ECLI:CZ:NSS:2011:8.ANS.5.2010:43
sp. zn. 8 Ans 5/2010 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Jana Passera, v právní věci žalobců: a) S. D., b) N. R., oba
zastoupeni JUDr. Radkem Hudečkem, advokátem v Ostravě, Škroupova 1114/4, proti
žalovanému: Úřad městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz, se sídlem Prokešovo
nám. 8, Ostrava, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, o kasační stížnosti žalobců
proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 5. 2010, čj. 22 A 23/2010 - 10,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobci n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává prá vo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobou u Krajského soudu v Ostravě se žalobci domáhali ochrany proti nečinnosti
žalovaného a zároveň podali i žalobu proti rozhodnutí Magistrátu města Ostravy ze dne
28. 1. 2010, čj. SMO/020458/10/Správ./Re, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobců proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 10. 2009, čj. MOP 56274/2009. Tímto rozhodnutím žalovaný
přerušil řízení o dodatečném povolení stavby.
Krajský soud žalobu na ochranu proti nečinnosti vyloučil k samostatnému projednání
usnesením ze dne 11. 3. 2010 a žalobce vyzval, aby doložili, že bezvýsledně vyčerpali prostředky
k ochraně proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. Krajský soud žalobu
odmítl usnesením ze dne 13. 5. 2010, neboť dospěl k závěru, že žalobci bezvýsledně nevyčerpali
prostředek k ochraně proti nečinnosti upravený v §80 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád (dále jen „správní řád“), čímž nesplnili podmínku pro podání žaloby podle §79 odst. 1 s. ř. s.
Skutečnost, že v řízení, které bylo přerušeno, nelze využít prostředky k ochraně proti nečinnosti,
nevyplývá z žádného ustanovení zákona.
Rozhodnutí krajského soudu napadli žalobci (stěžovatelé) kasační stížností z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Namítli, že rozhodnutí o přerušení řízení, které potvrdil
odvolací orgán, nelze napadnout žalobou proti rozhodnutí, a tedy ani vyčerpat všechny zákonem
dovolené prostředky k odstranění nečinnosti správního orgánu. Krajským soudem uvedený §80
odst. 3 správního řádu nelze v posuzovaném případě použít. Takový postup je možný pouze
v situaci, kdy správní orgán v řízení nejedná, ač by měl. V posuzované věci však žalovaný vydal
rozhodnutí o přerušení řízení s tím, že stěžovatelé jako vlastníci rekonstruované stavby nedoložili
souhlas vlastníka pozemku, na kterém je stavba umístěna. Odkázali na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 6. 2009, čj. 7 As 26/2008 - 140, podle kterého k úpravě stavby není
potřebný souhlas vlastníka pozemku, na kterém je stavba umístěna. Uzavřeli, že rozhodnutí
o přerušení řízení váže pokračování v řízení na splnění podmínky, kterou zákon nepožaduje.
Předmětné rozhodnutí tak zasahuje do hmotných práv stěžovatelů a nelze ho považovat
za rozhodnutí, které je vyloučeno ze soudního přezkumu podle §68 písm. e) s. ř. s.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v řízení o dodatečném povolení
stavby pokračoval na základě oznámení ze dne 28. 5. 2010. Dané řízení bylo znovu přerušeno
usnesením ze dne 15. 6. 2010, proti kterému se stěžovatelé neodvolali. Podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2009, čj. 7 As 26/2008 - 140, je třeba souhlas vlastníka
pozemku se stavbou nebo stavebními úpravami stavby, která je umístěna na pozemku. Souhlas
není potřeba, pokud dochází pouze ke změně v užívání předmětné stavby nevyžadující stavební
úpravy. Namítl, že není pasivně legitimován v tomto řízení. Nebyla mu doručena žaloba, a neměl
tak doposud možnost se k žalobě vyjádřit.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatelé namítli, že nemohli vyčerpat prostředky k ochraně proti nečinnosti, neboť
rozhodnutí o přerušení řízení nelze napadnout. Námitka není důvodná. Nezbytnou podmínkou
řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je podle §79 odst. 1 s. ř. s.
bezvýsledné vyčerpání prostředků, které má žalobce k dispozici k ochraně proti
nečinnosti ve správním řízení. Tato podmínka vyplývá z celkové koncepce správního soudnictví,
která je založena na subsidiaritě ochrany veřejných subjektivních práv fyzických a právnických
osob. Před použitím některého z typů žalob je tedy nutné nejprve vždy vyčerpat opravné
prostředky nebo jiné procesní prostředky nápravy, které jsou k dispozici v řízení
před správním orgánem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2007,
čj. 7 Ans 1/2007 - 100, č. 1683/2008 Sb. NSS).
Důvodem, proč nebyl předtím bezvýsledně vyčerpán prostředek na ochranu proti
nečinnosti, nemůže být to, že nelze napadnout u soudu rozhodnutí o přerušení řízení, jak
stěžovatelé namítají v kasační stížnosti. Ustanovení §79 odst. 1 věta první s. ř. s. hovoří
o prostředku, který procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti
nečinnosti. Tímto prostředkem tedy musí být zákonný institut, předpokládaný procesním
předpisem již ve správním řízení jako ochrana proti nečinnosti, a nikoli skutečnost, že se jeví jako
neúspěšný jiný způsob ochrany v soudním řízení.
Podle stěžovatelů nelze v posuzovaném případě použít prostředek upravený v §80
odst. 3 správního řádu, neboť v předmětné věci bylo řízení přerušeno rozhodnutím o přerušení
řízení, proti kterému se neúspěšně odvolali. Stěžovatelé však nerozlišují mezi prostředky ochrany
proti nečinnosti správního orgánu jako podmínkou řízení o žalobě podle §79 a násl. s. ř. s.
a opravnými prostředky proti rozhodnutí (zde rozhodnutí o přerušení řízení) jako podmínkou
přípustnosti žaloby proti rozhodnutí [§68 písm. a) s. ř. s.]. Zatímco opravnými prostředky proti
rozhodnutí o přerušení řízení brojí účastník řízení proti zákonnosti napadeného rozhodnutí,
prostředky na ochranu proti nečinnosti umožňují napravit situaci, kdy nebylo vydáno meritorní
rozhodnutí a správní orgán je nečinný. Vyčerpání jednoho druhu prostředku, v tomto případě
odvolání proti rozhodnutí o přerušení řízení, neznamená, že subjekt vyčerpal i prostředek
na ochranu proti nečinnosti.
Stěžovatelé na jednu stranu tvrdí, že nemohli uplatnit opatření na ochranu proti
nečinnosti, protože řízení bylo již přerušeno a orgán tak činný byl. Na druhé straně však brojí
žalobou na ochranu proti nečinnosti, která však vychází ze stejných předpokladů – tj. nečinnosti
správního orgánu směrem k vydání rozhodnutí ve věci samé. Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 25. 1. 2008, čj. 2 Ans 7/2007 - 75, uvedl, že je zapotřebí, „[a]by existovala obrana proti tomu,
kdyby správní orgán řízení přerušil neoprávněně, eventuálně proti tomu, kdyby řízení přerušil oprávněně, avšak
posléze neoprávněně odmítal v řízení pokračovat poté, co odpadly podmínky pro předchozí přerušení. Zde se jako
jediná možnost obrany nabízí žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu §79 a násl. s. ř. s.
Nečinnost ovšem není dána skutečností, že bylo vydáno rozhodnutí o přerušení řízení, ani skutečností, že nebylo
pokračováno v řízení poté, co podmínky přerušení odpadly, nýbrž jedině tím, že nebylo vydáno meritorní
rozhodnutí v předmětné věci“. Judikatura tedy připouští, že i za situace, kdy je správní řízení
přerušeno, se může správní orgán dopustit nečinnosti a účastníku řízení je třeba takovém případě
poskytnout ochranu. Tato situace však neznamená, že by účastník řízení neměl v takovém
případě povinnost vyčerpat prostředky k nápravě, které mu poskytuje správní řád. Ustanovení
§80 odst. 3 správního řádu se vztahuje i na situace, kdy příslušný správní orgán v řízení řádně
nepokračuje (např. po odpadnutí překážky řízení). Představuje tedy prostředek nápravy
poskytnutý správním řádem účastníku řízení k ochraně proti nečinnosti i v posuzované věci.
Za této situace, s přihlédnutím k subsidiaritě ochrany veřejných subjektivních práv fyzických
a právnických osob ve správním soudnictví, je nutné jako nedůvodnou shledat námitku
stěžovatelů, že v posuzovaném případě nelze daný prostředek vyčerpat. Stěžovatelé nemohou
předjímat, jakým způsobem by byla věc posouzena nadřízeným správním orgánem.
Stěžovatelé směšují splnění podmínek řízení pro podání žaloby dle §79 a násl. s otázkou
její případné důvodnosti. Otázka důvodnosti žaloby by však měla místo teprve při splnění všech
podmínek, za kterých ji lze věcně projednat. To se v této věci nestalo. Jestliže předchozí
vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti je jednou z podmínek řízení, jejíž splnění je třeba,
aby mohl soud žalobu projednat, pak nelze její nesplnění zdůvodňovat tím, že právě a jen
v soudním řízení lze zohlednit, zda měl či neměl správní orgán povinnost konat i následně poté,
kdy stavební řízení přerušil. Nebylo rozhodné, zda správní řád předpokládá výslovně uplatnění
návrhu či podnětu na ochranu proti nečinnosti, ale to, zda se o jeho použití stěžovatel alespoň
pokusil, zda se na nadřízený správní orgán v souladu s §80 správního řádu obrátil. Za situace,
kdy nebyly splněny všechny podmínky řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti, nemohl
se Nejvyšší správní soud zabývat námitkami stěžovatelů, které směřovaly k důvodnosti žaloby.
Nezabýval se ani námitkami, že rozhodnutím o přerušení řízení bylo zasaženo do jejich práv.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zmínil, že mu nebyla doručena žaloba
k vyjádření. Je třeba připomenout, že žaloba stěžovatelů byla odmítnuta pro nesplnění podmínek
řízení. Za této situace nebylo třeba zasílat žalovanému žalobu k vyjádření, neboť krajský soud
se nezabýval tvrzeními stěžovatelů o nečinnosti žalovaného (nepřistoupil k meritornímu
posouzení věci). Rozhodnutí krajského soudu, jímž byla žaloba odmítnuta, bylo žalovanému
doručeno. Žalovaný proto nebyl zkrácen na svých procesních právech.
S odkazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl (§110
odst. 1 s. ř. s.). Stěžovatelé neměli ve věci úspěch, nemají tedy právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti (§60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.). Žalovanému, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.),
Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu podle obsahu soudního spisu
nevznikly náklady řízení nad rámec běžné činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 4. ledna 2011
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu