5] Kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
Nejvyšší správní soud proto posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost je důvodná.
[7] K vyjádření žalované Nejvyšší správní soud poznamenává, že z kasační stížnosti
je zřejmé, že stěžovatelka nesouhlasí s tím, jak městský soud posoudil její žalobní námitky
a domáhá se přezkumu a následného zrušení napadeného rozhodnutí městského soudu,
a to z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem) a 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. (vady řízení před soudem). Stěžovatelka
vyložila, v čem spatřuje nesprávné právní posouzení věci městským soudem. Přitom jsou její
kasační námitky po obsahové stránce stejné, jako námitky žalobní s tím, že městský soud její
argumentaci nevyhověl, a proto nyní žádá Nejvyšší správní soud, aby zjednal nápravu. Kasační
námitky se tak vztahují k rozsudku městského soudu, a Nejvyšší správní soud proto přistoupil
k meritornímu přezkoumání kasační stížnosti.
[8] Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že jí bylo vytknuto neoznámení změny fyzické osoby
oprávněné jednat za právnickou osobu, která je statutárním orgánem stěžovatelky. Dle zákona
se totiž do registru zapisují jen údaje o fyzických osobách, které jsou statutárním orgánem nebo
jeho členy. Protože statutárním orgánem stěžovatelky jsou pouze právnické osoby (spolky),
neměla povinnost jejich změnu nahlásit.
[9] Již městský soud stěžovatelku upozornil, že ČNB nepožadovala nahlášení fyzických osob,
které jednají za členy jejího statutárního orgánu (přitom členy jejího statutárního orgánu byly
právnické osoby – spolky). Jednání stěžovatelky spočívalo v tom, že nenahlásila změnu ve složení
jejího statutárního orgánu, tedy počet členů statutárního orgánu (jejích společníků – spolků)
v registru neodpovídal počtu společníků zapsaných v obchodním rejstříku.
[10] Podle §12 odst. 3 písm. b) zákona o pojišťovacích zprostředkovatelích: „Do registru
se zapisují následující údaje včetně jejich změn: b) u právnické osoby obchodní firma včetně právní formy, popřípadě
název, sídlo, identifikační číslo, jméno, popřípadě jména, příjmení, datum narození a bydliště osob, které jsou členy
statutárního orgánu právnické osoby, nebo osoby, která je statutárním orgánem žadatele, u odpovědného zástupce
jméno, popřípadě jména, příjmení, datum narození a adresa bydliště, u organizační složky podniku právnické
osoby se sídlem v třetím státě její adresa v České republice“.
[11] Žalovaná i městský soud předmětné ustanovení vyložily tak, že u zprostředkovatele, který
je právnickou osobou, se zapíše jeho obchodní firma včetně právní formy a dále se doplní údaj
o právnické osobě, která je jeho statutárním orgánem či jeho členem, u níž se zapíše její název,
sídlo a identifikační číslo. Stěžovatelka však s uvedeným výkladem nesouhlasila.
[12] Pro učinění závěru o tom, co se zapisuje do registru a zda tedy stěžovatelka porušila svou
povinnost, pokud změnu takových údajů nenahlásila, je nezbytné určit, k jakému subjektu
se v citovaném ustanovení pojí „název, sídlo a identifikační číslo“, zda k zapisovanému
zprostředkovateli, či k jeho statutárnímu orgánu. Přitom ohledně výkladu ke komu se vztahují
zapisované údaje „jméno, popřípadě jména, příjmení, datum narození a bydliště“ není pochyb;
jde totiž o identifikační údaje fyzických osob, a proto se zapisují u fyzické osoby, která
je statutárním orgánem, nebo jeho členem.
[13] Problematické se jeví užití spojky „popřípadě“ ve spojení: „obchodní firma včetně právní formy,
popřípadě název, sídlo, identifikační číslo“. Přitom městský soud a stěžovatelka dospívají k odlišným
výkladům daného ustanovení. Podle jednoho výkladu od sebe „popřípadě“ odděluje dvě skupiny
údajů, které se pak oddělené vztahují vždy k jinému subjektu – zprostředkovateli, nebo k osobám
tvořícím jeho statutární orgán. Na základě tohoto výkladu by se u zprostředkovatele zapisovala
jen jeho obchodní firma včetně právní formy, a u osoby, která je jeho statutárním orgánem nebo
jeho členem, pak její název, sídlo a identifikační číslo. Druhý výklad je postaven na tom,
že se slovo „popřípadě“ váže k obchodní firmě a názvu, a pak je ho nutné vykládat ve smyslu
„nebo“, tedy obchodní firma včetně právní formy nebo název. V druhém případě by se proto
u zprostředkovatele zapsala jeho obchodní firma včetně právní formy nebo jeho název a dále
jeho sídlo a identifikační číslo. Tím by se okruh zapisovaných údajů vyčerpal a název, sídlo
a identifikační číslo by už nebylo možno vztáhnout k osobě, která je statutárním orgánem
zprostředkovatele, nebo jeho členem.
[14] Pro správný výklad je nezbytné zkoumat, v jakém smyslu je slovo „popřípadě“ užito
v celém zákoně o pojišťovacích zprostředkovatelích. Zmíněné slovo se vyskytuje například
v následujících ustanoveních citovaného zákona: identifikačními údaji se rozumí u fyzické osoby
jméno, popřípadě jména, příjmení, popřípadě obchodní firma a místo podnikání, je-li odlišné
od bydliště, adresa bydliště, datum narození a registrační číslo [§3 písm. i)]; do registru se zapíše
u fyzické osoby jméno, popřípadě jména, příjmení, datum narození, adresa bydliště, identifikační
číslo poskytnuté správcem základního registru osob, popřípadě obchodní firma a místo
podnikání [§12 odst. 3 písm. a)]; pojistitel je povinen poskytnout klientovi také informace
o jazyku, popřípadě jazycích, ve kterých se souhlasem klienta bude pojistitel komunikovat
s pojistníkem během trvání pojištění a ve kterých jsou poskytovány pojistné podmínky a další
informace podle tohoto ustanovení [§21a odst. 3 písm. d)].
[15] Z uvedeného je zřejmé, že se slovo „popřípadě“ v citovaném předpisu užívá pro výčet
náležitostí a je nutné jej vykládat ve smyslu „nebo“.
[16] Nejvyšší správní soud dále upozorňuje na rozdíl mezi obchodní firmou právnické osoby
a názvem právnické osoby. ČNB v rozhodnutí prvního stupně uvádí, že „[o]bchodní firma
je v daném případě název společnosti a bylo by tudíž nelogické, aby se v dané větě znovu opakovalo uvedení názvu
společnosti. Daný název, sídlo a identifikační číslo uvedené ve větě dále se vztahuje k právnickým osobám, pokud
jsou členy statutárního orgánu právnické osoby.“ S takovým výkladem však soud nemůže souhlasit. Dle
§8 tehdy účinného zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku, je obchodní firma název, pod
kterým je podnikatel zapsán do obchodního rejstříku. Na podnikatele nezapsaného v obchodním
rejstříku se nevztahují ustanovení o firmě; právní úkony je povinen činit, je-li fyzickou osobou,
pod svým jménem a příjmením, a je-li právnickou osobou, pod svým názvem. Z uvedeného
je zřejmé, že právnické osoby zapsané do obchodního rejstříku mají obchodní firmu a právnické
osoby v rejstříku nezapsané pak název. Zákon tedy rozlišuje mezi obchodní firmou právnické
osoby a názvem právnické osoby.
[17] Užívá-li §12 odst. 3 písm. b) zákona o pojišťovacích zprostředkovatelích vedle sebe
obchodní firmu a název právnické osoby, nejedná se o totéž, ale zákonodárce zde pamatoval
na právnické osoby zapisované do obchodního rejstříku a rovněž na ty, které se nezapisují.
Pokud tedy citované ustanovení stanoví, že se do registru u právnické osoby zapisují obchodní
firma včetně právní formy, popřípadě název, sídlo, identifikační číslo, znamená to,
že se u právnické osoby, která má obchodní firmu, zapíše tato její firma včetně právní formy, dále
její sídlo a identifikační číslo; u právnické osoby, která má jenom název, se zapíše její název, a dále
její sídlo a identifikační číslo.
[18] Dle citovaného ustanovení se do registru zapisují též údaje o statutárním orgánu
zapisovaného zprostředkovatele a to: jméno nebo jména, příjmení, datum narození a bydliště
osob, které jsou statutárním orgánem či jeho členy. Jak je uvedeno již výše, zmíněné identifikační
údaje se ze své povahy mohou vztahovat jen k fyzickým osobám. Soud proto musí přisvědčit
námitce stěžovatelky, že zákon ukládá povinnost zapisovat identifikační údaje jen u těch členů
statutárního orgánu, nebo osoby, která je statutárním orgánem, jež jsou fyzickými osobami.
[19] Statutárním orgánem stěžovatelky coby veřejné obchodní společnosti byli všichni
společníci; těmi byly výhradně právnické osoby, a to občanská sdružení, z kterých
se od 1. 1. 2014 staly spolky. Stěžovatelka tedy neměla fyzickou osobu, která by byla statutárním
orgánem či jeho členem, u níž by byla povinnost zapsat její identifikační údaje. Neměla proto
povinnost oznamovat změnu evidovaných údajů (srov. §13 odst. 8 zákona o pojišťovacích
zprostředkovatelích), neboť údaje o jejím statutárním orgánu, je-li tvořen právnickými osobami,
se dle zákona nemusí zapisovat. V tomto smyslu se proto nemohla dopustit správního deliktu dle
§26 odst. 2 písm. a) téhož zákona, který spočívá v provozování zprostředkovatelské činnosti
v pojišťovnictví nebo činnosti samostatného likvidátora pojistných událostí v rozporu s údaji
uvedenými v registru podle §12.
[20] Nejvyšší správní soud rozumí závěru uvedenému v rozhodnutí bankovní rady ČNB, tedy
že by bylo nelogické, aby pojišťovací zprostředkovatelé hlásili údaje o svém statutárním orgánu
jenom tehdy, pokud by jeho členy byly pouze fyzické osoby. Ze znění §12 odst. 3 písm. b)
zákona o pojišťovacích zprostředkovatelích však výkladem nelze dospět k závěru,
že se povinnost zápisu údajů o statutárním orgánu vztahuje na členy statutárního orgánu, jsou-li
právnickými osobami. Lze se domnívat, že v tomto rozsahu zákonodárce pochybil, pokud
zákonná úprava pamatuje pouze na osoby fyzické. V takovém případě však soud nemůže
nedostatek právní úpravy dotvořit výkladem, neboť by musel přistoupit k využití analogie. Dle
rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 27/2008-67 lze analogii práva nebo zákona použít
v oblasti správního trestání jen v omezeném rozsahu, a to pouze tam, kdy to, co má být
aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení
a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem. V nyní
posuzovaném případě by však analogie byla na újmu stěžovatelky, neboť by se rozšířila její
odpovědnost. Ve svém důsledku by totiž byla sankcionována za to, že provozovala
zprostředkovatelskou činnost v rozporu s údaji zapisovanými do registru, které se však dle znění
zákona nemusí zapisovat. Takový postup by byl v rozporu s článkem 2 odst. 3 Listiny základních
práv a svobod, neboť každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen
činit, co zákon neukládá.
VI.
[21] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud shledal naplnění
kasačního důvodu ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a rozsudek městského soudu proto
v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. Vzhledem k tomu, že již v řízení před městským soudem
byly dány důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí bankovní rady žalované, Nejvyšší správní
soud využil své pravomoci dané §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., městskému soudu nevrátil věc
k dalšímu řízení a současně se zrušením rozsudku městského soudu rozhodl z důvodu procesní
ekonomie také o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí bankovní rady žalované a o vrácení
věci žalované k dalšímu řízení [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití §78 odst. 1
a 4 s. ř. s.]. V něm je žalovaná povinna respektovat zde vyslovený závazný právní názor
Nejvyššího správního soudu.
[22] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl; proto musí rozhodnout
o náhradě nákladů celého soudního řízení. Podle ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s ustanovením §120 s. ř. s. má úspěšná stěžovatelka právo na náhradu důvodně
vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Náklady v jejím případě
tvoří odměna a hotové výdaje jejího zástupce, přičemž výše odměny za jeden úkon právní služby
činí 3100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., advokátní
tarif]. Nejvyšší správní soud přiznal stěžovatelce částku 12 400 Kč za čtyři úkony právní služby
spočívající v převzetí a přípravě zastoupení před městským soudem [§11 odst. 1 písm. a)
advokátního tarifu], dvou podáních ve věci samé - správní žaloba a kasační stížnost [§11 odst. 1
písm. d) advokátního tarifu] a účasti na jednání před městským soudem v trvání do dvou hodin
[§11 odst. 1 písm. g) advokátního tarifu]. K odměně za čtyři úkony právní služby soud připočetl
paušální náhradu hotových výdajů zástupce stěžovatelky ve výši 300 Kč za jeden úkon, tj. celkem
částku 1200 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Soud nepřiznal požadovanou odměnu za úkon
převzetí a příprava zastoupení v řízení o kasační stížnosti, neboť zástupce stěžovatelku
zastupoval již v řízení před městským soudem; nepřiznal ani odměnu za repliku stěžovatelky
ze dne 28. 6. 2018, neboť neobsahovala žádnou novou argumentaci.
[23] Soud zástupci stěžovatelky dále přiznal náhradu cestovních výdajů ve výši 668 Kč
v souvislosti s jednáním před Městským soudem v Praze (cesta Ostrava – Praha a zpět), které
zástupce doložil kopií jízdenek ve výši 269 Kč a 399 Kč. Zástupci náleží též náhrada za čas
promeškaný cestou k tomuto jednání [§14 odst. 1 písm. a) a odst. 3 advokátního tarifu]
za celkem 8 hodin, tedy 1600 Kč (tj. 16 x 100 Kč).
[24] Protože je zástupce stěžovatelky plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se jeho odměna
podle §57 odst. 2 s. ř. s. o částku odpovídající této dani, která činí 21 % z částky 15 868 Kč,
tj. po zaokrouhlení 3322 Kč. Celkem tedy náleží na odměně a náhradě hotových výdajů
spojených se zastoupením stěžovatelky částka 19 200 Kč. Další náklady stěžovatelky tvoří
zaplacené soudní poplatky, a to 3000 Kč za žalobu proti rozhodnutí správního orgánu a 5000 Kč
za kasační stížnost. Celkem tedy stěžovatelce náleží náhrada nákladů řízení před správními soudy
ve výši 27 200 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 26. září 2018
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu