ECLI:CZ:NSS:2008:8.AFS.57.2007:233
sp. zn. 8 Afs 57/2007 - 233
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: Teléfonica O2
Czech Republic, a. s. (dříve ČESKÝ TELECOM, a. s.), se sídlem Za Brumlovkou 266/2,
Praha 4, zastoupeného Mgr. Radkem Pokorným, advokátem se sídlem Karolíny Světlé 301/8,
Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, tř. Kpt. Jaroše 7, Brno,
proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 19. 1. 2004,
čj. R 20/2003, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
31. 7. 2006, čj. 31 Ca 30/2004 - 157,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 31. 7. 2006, čj. 31 Ca 30/2004 - 157,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže rozhodnutím ze dne 19. 1. 2004,
čj. R 20/2003, změnil bod 1. výroku roz hodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže
(dále též „Úřad“) ze dne 30. 6. 2003, čj. S 1/03-3250/03-ORP, tak, že žalobce tím, že uzavírá
s podnikatelskými subjekty smlouvy na poskytnutí cenových plánů nebo dodatky ke smlouvám
na poskytnutí cenových plánů ve znění Všeobecných podmínek pro poskytování cenových plánů
PREMIUM ze dne 5. 8. 2002, účinných od 6. 8. 2002, včetně všech dodatků, Všeobecných
podmínek pro poskytování cenových plánů BENEFIT ze dne 5. 8. 2002, účinných od 6. 8. 2002,
včetně všech dodatků, Obchodních podmínek pro poskytování cenového plánu BUSINESS
OPTIMAL ze dne 17. 10. 2002, účinných od 1. 11. 2002, včetně všech dodatků, Obchodních
podmínek žalobce pro poskytování cenových plánů pro podnikové telefonní stanice ze dne
30. 5. 2001, účinných od 1. 7. 2001 do 31. 1. 2002, včetně všech dodatků, Všeobecných
podmínek pro poskytování TOP cenových plánů ze dne 9. 1. 2002, účinných od 1. 2. 2002,
včetně všech dodatků, a Všeobecných podmínek pro poskytování cenových plánů BUSINESS
PLATINUM COMBI ze dne 9. 1. 2002, účinných od 1. 2. 2002, včetně všech dodatků,
a) ve kterých zavazuje zákazníky provolat každý měsíc minimální stanovený objem
hovorů - tzv. smluvní hovorné – s tím, že pokud je objem uskutečněných odchozích hovorů nižší
než smluvní hovorné stanovené příslušnou smlouvou na poskytnutí cenového plánu
nebo dodatkem ke smlouvě na poskytnutí cenového plánu, účtuje zákazníkovi kromě ceny
za uskutečněné hovory ještě rozdíl mezi výší smluvního hovorného a cenou za uskutečněné
hovory – tzv. Vyúčtování smluvního hovorného;
b) které obsahují závazek, že daná smlouva na poskytnutí cenového plánu nebo dodatek
ke smlouvě na poskytnutí cenového plánu nebude žádnou ze smluvních stran vypovězena
před určitým pevně stanoveným datem uvedeným ve smlouvě na po skytnutí cenového plánu
nebo v dodatku ke smlouvě na poskytnutí cenového plánu;
c) které obsahují závazek, že zákazníci budou využívat ze všech svých pevných telefonních linek
k hlasovému provozu pouze služeb žalobce;
d) ve kterých uplatňuje individuální podmínky odlišné od podmínek obsažených ve Všeobecných
podmínkách pro poskytování cenových plánů PREMIUM ze dne 5. 8. 2002, účinných
od 6. 8. 2002, včetně všech dodatků, Všeobecných podmínkách pro poskytování cenových plánů
BENEFIT ze dne 5. 8. 2002, účinných od 6. 8. 2002, včetně všech dodatků, Obchodních
podmínkách pro poskytování cenového plánu BUSINESS OPTIMAL ze dne 17. 10. 2002,
účinných od 1. 11. 2002, včetně všech dodatků, Obchodních podmínkách žalobce
pro poskytování cenových plánů pro podnikové telefonní stanice ze dne 30. 5. 2001, účinných
od 1. 7. 2001 do 31. 1. 2002, včetně všech dodatků, Všeobecných podmínkách pro poskytování
TOP cenových plánů ze dne 9. 1. 2002, účinných od 1. 2. 2002, včetně všech dodatků
a Všeobecných podmínkách pro poskytování cenových plánů BUSINESS PLATINUM COMBI
ze dne 9. 1. 2002, účinných od 1. 2. 2002, včetně všech dodatků;
e) ve kterých aplikuje žalobcem vytvořené programy Winback/Retence s cílem získat či udržet
zákazníka na úkor konkurence, kdy na základě těchto programů přizpůsobuje podmínky
pro uzavření smlouvy na poskytnutí cenového plánu nebo dodatku ke smlouvě na poskytnutí
cenového plánu individuálním potřebám konkrétního zákazníka,
zneužil své dominantní postavení na trhu poskytování veřejných telefonních služe b určených
podnikatelským subjektům prostřednictvím veřejných pevných telekomunikačních sítí ve smyslu
ustanovení §11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně hospodářské
soutěže“), na újmu soutěžitelů i spotřebitelů, přičemž zneužití dominantního podstavení spočívá
ve vytváření bariér pro rozvoj konkurence na trhu poskytování veřejných telefonních služeb
určených podnikatelským subjektům prostřednictvím veřejných pevných telekomunikačních sítí;
v bodech 2., 3., 4. a 5. výroku předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže potvrdil
rozhodnutí Úřadu.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně,
který ji rozsudkem ze dne 31. 7. 2006, čj. 31 Ca 30/2004 - 157, zamítl.
Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností. Dovolal
se stížního důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem, a podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. nepřezkoumatelnosti
spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů rozhodnutí.
Stěžovatel namítl, že se krajský soud v odůvodnění rozsudku často spokojil pouze
s převzetím tvrzení žalovaného a cituje jeho závěry, aniž by provedl řádné zhodnocení
skutkového stavu (v této souvislosti stěžovatel specifikoval konkrétní sporná místa odůvodnění).
V odůvodnění rozsudku navíc úplně chybí závěry krajského soudu ohledně některých
skutečností, např. vymezení relevantního trhu. Odůvodnění rozsudku je rovněž nesrozumitelné,
neboť krajský soud v rámci jednoho odstavce dospěl ke dvěma zcela odlišným závěrům
o charakteru tzv. smluvního hovorného jako množstevního, nebo věrnostního rabatu. Posouzení
této otázky je přitom zásadní pro závěr, zda sankcionované jednání stěžovatele bylo zneužitím
dominantního postavení.
Dále stěžovatel namítl nesprávné posouzení právních otázek soudem, a to zejména
vymezení relevantního trhu a postavení stěžovatele na něm, výše pokuty a ulož ených opatření
k nápravě, pronájmu telefonních ústředen, tzv. smluvního hovorného a ostatních jednání
stěžovatele, které žalovaný považoval za zneužití dominantního postavení stěžovatele.
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné.
Nejvyšší správní soud předem dalšího odůvodnění konstatuje, že krajský soud pochybil,
označil-li v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudky
ze dne 29. 10. 2007, čj. 8 Afs 75/2007 - 115, ze dne 24. 9. 2007, čj. 5 As 55/2006 - 145, ze dne
25. 8. 2006, čj. 4 As 57/2005 - 64, a ze dne 15. 1. 2004, čj. 6 A 11/2002 - 26, www.nssoud.cz)
za žalovaného předsedu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a nikoliv Úřad. V tomto
kontextu je třeba rozlišovat, proti jakému rozhodnutí je žaloba podávána a kdo je účastníkem
řízení. V posuzované věci je nepochybné, že žaloba napadá rozhodnutí předsedy Úřadu.
Tato skutečnost ovšem nezakládá procesní subjektivitu předsedy Úřadu. Předseda Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže není samostatným orgánem Úřadu, ale pouze jeho funkční
složkou, která slouží mimo jiné k tomu, aby v případě rozhodnutí Úřadu, jako ústředního orgánu
státní správy, bylo možno věc přezkoumat (v rozkladovém řízení) obdobným způsobem,
jako v případě odvolání proti rozhodnutím (nikoliv ústředních) správních orgánů. Jinými slovy,
správní orgán rozhodující o rozkladu i správní orgán prvního stupně (jehož rozhodnutí
je v rozkladovém řízení přezkoumáváno) představují stejný správní orgán, vymezený zákonným
rámcem jeho věcné příslušnosti.
Ve věci soudního přezkumu rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže o rozkladu proti rozhodnutí Úřadu v prvním stupni, je třeba za žalovaného ve smyslu
§69 s. ř. s. považovat Úřad, jako jediný správní orgán v rámci předmětné věcné půs obnosti.
Pokud tedy krajský soud v posuzované věci jednal s předsedou Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže namísto s Úřadem, je jeho řízení zatíženo vadou. Při jejím hodnocení ovšem nelze
odhlédnout od již zmíněné skutečnosti, že předseda Úřadu není správ ním orgánem odlišným
od Úřadu, ale jeho funkční složkou. Krajský soud tak de facto jednal s Úřadem pro ochranu
hospodářské soutěže, byť prostřednictvím jeho předsedy, a nejedná se proto o nedostatek
podmínek řízení, způsobující jeho zmatečnost [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s ]. Úřad nebyl
postupem krajského soudu zkrácen na svých právech, a to tím spíše, že žaloba proti němu byla
zamítnuta. V posuzované věci se tak nejedná ani o vadu řízení před soudem, která mohla mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ], k níž by Nejvyšší
správní soud musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.).
Dále Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost je důvodná. Nejvyšší správní soud shledal, že rozsudek krajského soudu
je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost [§103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s.], a to i nad rámec důvodů namítaných stěžovatelem. K těmto vadám Nejvyšší správní soud
přihlédl z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud již v minulosti vyslovil, že po kud stěžovatel v řízení před krajským
soudem uplatnil námitky, s nimiž se krajský soud v odůvodnění rozsudku nevypořádal, je takový
rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
(srov. např. rozsudky ze dne 8. 4. 2004, čj. 4 Azs 27/2004 - 74, www.nssoud.cz, a ze dne
18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS). Z odůvodnění rozsudku krajského
soudu musí být zřejmé, proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci žalobce v žalobě
a proč považuje žalobní námitky za liché, mylné nebo vyvrácené. V opačném případě je nutné
pokládat rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, zejména tehdy, jde-li o právní
argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Krajský soud nemůže žalobní argumentaci
odmítnout jako nesprávnou, aniž by současně uvedl, v čem její nesprávnost spočívá
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005 - 44,
č. 689/2005 Sb. NSS). Pokud z odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmé, jakými úvahami
se krajský soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru
o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou žalobní argumentaci
a proč podřadil popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat
jeho rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (srov. ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003 - 52, www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná, že pro řízení o přezkoumání
správního rozhodnutí soudem platí dispoziční zásada [§71 odst. 1 písm. d) a §75 odst. 2 věta
prvá s. ř. s.], a proto obsah a kvalita žaloby v zásadě předurčují obsah a kvalitu rozhodnutí soudu.
Míra obecnosti či konkrétnosti žalobní námitky předurčují míru obecnosti či konkrétnosti,
se kterou je krajský soud povinen tuto námitku vypořádat. Uplatní- li žalobce v žalobě konkrétní
námitky, je nezbytné, aby se s nimi soud vypořádal vyčerpávajícím způsobem a nep ostačuje,
učiní-li tak pouze v obecné rovině, nebo jen odkáže na rozhodnutí žalovaného.
V posuzované věci se krajský soud při odůvodnění napadeného rozsudku soustředil
na rekapitulační část, ale poté se již nevypořádal se všemi žalobními námitkami a na ko nkrétní
žalobní námitky reagoval především odkazy na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí
žalovaného, na vyjádření žalovaného k žalobě, nebo vyslovil souhlas s názorem žalovaného,
který citoval nebo parafrázoval.
Konkrétně se krajský soud v napadeném rozsudku nijak nevypořádal s žalobní námitkou,
podle níž žalovaný nesprávně posoudil údajně úmyslné neposkytnutí podmínek obchodního
chování u programu Winback stěžovatelem žalovanému.
K žalobní námitce nesprávného posouzení problematiky tzv. smluvního hovorného
žalovaným (které stěžovatel věnoval cca 1 stranu žaloby) krajský soud odkázal na odůvodnění
rozhodnutí žalovaného a dodal, že „V případě předmětného smluvního hovorného a jeho vyúčtování
se nejedná o žalobcem tvrzené objemové slevy, ale o věrnostn í rabaty. Od věrnostních rabatů je nezbytné odlišovat
tzv. rabaty množstevní, které nejsou kvalifikovány jako porušení pravidel hospodářské soutěže a jejichž aplikace
je obecně také tolerována evropskou judikaturou. Po posouzení (…) je nutné konstatovat, ž e konstrukce
smluvního hovorného (…) nelze vzhledem k jistotě dominantního soutěžitele – ČESKÉHO TELECOMU,
a. s. [pozn. soudu: stěžovatele] (…) o určitém objemu příjmů od podnikatelských subjektů bez ohledu na to,
zda předmětné hovory fakticky tito odběratelé uskuteční, je třeba považovat za tzv. množstevní rabat. Naopak
jako věrnostní rabaty jsou posuzovány závazky, kdy rabat zákazníka – podnikatelského subjektu je svázán
se specifickým objemem, ale není mu poskytnuta na základě kvantity, kterou již odebra l, nýbrž na základě
předpokládaného objemu odběru, který je pouhým odhadem budoucí spotřeby. Tyto závěry, jak správně uvedl
žalovaný, deklarovala ve svém rozhodnutí rovněž Evropská komise.“
Krajský soud tedy především odkázal na odůvodnění rozhodnutí žalovaného, a to včetně
„rozhodnutí Evropské komise“, které v napadeném rozsudku ani neoznačil. Z odůvodnění
rozsudku není zřejmé, proč krajský soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci
stěžovatele a proč žalobní námitky považuje za liché nebo vyvrácené.
Krajský soud navíc, jak důvodně namítl stěžovatel v kasační stížnosti, dospěl ke dvěma
odlišným závěrům o charakteru tzv. smluvního hovorného - jako množstevního,
nebo věrnostního rabatu. Posouzení této otázky je přitom zásadní pro závěr, zda bylo
sankcionované jednání stěžovatele zneužitím dominantního postavení. Množstevní slevy,
tedy slevy poskytované v návaznosti na odebrané množství zboží, nelze považovat za
protisoutěžní, zejména za předpokladu, že podmínky pro poskytnutí takové slevy jsou předem
známy a jsou pro všechny potenciální zájemce nediskriminační, zatímco jiné slevy či výhody
poskytované dodavatelem zákazníkům, kteří se zaváží např. k odběru více druhů zboží, k odběru
zboží výlučně od dodavatele, k odběru určitého minimálního množství zbož í, k odběru zboží
od dodavatele po určitou minimální dobu apod. (typicky se jedná práv ě o tzv. věrnostní rabaty),
mohou vést k narušení hospodářské soutěže na relevantním trhu, pokud jsou poskytovány
soutěžitelem v dominantním postavení. Účelem věrnostních rabatů je aplikace rozdílných
podmínek na srovnatelné transakce s rozdílnými obchodními partnery tak, že dva odběratelé
zaplatí rozdílnou cenu za stejné množství stejného zboží. Tyto praktiky zpravidla vedou k tomu,
že subjekt v dominantním postavení, který věrnostní rabaty poskytuje, upevňuje svoje postavení
na trhu tím, že prostřednictvím těchto rabatů zavazuje zákazníky na delší dobu k tomu, že budou
odebírat pouze jeho zboží, a ti nemají zájem přejít ke konkurenčním soutěžitelům, a tím tyto
výhody ztratit, případně navíc zaplatit smluvní sankce. Rozsudek krajského soudu
je pak ve zmíněné části nepřezkoumatelný [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
S žalobní námitkou nesprávného právního posouzení charakteru jednotlivých smluv
na poskytnutí cenových plánů, které obsahovaly ustanovení o povinnosti zavázaného zákazníka
odebírat veškeré telefonní služby hlasového volání pouze od stěžovatele a ustanovení o zákazu
vypovězení smlouvy před určitým předem stanoveným datem, se krajský soud vypořádal velmi
stručně. V podstatě opět převzal závěry žalovaného, aniž jednoznačně vyslovil, z jakých důvodů
se s nimi ztotožnil. Odůvodnění napadeného rozsudku je v této části na samé hranici
přezkoumatelnosti, na přesvědčivosti mu nepřidává ani konstatování soudu, že „je třeba nepochybně
souhlasit s žalovaným i pokud jde o správné odkazy na evropskou judikaturu, zejména rozsudky Evropského
soudního dvora tak, jak byly citovány, např. ve vyjádření žalovaného“ , bez jakékoliv specifikace této
judikatury.
Další žalobní námitka směřovala do nesprávného závěru žalovaného o uplatňování
individuálních podmínek stěžovatelem (jak samostatně, tak v rámci aplikace Winback/Retence
programu) ve smlouvách na poskytnutí cenového plánu. Stěžovatel namítl, že program
Winback/Retence je marketingovým programem, kdy je dotčeným skupinám
zákazníků - vzhledem ke konkrétní situaci - ze strany jeho zaměstnanců věnována eminentní
pozornost, aniž by však docházelo k jejich neoprávněnému zvýhodňování či k diskriminaci
ostatních zákazníků. Pokud došlo k některým pochybením ze strany zaměstnanců stěžovatele,
jedná se pouze o nahodilé případy, jejichž vliv na kvalitu soutěžního prostředí je naprosto
nicotný. K této námitce krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, „že se dle názoru soudu nejedná
pouze o marketingový program, jak konstatoval žalovaný [pozn. soudu: zde se evidentně jedná
o písařskou chybu a krajský soud má na mysli žalobce], ale jedná se o individuální přístup žalobce
k některým zákazníkům, což bylo i prokázáno a vyplývá to ze správního spisu (viz smlouva uzavřená
se společností XAVEROV, a. s.). Soud má za to, že zcela jednoznačně z připojeného správního spisu vyplývá,
že se nejednalo o ojedinělé excesy některých zaměstnanců žalobce.“ Dále soud v této souvislosti shledal
správným závěr žalovaného, který parafrázoval.
Krajský soud tedy na žalobní námitku reagoval její prostou negací doplněnou o paušální
odkaz na správní spis a parafrázoval závěr žalovaného. I v případě této žalobní námitky
tak v podstatě pouze převzal závěry žalovaného. Rozsudek krajského soudu je proto také v této
části nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
K žalobní námitce vztahující se k závěru žalovaného, že doba pronájmu telefonních
ústředen je převážně totožná s dobou, na kterou byla s určitým zákazníkem uzavřena smlouva
na poskytnutí cenového plánu, což ve svém důsledku vytváří bariéru pro vstup na relevant ní trh
a rozvoj konkurenčního prostředí, krajský soud uvedl, že „opět žalovaný rozhodl v souladu
s judikaturou Evropské komise, která je běžně akceptována a také aplikována Evropskými soudními orgány.
Soud se ztotožňuje s názorem žalovaného, že…“.
Krajský soud tedy opět pouze převzal závěry žalovaného, aniž jednoznačně vyslovil,
z jakých důvodů se s nimi ztotožnil. Krajský soud rovněž nespecifikoval obecně zmiňovaná
rozhodnutí Evropské komise či Evropských soudních orgánů. Z odůvodnění napadeného
rozsudku není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele
v žalobě a proč jeho námitky považuje za vyvrácené. Rozsudek krajského soudu je proto
i v této části nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
Stěžovatel v žalobě rovněž namítl, že v průběhu správního řízení nebyla vůbec
prokazována jeho subjektivní dispozice k předmětnému jednání, přičemž žalovaný musí
ze zákona prokázat účastníku řízení zavinění přinejmenším ve formě nevědomé nedbalosti.
K tomu krajský soud uvedl, že „V tomto případě je třeba zcela jednoznačně souhlasit s vyjádřením
žalovaného vtěleném do odůvodnění svého rozhodnutí, kde žalovaný správně uvádí, že…“ .
Krajský soud tedy v reakci na uvedenou žalobní námitku pouze ocitoval příslušnou část
rozhodnutí žalovaného, s níž vyslovil souhlas. Z odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmé,
jaké úvahy krajský soud k jeho závěru vedly. Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbývá,
než v souladu se svou shora citovanou ustálenou judikaturou označit i tuto část napadeného
rozsudku krajského soudu za nepřezkoumatelnou pro nedostatek důvodů.
Krajský soud ke shora citovaným žalobním námitkám dále souhrnně uvedl, že „je třeba
odkázat na vyjádření žalovaného, kde podrobně poukazuje na provedené dokazování s ohledem na zjištění,
zda žalobce zaujímá na uvedeném relevantním trhu dominantní postavení. (…) Správně také poukazoval
žalovaný ve svém vyjádření na judikaturu Evropské komise, resp. Evropského soudního dvora. (…) Soud
souhlasí s tím, že … Je třeba také souhlasit s tím, že …“.
Krajský soud i v této části napadeného rozsudku opět pouze zcela nekonkrétně převzal
argumentaci žalovaného z vyjádření k žalobě místo toho, aby žalobou napadené rozhodnutí
žalovaného relevantně přezkoumal. Je jistě možné, aby se krajský soud ztotožnil se skutkov ými
zjištěními a s právními závěry žalovaného, nicméně v takovém případě je nezbytné, aby soud
ve svém rozhodnutí o zamítnutí žaloby řádně a dostatečně konkrétně odůvodnil,
proč se s názorem žalovaného ztotožnil. V posuzované věci tak krajský soud neučinil .
Stěžovatel dále v žalobě uplatnil konkrétní námitky k uložené pokutě [především
k odůvodnění výše pokuty žalovaným, podle nějž se protisoutěžního chování dopustil subjekt,
který již byl za porušení legislativy v oblasti hospodářské soutěže v minulosti s ankcionován,
dále stěžovatel namítl, že výše udělené pokuty neodpovídá požadavku uvedenému v §22 odst. 2
in fine zákona o ochraně hospodářské soutěže a uložená pokuta je neadekvátní, že odůvodnění
výše pokuty ve správních rozhodnutích prvního i druhého stupně neodpovídá objektivní realitě
a je nepřezkoumatelné] a k uloženému opatření k nápravě [zejm. pokud jde o požadavek
§23 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, aby pro jeho splnění byla stanovena
přiměřená lhůta, stěžovatel rovněž namítl, že se předseda Úřadu jeho rozkladovou námitkou
o nepřiměřenosti lhůt hlouběji nezabýval].
K těmto konkrétním žalobním námitkám krajský soud v napadeném rozsudku uvedl,
že podle §22 a §23 zákona o ochraně hospodářské soutěže je předmětem správního uvážení
žalovaného, zda v konkrétním případě pokutu uloží a zda rozhodne o uložení opatření k nápravě.
K charakteru přezkumu správních rozhodnutí založených na správním uvážení krajský soud
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2004, čj. 5 Azs 47/2003 - 48,
www.nssoud.cz, a dále uvedl, že „má zato, že žalovaný řádně odůvodnil uložení předmětné sankce
a při ukládání takovéto sankce postupoval zcela v souladu se zákonem“ a že „pokud jde o uložení pokuty
a opatření k nápravě soud přezkoumal toto sp rávní rozhodnutí pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí
a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku
byly zjištěny řádným procesním postupem. Soud zjistil, že ze strany žalovaného, tak i pr vostupňového správního
orgánu nedošlo k žádnému porušení shora citovaných pravidel a proto považuje rozhodnutí ohledně pokuty
a uložení opatření k nápravě za zcela v souladu se zákonem. A to i z hlediska citovaných lhůt, neboť jak výše
pokuty, tak i stanovené lhůty, pokud jde o uložená opatření k nápravě jsou zcela v dispozici správního uvážení
správních orgánů, v případě, že je dodržováno hledisko stanovené zákonem, což v tomto případě jednoznačně
bylo“. Krajský soud konečně dodal, že „Skutečnosti žalobcem uváděné, nejsou z pohledu komplexního
posouzení žalobcova jednání skutečnostmi, jež by se nutně měly projevit na výši uložené pokuty.“
Nejvyšší správní soud již v minulosti vyslovil, že úkolem soudu není nahradit správní
orgán v jeho odborné dozorové kompetenci ani nahradit správní uvážení uvážením soudním,
ale naopak posoudit, zda se správní orgán v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal
se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně a úplně zjistil skutkový stav, a zda tam,
kde se jeho rozhodnutí opíralo o správní uvážení, nedošlo k vybočení z mezí a hledisek
stanovených zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2003,
čj. 5 A 139/2002 - 46, č. 416/2004 Sb.). Na soudu tedy je, aby posoudil, zda správní uvážení
vychází z dostatečně zjištěného stavu věci, zda odpovídá zásadám logiky a je v souladu s účelem
sledovaným tímto institutem. Nejvyšší správní soud rovněž vyslovil, že každé správní uvážení
má své meze, vyplývající v prvé řadě z ústavních principů zákazu libovůle, principu r ovnosti,
zákazu diskriminace, principu proporcionality apod. Právě dodržení těchto mezí podléhá
soudnímu přezkumu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002 - 42, č. 906/2006 Sb.). Jakkoliv má tedy správní orgán při ukládání
sankčního opatření volnost správního uvážení, je vázán základními principy správního
rozhodování, jejichž dodržení podléhá soudnímu přezkumu.
Podle §22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže Úřad může soutěžitelům uložit
pokutu do výše 10 000 000 Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední
ukončené účetní období, jestliže úmyslně nebo z nedbalosti porušili zákazy stanovené
v §3 odst. 1, §11 odst. 1 a §18 odst. 1 nebo neplní opatření uložená podle §7 odst. 2
nebo §11 odst. 3 anebo podle §18 odst. 5. Při rozhodování o výši pokuty Úřad přihlédne
zejména k závažnosti, případnému opakování a délce trvání porušování tohoto zákona. Jakkoli
tedy zákon dává žalovanému při ukládání pokuty volnost správního uvážení , současně mu stanoví
alespoň základní kritéria při rozhodování o výši pokuty (závažnost, případné opakování a délka
trvání deliktního jednání). Výčet těchto kritérií je přitom pouze demonstrativní, tzn. že žalovaný
může při rozhodování o výši pokuty zohlednit i jiné relevantní skutečnosti. S ohledem na shora
uvedené přitom bylo povinností krajského soudu k žalobní námitce přezkoumat, zda žalovaný
nepřekročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej nezneužil. Krajský soud
v napadeném rozsudku uvedl, že „přezkoumal toto správní rozhodnutí pouze v tom směru, zda nevybočilo
z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového
úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem“ , tzn. parafrázoval shora uvedený rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 5 Azs 47/2003 - 48. Poté již pouze konstatoval, že „zjistil, že ze strany
žalovaného, tak i prvostupňového správního orgánu nedošlo k žádnému porušení shora citovaných pravidel“ ,
aniž uvedl jakékoli úvahy, které ho k tomuto závěru vedly. Nezabýval se ani posouzením
jednotlivých shora citovaných zákonných kritérií žalovaným, resp. tím zda žalovaný při jejich
posouzení nepřekročil meze správního uvážení. Krajský soud se rovněž řádně nevypořádal
s konkrétním žalobním tvrzením, že žalovaný nesprávně odůvodnil výši pokuty mj. tím,
že se stěžovatel dopustil protisoutěžního chování, ačkoli již byl za porušení legislativy v oblasti
hospodářské soutěže v minulosti sankcionován, a nevzal při tom v úvahu skutečnost,
že předchozí sankce byly stěžovateli uděleny za porušení soutěžních pravidel na jiných
relevantních trzích.
Podle §23 odst. 1 a 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže zjistí-li Úřad porušení
zákazů nebo nesplnění povinností v případech uvedených v §22 odst. 2, může ve lhůtě podle
§22 odst. 5 rozhodnout podle povahy věci o uložení opatření k nápravě a stanovit
pro jeho splnění přiměřenou lhůtu. Opatření k nápravě nesmí být svým obsahem a rozsahem
ukládáno nad rámec účelu tohoto zákona. Uložení opatření k n ápravě nevylučuje souběžné
uložení pokuty podle §22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Stěžovatel v žalobě
uplatnil konkrétní námitky o porušení citovaného ustanovení žalovaným, zejm. ve vztahu
k uložení nepřiměřené lhůty ke splnění opatření k nápravě, včetně toho, že se předseda Úřadu
jeho shodnou rozkladovou námitkou dostatečně nezabýval. Krajský soud však v této souvislosti
pouze, jak již bylo citováno shora, parafrázoval hlediska přezkumu správního uvážení definovaná
v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 Azs 47/2003 - 48 a konstatoval, že ze strany
žalovaného nedošlo k žádnému porušení těchto pravidel, aniž uvedl jakékoli úvahy,
které ho k tomuto závěru vedly. Krajský soud konečně bez jakéhokoli podrobnějšího odůvodnění
uvedl, že „stanovené lhůty, pokud jde o uložená opatření k nápravě, jsou zcela v dispozici správního uvážení
správních orgánů, v případě, že je dodržováno hledisko stanovené zákonem, což v tomto případě jednoznačně
bylo“.
Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než uzavřít, že napadený rozsudek je rovněž
v části, v níž se krajský soud vypořádal s žalobními námitkami týkajícími se uložené pokuty
a opatření k nápravě, nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.],
neboť z jeho odůvodnění není zřejmé, jakými úvahami byl soud veden, než uzavřel, že ze strany
žalovaného nedošlo k žádnému porušení zákonných pravidel.
Pokud stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že v odůvodnění napadeného rozsudku zcela
chybí závěry soudu o vymezení relevantního trhu, Nejv yšší správní soud shledal, že tato námitka
nemá předobraz v odpovídající žalobní námitce. Krajský soud přitom nebyl povinen
(ani oprávněn) přezkoumat napadené rozhodnutí nad rámec žalobních bodů (§75 odst. 2 věta
první s. ř. s.), s výjimkou vyslovení nico tnosti napadeného rozhodnutí (§76 odst. 2 s. ř. s.),
popř. jeho nepřezkoumatelnosti. Tuto stížní námitku proto Nejvyšší správní soud neshledal
důvodnou.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že je napadený rozsudek nepřezkoumatelný,
proto jej zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). V něm krajský
soud rozhodne vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. července 2008
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu