ECLI:CZ:NSS:2013:8.ANS.10.2012:46
sp. zn. 8 Ans 10/2012 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: Mgr. M. Š., zastoupeného
Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem se sídlem Charvátova 11, Praha 1, proti žalovaným: 1)
Městský soud v Praze, se sídlem Spálená 2, Praha 2, 2) Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem
Vyšehradská 16, Praha 2, o žalobě na ochranu proti nečinnosti správních orgánů, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2012, čj.
45 A 7/2012 - 56,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2012, čj. 45 A 7/2012 - 56,
se zrušuje ve výrocích I. a II. a věc se vrací v tomto rozsahu krajskému soudu
k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
1. Žalobce se domáhal žádostí ze dne 25. 11. 2010 u žalovaného 1) poskytnutí informace
o obsahu celého spisu správy tohoto soudu vedeného pod sp. zn. Spr 2443/2009. Žádost
se vztahovala zejména k obsahu všech písemností předsedy žalovaného 1) JUDr. Jana Sváčka
adresovaných úřadu Městské části Praha 2, v nichž se JUDr. Sváček měl vyjadřovat
k probíhajícímu přestupkovému řízení proti obviněnému soudci JUDr. J. K. a naznačovat
správnímu orgánu, jak by měl ve věci postupovat a rozhodnout. Dále žalobce požadoval
informaci o obsahu všech písemností, z nichž vyplývá, kterým úředním osobám a na jakou adresu
elektronické pošty byly předmětné písemnosti odeslány. Žalobce požádal o kopie těchto
písemností.
2. Podáním ze dne 16. 12. 2010 žalobce podal stížnost na postup při vyřizování žádosti
o informace podle §16 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „informační zákon“), a vznesl námitku
podjatosti vůči JUDr. Janu Sváčkovi, který vyřizoval předmětnou žádost a vyzval žalobce
k jejímu upřesnění.
3. Dne 4. 2. 2011 žalobce podal u žalovaného 2) návrh na přijetí opatření proti nečinnosti
při vyřizování stížnosti ze dne 16. 12. 2010.
4. Žalovaný 2) rozhodnutím ze dne 30. 3. 2012, čj. 583/2010-OT-OSV/9, uložil podle §16a
odst. 6 písm. b) informačního zákona žalovanému 1), aby vyřídil žádost žalobce ze dne
25. 11. 2010 ve lhůtě 15 dnů od doručení tohoto rozhodnutí. Námitku podjatosti žalovaný 2)
neshledal důvodnou.
5. Žalovaný 1) vyzval žalobce přípisem ze dne 12. 4. 2012, aby s ohledem na rozsah
požadované informace uhradil částku 599 Kč do 60 dnů od doručení tohoto přípisu. Tato částka
zahrnovala 241 Kč za kopie příslušných dokumentů, 300 Kč za 1,5 hodiny mimořádně
rozsáhlého vyhledávání a 58 Kč za poštovné.
6. Žalobce podal dne 21. 5. 2012 stížnost proti přípisu žalovaného 1) podle §16a odst. 1
písm. d) informačního zákona, v níž nesouhlasil s výší úhrady, zejména s částkou požadovanou
za mimořádně rozsáhlé vyhledávání.
II.1
7. Žalobce podal dne 23. 8. 2011 u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu
proti nečinnosti žalovaných. Domáhal se, aby městský soud uložil žalovanému 1) (kterým byl
rovněž městský soud) povinnost do 15 dnů od právní moci rozsudku rozhodnout o žádosti
žalobce ze dne 25. 11. 2010 a žalovanému 2) (ministerstvu) povinnost do 15 dnů od právní moci
rozsudku rozhodnout o stížnosti žalobce ze dne 16. 12. 2010.
8. Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 15. 12. 2011, čj. Nad 31/2011 - 21, přikázal věc
Krajskému soudu v Praze.
9. Dne 31. 5. 2012 žalobce vzal žalobu zpět v části směřující proti žalovanému 2),
protože žalovaný 2) již vydal požadované rozhodnutí (viz výše bod 4).
II.2
10. Krajský soud rozsudkem ze dne 27. 6. 2012, čj. 45 A 7/2012 - 56, zamítl žalobu
proti žalovanému 1) (výrok I) a zastavil řízení o žalobě proti žalovanému 2) (výrok III).
11. Podle krajského soudu žalovaný 1) nebyl nečinný ke dni vydání rozsudku krajského
soudu.
12. Stížnost podle §16a informačního zákona je svou povahou prostředkem, který procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti správního orgánu
ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2011,
čj. 2 Ans 9/2010 - 56, či ze dne 29. 10. 2009, čj. 4 Ans 4/2009 - 86, všechna rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Ve zmiňovaných rozsudcích
byl vysloven i závěr, že není třeba se nejprve bránit žalobou na ochranu proti nečinnosti
při vyřizování stížnosti podané podle §16a odst. 1 písm. b) informačního zákona před podáním
žaloby na ochranu proti nečinnosti při vyřizování žádosti o poskytnutí informací.
13. Podle krajského soudu se tyto závěry vztahují pouze ke stížnostem podaným podle §16a
odst. 1 písm. b) a c) informačního zákona, nikoliv ke stížnosti podané podle §16a odst. 1
písm. d) téhož zákona. Písmena b) a c) zmiňovaného ustanovení se totiž vztahují k řízení
o stížnostech, jejichž obsahem je poskytnutí ochrany proti nečinnosti – informace
nebyla poskytnuta po uplynutí stanovených lhůt nebo nebylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí
žádosti, případně informace byla poskytnuta jen částečně a o zbytku nebylo vydáno rozhodnutí
o odmítnutí žádosti.
14. Stížnost podle §16a odst. 1 písm. d) informačního zákona má jinou povahu.
Touto stížností se žadatel brání proti výši úhrady za poskytnutí informace či proti výši odměny
za oprávnění informaci užít. Předmětná stížnost je svou povahou blízká spíše opravnému
prostředku než prostředku na ochranu proti nečinnosti. Nadřízený orgán posuzuje úkon
povinného subjektu po procesní i věcné stránce a zabývá se i výší úhrady.
15. Po dobu vyřizování této stížnosti neběží lhůta, v níž má žadatel o informaci zaplatit
požadovanou částku a po jejímž marném uplynutí lze žádost odložit. Žadatel je tímto způsobem
chráněn, aby během vyřizování jeho stížnosti nebyla jeho žádost o poskytnutí informace
odložena. Povinný subjekt musí vyčkat výsledku řízení o stížnosti, protože ten bude určující
pro jeho další procesní postup. Fakticky nemůže činit žádné další úkony ve věci, nemůže být
tedy ani nečinný. V této situaci se nacházel žalovaný 1) v době vydání rozhodnutí krajského
soudu v nyní posuzované věci, žaloba na ochranu proti nečinnosti proto nebyla důvodná.
16. Závěrem krajský soud dodal, že řízení o žalobě směřující proti žalovanému 2) zastavil,
protože žalobce vzal žalobu v tomto rozsahu zpět.
III.
17. Žalobce (stěžovatel) brojil proti výroku I a II rozsudku krajského soudu kasační stížností
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
18. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že žalovaný 1) není nečinný.
O žádosti stěžovatele o poskytnutí informace ze dne 25. 11. 2010 žalovaný 1) dosud nerozhodl.
Vyřizování žádosti trvá již 1 rok a 9 měsíců, čímž žalovaný 1) překročil všechny lhůty stanovené
informačním zákonem.
19. Dosud trvá také nečinnost nadřízeného správního orgánu. Žalovaný 2) byl nejprve
nečinný po dobu 15 měsíců při vyřizování stížnosti na nečinnost žalovaného 1) a teprve
po podání žaloby uložil žalovanému 1) žádost stěžovatele vyřídit. Nyní je žalovaný 2) opět
nečinný při vyřizování stížnosti na výši úhrady. Právní předpisy přitom neumožňují domoci
se ochrany proti nečinnosti žalovaného 2). Sdělení o výši úhrady, ani rozhodnutí nadřízeného
orgánu o stížnosti proti takovému sdělení nejsou přezkoumatelné ve správním soudnictví
podle §65 s. ř. s., nelze se proto domáhat ani jejich vydání postupem podle §79 s. ř. s.
20. Podle stěžovatele je třeba v posuzované věci použít judikaturu Nejvyššího správního
soudu, podle které lze považovat za bezvýsledné vyčerpání opravných prostředků situaci,
kdy o stížnosti podle §16a informačního zákona nadřízený orgán nerozhodl v zákonem
stanovené lhůtě (viz rozsudky čj. 4 Ans 4/2009 - 86, čj. 2 Ans 9/2010 - 56, a ze dne 31. 5. 2012,
čj. 9 Ans 5/2012 - 32).
21. Stěžovatel připustil, že se zmiňované rozsudky vztahují ke stížnostem podle §16a odst. 1
písm. b) a c) informačního zákona, byl ale přesvědčen, že obdobný závěr se musí uplatnit
i ve vztahu ke stížnosti podle §16a odst. 1 písm. d) téhož zákona, jinak by žadatel o informaci
zůstal bez jakékoliv ochrany vůči nečinnosti správních orgánů. Přijetím závěru krajského soudu
by nastala situace, kdy by žadatel o informaci nemohl podat žalobu na nečinnost povinného
subjektu, protože do rozhodnutí nadřízeného orgánu o stížnosti povinný subjekt nemůže konat,
zároveň by se žadatel nemohl domáhat ochrany proti nečinnosti nadřízeného orgánu
při vyřizování stížnosti, protože vyřízení stížnosti není rozhodnutím.
22. Krajský soud podle stěžovatele dostatečně nezohlednil všechny okolnosti a průběh
správního řízení, ze kterého je nečinnost správních orgánů obou stupňů zcela zřejmá. Postup
správních orgánů byl obstrukční a měl vyvolat pouze zdání, že správní orgány činí v předmětné
věci úkony. Závěry krajského soudu stěžovatel považoval za přepjatě formalistické,
a proto rozporné s judikaturou Ústavního soudu. Krajský soud totiž umožnil, aby žalovaný 1)
těžil z protiprávního jednání nadřízeného orgánu, proti němuž neexistuje prostředek soudní
ochrany. Správní řízení tak může trvat do nekonečna, pokud o stížnosti stěžovatele žalovaný 2)
nikdy nerozhodne.
IV.
23. Žalovaný 1) se ve vyjádření ke kasační stížnosti zcela ztotožnil s napadeným rozsudkem.
V.
24. Stěžovatel v replice zopakoval průběh sporu a argumentaci uvedenou v kasační stížnosti.
Zdůraznil, že jeho žádost o poskytnutí informace nebyla vyřízena ani po 2 letech a 1 měsíci
od jejího podání.
VI.
25. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
26. Kasační stížnost je důvodná.
27. Úvodem Nejvyšší správní soud připomíná, že §79 odst. 1 s. ř. s. předpokládá
pro možnost úspěšného uplatnění žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
bezvýsledné vyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu
stanoví k ochraně proti nečinnosti. Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu plyne,
že ochrana podle informačního zákona směřující proti nečinnosti nadřízeného orgánu
při vyřizování stížnosti nevylučuje v některých případech možnost, aby žadatel o informace podal
žalobu přímo proti nečinnosti povinného subjektu při vyřizování žádosti o poskytnutí informace.
Za bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany ve smyslu §79 s. ř. s. se pak považuje podání
stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace, pokud o ní není rozhodnuto ve lhůtě
stanovené zákonem (blíže viz např. rozsudky čj. 4 Ans 4/2009 - 86, čj. 2 Ans 9/2010 - 56,
a čj. 9 Ans 5/2012 - 32).
28. Na zmiňovanou judikaturu vztahující se k §16a odst. 1 písm. b) a c) informačního zákona
Nejvyšší správní soud navázal v rozsudku ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012 - 14, a rozhodl,
že také stížnost podle §16a odst. 1 písm. d) informačního zákona je třeba považovat
za bezvýsledné vyčerpání opravných prostředků na ochranu proti nečinnosti v případě,
kdy povinný subjekt vyzval žadatele o informaci k úhradě nákladů na poskytnutí informace
a nadřízený orgán nerozhodl o podané stížnosti proti výši úhrady v zákonem stanovené lhůtě.
V takovém případě žadatel o informaci může přímo podat žalobu na ochranu proti nečinnosti
povinného subjektu podle §79 a násl. s. ř. s.
29. Nejvyšší správní soud si byl vědom, že stížnost podle §16a odst. 1 písm. d) informačního
zákona má jinou povahu než stížnosti podle 16a odst. 1 písm. b) a c) téhož zákona, jak uvedl
i krajský soud v nyní posuzované věci. Přijetím opačného závěru by se však žadatel o informaci
ocitl v „procesní pasti “ a zůstal bez jakékoliv ochrany vůči nečinnosti správních orgánů.
30. Žadatel by se nemohl bránit proti nečinnosti nadřízeného orgánu, protože rozhodnutí
o stížnosti žadatele, který nesouhlasí s výší úhrady za poskytnutí informace, není rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. (blíže viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 9. 2010,
čj. 2 As 34/2008 - 90, č. 2164/2011 Sb. NSS). Z tohoto důvodu není ani možné domáhat
se vydání rozhodnutí o stížnosti prostřednictvím žaloby na ochranu proti nečinnosti
(srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 9. 2010, čj. 7 Ans 5/2008 - 164, č. 2181/2011 Sb.
NSS, bod 38). Případná žaloba podle §79 s. ř. s. by tak nutně musela být odmítnuta
pro nepřípustnost podle §68 písm. e) ve spojení s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
31. Rozhodnutím podle §65 s. ř. s. je sice rozhodnutí, jímž povinný subjekt žádost
o poskytnutí informace pro nezaplacení úhrady odložil podle §17 odst. 5 informačního zákona
(blíže viz usnesení rozšířeného senátu čj. 2 As 34/2008 - 90 a usnesení zvláštního senátu
zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne
15. 9. 2010, čj. Konf 115/2009 - 34, č. 2301/2011 Sb. NSS), po dobu vyřizování stížnosti
proti výši úhrady však 60denní lhůta podle §17 odst. 5 neběží. Pokud tedy nadřízený orgán
zůstane nečinný, nedojde k odložení žádosti a žadatel nemůže podat žalobu proti rozhodnutí
o odložení žádosti.
32. Pro posuzovanou situaci nelze použít ani další možné řešení, které nabídly rozšířený
a zvláštní senát v usneseních čj. 2 As 34/2008 - 90 a čj. Konf 115/2009 - 34. Podle těchto
usnesení žadatel o informaci může postupovat tak, že požadovanou úhradu zaplatí, aby informaci
získal, a poté či současně s tím může podat stížnost podle §16a informačního zákona
k nadřízenému orgánu, který může výši úhrady změnit. Nebude-li žadatel s tímto vyřízením
spokojen, má možnost domáhat se vydání bezdůvodného obohacení žalobou podle části třetí
občanského soudního řádu proti státu nebo jinému povinnému subjektu. Toto řešení
ovšem nepočítá se situací, kdy nadřízený orgán zůstane nečinný při vyřizování stížnosti.
33. Jedinou bezpečnou volbou by se tak stala rezignace na podání stížnosti podle §16a
odst. 1 písm. d) informačního zákona a vyčkání na odložení žádosti, které by následně žadatel
mohl napadnout správní žalobou. Takový závěr nelze považovat za souladný s úmyslem
zákonodárce, který zavedl do informačního zákona stížnost proti výši úhrady proto,
aby byla funkční.
34. Nelze rovněž opomenout, že zákonodárce stanovil v rámci informačního zákona jasné
lhůty. Rezignací na využití stížnosti podle informačního zákona a přechodem rovnou do režimu
správního soudnictví by se žadatel ocitl v řízení, kde soudy zpravidla rozhodují podle pořadí,
ve kterém k nim žaloby byly doručeny (viz §56 s. ř. s.). Tím by lhůty stanovené informačním
zákonem přišly vniveč a přístup k informacím by se žadateli ztěžoval. V neposlední řadě
by nebyla respektována ani zásada subsidiarity správního soudnictví (viz §5 s. ř. s.),
protože žalobou proti rozhodnutí o odložení žádosti by materiálně bylo napadáno sdělení o výši
požadované úhrady. Proti tomuto sdělení ale informační zákon upravuje opravný prostředek
právě v §16a odst. 1 písm. d).
35. V rozsudku čj. 2 Ans 13/2012 - 14 tedy Nejvyšší správní soud uzavřel, že řešení
nabídnutá zvláštním a rozšířeným senátem nejsou použitelná pro posuzovanou situaci,
protože nepočítají s možnou nečinností nadřízeného orgánu. Od žadatele o informaci
nelze spravedlivě požadovat, aby předvídal, zda nadřízený orgán bude nečinný a teprve
podle toho zvolil svou procesní strategii takovým způsobem, aby se vyhnul „slepé ul i čce“ – situaci
s pouze teoretickou možností obrany, kdy z důvodu nečinnosti nadřízeného orgánu nebude
vydáno správní žalobou napadnutelné rozhodnutí o odložení žádosti o informace, a zároveň
nebude fakticky možné požadovanou úhradu zaplatit. Nejvyšší správní soud proto zvolil
takové řešení, které poskytuje ústavně zaručenému právu na svobodný přístup k informacím
účinnou a rychlou soudní ochranu. Zdůraznil přitom důležitost tohoto práva pro kontrolu
veřejné moci.
36. V nyní posuzované věci žalovaný 2) nerozhodl o stížnosti žadatele proti výši úhrady
ze dne 21. 5. 2012 ve lhůtě 15 dnů, jak mu ukládá §16a odst. 8 informačního zákona. Podání
této stížnosti je proto třeba považovat za bezvýsledné vyčerpání opravných prostředků ve smyslu
§79 s. ř. s. Stěžovatel byl proto oprávněn domáhat se vyřízení žádosti o informace
přímo po žalovaném 1) žalobou podle §79 s. ř. s.
37. Krajský soud pochybil, pokud uzavřel, že žalovaný 1) nemohl konat do rozhodnutí
nadřízeného orgánu o stížnosti podle §16a odst. 1 písm. d) informačního zákona,
přestože patnáctidenní lhůta pro vyřízení této stížnosti marně uplynula.
38. Závěrem Nejvyšší správní soud dodává, že s ohledem na povahu tohoto řízení
nepředjímá, zda žalovaný 1) je povinen požadované informace stěžovateli poskytnout,
anebo naopak žádost podle §17 odst. 5 informačního zákona odloží pro nezaplacení požadované
úhrady. Podstatné je, že i toto odložení představuje rozhodnutí, které je přezkoumatelné
ve správním soudnictví, a bude tak případně možno posoudit, zda pro vydání tohoto rozhodnutí
byly dány zákonné důvody.
39. Nejvyšší správní soud shledal napadený rozsudek krajského soudu nezákonným,
proto jej zrušil ve výrocích I. a II. a vrátil věc v tomto rozsahu krajskému soudu k dalšímu řízení
(§110 odst. 1. s. ř. s.). V dalším řízení krajský soud rozhodne vázán právním názorem Nejvyššího
správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
40. Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 29. ledna 2013
JUDr. Jan Passer
předseda senátu