ECLI:CZ:NSS:2008:8.AO.2.2008:151
sp. zn. 8 Ao 2/2008 - 151
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Jana Passera v právní věci navrhovatelů: a) R. H., b)
H. H., zastoupených JUDr. Františkem Kubínem, advokátem se sídlem v Havířově-Městě,
Dlouhá třída 461/3, 736 01, proti odpůrci: Obec Malenovice, Malenovice 85, Frýdlant nad
Ostravicí, 739 11, zastoupenému JUDr. Milanem Pavelcem, advokátem se sídlem Zámecké
náměstí 42, Frýdek-Místek, 738 01, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, územního plánu
obce Malenovice ze dne 4. 7. 2008,
takto:
I. Opatření obecné povahy - územní plán obce Malenovice, schválený zastupitelstvem obce
Malenovice dne 4. 7. 2008, se k návrhu R. H. dnem právní moci tohoto rozsudku
zrušuje v části týkající se pozemku parcelní číslo 181/11 v katastrálním území
Malenovice.
II. Ve zbytku se návrh R. H. zamítá .
III. Návrh H. H. se odmítá .
IV. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 12. 8. 2008 se navrhovatelé
domáhali zrušení opatření obecné povahy - územního plánu obce Malenovice ze dne 4. 7. 2008.
Z návrhu na zrušení opatření obecné povahy vyplynuly následující skutečnosti:
Návrh se týká pozemku parc. č. 181/11, zapsaného na LV č. 704 u Katastrálního úřadu
pro Moravskoslezský kraj, katastrální pracoviště Frýdek-Místek, vedeného v územním plánu
jako pastvina. Navrhovatelé usilují o to, aby byl v územním plánu dále pozemek veden
jako zastavitelná plocha.
Zastupitelstvo obce Malenovice schválilo v roce 2003 záměr na pořízení nového
územního plánu dle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon; v textu dále jen „stavební zákon z r. 1976“). Navrhovatelé přitom zažádali o zařazení
pozemku parc. č. 181/11 do kategorie „zastavitelná plocha“ z důvodu zamýšlené stavby
hospodářské budovy s bytovou jednotkou. K této žádosti se vyjádřily dotčené orgány.
Dne 15. 3. 2004 se Správa chráněné krajinné oblasti Beskydy (v textu dále „Správa
CHKO“) vyjádřila k návrhu zadání plánu. Uvedla, že nesouhlasí s rozšířením zastavitelného
území o plochu III/3 (parc. č. 181/1). Podle přiložených map byl pozemek parc. č. 181/11
zakreslen jako součást plochy III/3, a spolu se sousedním pozemkem souhrnně označen
pod parc. č. 181/1.
Následně Správa CHKO vydala dne 18. 7. 2005 v jiném řízení rozhodnutí
čj. CHKO/85/2888/05/802/Svob. ve věci umístění stavby „hospodářské stavení s bytovou
jednotkou“ na pozemku parc. č. 181/11 v kat. území Malenovice ve III. zóně CHKO Beskydy.
Rozhodnutím udělila souhlas s umístěním stavby, pokud navrhovatelé dodrží veškeré podmínky,
které správa CHKO v rozhodnutí dále specifikovala.
V konceptu územního plánu byl proto pozemek parc. č. 181/11 dále veden jako možná
plocha pro bydlení, označená 39-RD.
Krajský úřad Moravskoslezského kraje, odbor životního prostředí, jako dotčený orgán
na úseku ochrany zemědělského půdního fondu, vydal dne 19. 12. 2006 nesouhlasné stanovisko
k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu dle §9 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně
zemědělského půdního fondu. Krajský úřad odůvodnil nesouhlas mimo jiné tím, že plochu
39-RD tvoří pozemky s nejvyšší třídou ochrany zemědělské půdy. Dalším důvodem
pro neudělení souhlasu bylo narušení možnosti zemědělského hospodaření na daném území.
Stanovisko krajského úřadu bylo pro zastupitelstvo obce Malenovice rozhodující
a následně v návrhu územního plánu obec vedla pozemek jako zemědělskou plochu
v nezastavitelném území obce.
Navrhovatelka b) vznesla dne 21. 5. 2008 při veřejném projednání návrhu územního
plánu námitku, kterou brojila proti vyloučení pozemku parc. č. 181/11 z územně plánovací
dokumentace, a žádala zastupitelstvo o přezkoumání a zdůvodnění nesouhlasu se zahrnutím
předmětného pozemku do kategorie pozemků určených pro výstavbu. Námitka byla posouzena
jako připomínka, protože dle názoru obce nesplňovala náležitosti §52 odst. 2 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon; v textu dále „stavební
zákon z r. 2006“), nebyly v ní uvedeny údaje podle katastru nemovitostí dokládající dotčená práva
a dále bylo zpochybněno vlastnické právo navrhovatelky b) k nemovitosti parc. č. 181/11. Obec
připomínce nevyhověla.
Zastupitelstvo obce dne 4. 7. 2008 schválilo návrh územního plánu.
Následně podali navrhovatelé k Nejvyššímu správnímu soudu návrh na zrušení opatření
obecné povahy - územního plánu obce Malenovice.
Především navrhovatelé poukázali na rozporná stanoviska Správy CHKO. V roce 2003
schválilo zastupitelstvo obce záměr pořídit nový územní plán. K návrhu zadání územního plánu
se dne 15. 3. 2004 vyjádřila Správa CHKO Beskydy, a vyslovila nesouhlas s rozšířením
zastavitelného území o plochu III/3 (parc. č. 181/1). Podle navrhovatelů byl pozemek
parc. č. 181/11 v jejich vlastnictví sice součástí plochy vedené pod označením III/3,
ale z vyjádření CHKO jasně vyplývá, že nesouhlasí se zastavěním pozemku parc. č. 181/1.
Pozemek parc. č. 181/11 nebyl v této době již součástí pozemku parc. č. 181/1. Pokud je tedy
ve vyjádření Správy CHKO Beskydy výslovně uvedeno parc. č. 181/1, nevztahuje se nesouhlas
na pozemek parc. č. 181/11. Připomněli, že Správa CHKO Beskydy vydala dne 18. 7. 2005
na základě individuální žádosti navrhovatelů rozhodnutí ve věci „umístění stavby hospodářské
stavení s bytovou jednotkou na pozemku parc. č. 181/11 v kat. území Malenovice v III. zóně
CHKO Beskydy“, jímž udělila souhlas s umístěním stavby.
Další námitka mířila proti negativnímu stanovisku krajského úřadu (odboru životního
prostředí) ke konceptu územního plánu obce ze dne 19. 12. 2006. Krajský úřad uvedl, že „posoudil
podklady zejména se zřetelem na rozsáhlejší lokality s nejvyšší třídou ochrany a intenzifikačními opatřeními
a požadavky, které naruší možnosti zemědělského hospodaření v daném území. V tomto směru krajský úřad
nesouhlasí se záměry v lokalitě ozn. 38-RD“. Podle navrhovatelů je podle listu vlastnictví u pozemku
parc. č. 181/11 uvedena číselná hodnota BPEJ 84814. Tato hodnota znamená, že půda
je zařazena do třídy s nejnižší ochranou (páté) podle metodického pokynu Ministerstva životního
prostředí, čj. OOLP 1067/96, k odnímání půdy ze zemědělského půdního fondu. Pozemek
je uzavřen ze dvou stran komunikacemi; souvisící pozemky byly využívány pouze jako pastvina
a kvůli nekvalitní kamenité půdě není jejich zemědělské obhospodařování vhodné. Přes pozemek
vedou inženýrské sítě a je v těsné blízkosti zastavěného území obce.
Navrhovatelé dále nesouhlasili s neprojednáním námitky vlastníka pozemků.
Navrhovatelka b) podala proti návrhu územního plánu námitku, kterou mělo zastupitelstvo obce
projednat na svém veřejném zasedání dne 21. 5. 2008. Námitka byla během zasedání
přehodnocena na připomínku. Bylo zpochybněno vlastnictví navrhovatelky b) k předmětné
nemovitosti, proto prý nebyla dle zastupitelstva k podání námitky aktivně legitimována.
Navrhovatelé ale získali nemovitost parc. č. 181/11 podle svého tvrzení za existence manželství
ze společných prostředků; nemovitost je proto součástí společného jmění manželů.
Navrhovatelka b) je spoluvlastníkem nemovitosti, a proto je oprávněna k podání námitky
proti návrhu územního plánu obce.
Odpůrce ve vyjádření k věci navrhl zamítnutí návrhu. V otázce rozporných stanovisek
Správy CHKO uvedl, že ve vyjádření Správy CHKO k návrhu zadání nového územního plánu
obce Malenovice ze dne 15. 3. 2004 bylo uvedeno, že správa nesouhlasí s rozšířením
zastavitelného území o plochu III/3 (parc. č. 181/1). Podle odpůrce součástí plochy III/3
je jak pozemek parc. č. 181/1, tak 181/11. Proto se nesouhlasné vyjádření vztahuje i na pozemek
navrhovatelů.
Namítl dále, že Správa CHKO Beskydy vydala dne 25. 10. 2005 další stanovisko,
a to k pozemkům parc. č. 181/1, 183/1 a 181/11 v katastrálním území Malenovice. Správa
CHKO uvedla: „Stanovisko Správy CHKO Beskydy se tedy v rámci projednávání návrhu zadání územního
plánu obce Malenovice liší od stanoviska, které vydala Správa CHKO Beskydy v rámci správního řízení vedeného
ve věci konkrétních žádostí, což není s ohledem na skutečnost, že územní plánování je nepřetržitě probíhajícím
dialogem o území a jeho možnostech, neobvyklé. To by však nemělo zadávat předpoklad, že individuálně řešené
žádosti mohou být bez projednání se všemi dotčenými orgány státní správy a dalšími subjekty ze zákona, zařazeny
jako odsouhlasené plochy územního plánu, určené pro výstavbu. V tomto smyslu byli i žadatelé o umístění staveb
poučeni“.
Odpůrce tvrdil, že rozhodnutí Správy CHKO ze dne 18. 7. 2005 v souvislosti s žádostí
o vydání souhlasu k umístění stavby nemůže mít žádný právně relevantní dopad na proces
schvalování územního plánu. Naopak vyjádření ze dne 15. 3. 2004 a 25. 10. 2005 jsou závazným
podkladem pro přijetí opatření obecné povahy.
Odpůrce se vyjádřil i k další námitce navrhovatelů týkající se stanoviska krajského úřadu
ke konceptu územního plánu ze dne 19. 12. 2006. Podle odpůrce byla obec tímto stanoviskem
vázána. Proto nebylo možné se od něj odchýlit a zahrnout pozemek parc. č. 181/11 mezi
pozemky určené k zástavbě.
Odpůrce dále nesouhlasil s tvrzením, že námitka navrhovatelky b) byla nesprávně
přehodnocena jako připomínka. Navrhovatelka b) nesplnila formální náležitosti námitky
dle §52 odst. 3 stavebního zákona, neboť neuvedla údaje podle katastru nemovitostí a nedoložila
tedy dotčená práva. Jako vlastník předmětné nemovitosti byl uveden v katastru nemovitostí
pouze navrhovatel a). Navrhovatelka b) podala námitku, ale toto právo jí nesvědčí. Předložila
sice zastupitelstvu obce přípis, že je z titulu společného jmění manželů spoluvlastníkem
předmětné nemovitosti, ten ale podle zastupitelstva obce nebyl dostačující. Zastupitelstvo obce
nepovažovalo navrhovatelku b) za spoluvlastníka pozemku, protože tato skutečnost nevyplývala
z katastru nemovitostí. Proto byla během veřejného zasedání námitka oprávněně přehodnocena
na připomínku.
Odpůrce namítá, že navrhovatelé nebyli oprávněni podat návrh na zrušení opatření
obecné povahy dle §101a s. ř. s ., které zakládá návrhovou legitimaci. Návrh je oprávněn podat
ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem,
zkrácen. Dle odpůrce „opatření obecné povahy nezasáhlo byť jen částečně do vlastnického práva navrhovatelů.
Na straně navrhovatelů nedochází ke změně v obsahu vlastnického práva, pozemky nejsou dotčeny stavbou
nebo jiným opatřením a dle napadeného opatření se jedná o „status quo“ před přijetím. Odpůrce se nedomnívá,
že by napadené opatření jakýmkoli způsobem porušilo zákonná nebo i základní ústavní práva navrhovatelů“.
Při nařízeném soudním jednání jak navrhovatelé tak odpůrce setrvali na svých
stanoviscích a odkázali na návrh a vyjádření k návrhu. Během soudního jednání předložil odpůrce
originál vyjádření Správy CHKO k návrhu zadání územního plánu ze dne 15. 3. 2004
i s připojenou přílohou. Součástí přílohy byl snímek pozemkové mapy, kde byla označena
plocha III/3. Tento snímek musel být vyhotoven před oddělením pozemku parc. č. 181/11,
protože plocha III/3 sice zahrnuje území dnešních pozemků parcelních čísel 181/1 a 181/11,
ale souhrnně je označuje jako parc. č. 181/1.
Soud se nejprve zabýval tím, zda jsou v projednávané věci splněny podmínky řízení.
Těmi jsou spolu s dalšími podmínkami vyplývajícími z §101a s. ř. s. existence předmětu
řízení - opatření obecné povahy, aktivní legitimace navrhovatele a formulace závěrečného návrhu.
Dle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. je k podání návrhu aktivně legitimován ten, kdo tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen opatřením obecné povahy. Navrhovatelka b) spolu
s navrhovatelem a) tvrdí, že byli novým územním plánem zkráceni na svém vlastnickém právu.
Předem je nutné připomenout, že smysl územního plánu spočívá v komplexním řešení
funkčního využití území a ve vytváření předpokladů k zabezpečení trvalého souladu
všech přírodních, civilizačních a kulturních hodnot území, zejména se zřetelem na péči o životní
prostředí a ochranu jeho hlavních složek. Na schválení konkrétní úpravy územního plánu
neexistuje subjektivní právo. Cílem územního plánu je vyvážit zájmy jednotlivých osob, zájmy
na rozvoji území a ochraně přírody. Územní plán může být sice některými subjekty vnímán
jako negativní zásah poškozující jejich osobní zájmy, přesto v určitých případech musí veřejný
zájem (např. dopravní obslužnost, památková ochrana či ochrana přírody) převážit nad zájmem
soukromým.
Při řešení otázky aktivní legitimace k podání návrhu vycházel soud ze své dosavadní
judikatury, především z rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 4 As 50/2004 - 59, publikovaného
jako č. 1043/2007 Sb. NSS. Podle tohoto rozsudku „lze odmítnutí návrhu z důvodu, že byl podán osobou
k tomu zjevně neoprávněnou, vyhradit případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným případům
nedostatku legitimace hmotné, který je zjistitelný bez pochyb okamžitě, zpravidla již z návrhu samotného“.
O takový případ půjde např. tehdy, jestliže žalobce (navrhovatel) tvrdí porušení práva, jehož
již pojmově vůbec nemůže být nositelem (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 6. 1995,
sp. zn. 6 A 56/94).
Navrhovatelka b) není v listu vlastnictví uvedena jako vlastník nemovitosti
parc. č. 181/11, ani zde není nijak zmíněno společné jmění manželů. Při projednání návrhu
územního plánu se zastupitelstvo řídilo zápisem v katastru nemovitostí, pouhý přípis
navrhovatelky b) její vlastnictví nedokládal. Proto její procesní práva nebyla porušena,
a zastupitelstvo její námitku správně hodnotilo jako připomínku. Ostatně zastupitelstvo
se připomínkou zabývalo i věcně.
Aktivní legitimací se Nejvyšší správní soud dále zabýval v rozsudku ze dne 30. 11. 2006,
čj. 2 Ao 2/2006 - 62 (publikováno na www.nssoud.cz). Vyslovil, že „navrhovatel (v rozhodnutí
akciová společnost) není aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
podle ustanovení §101a zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, pokud napadá změnu územního
plánu týkajícího se pozemků, k nimž má pouze právo bezplatného užívání a nikoliv právo vlastnické“.
Pokud z katastru nemovitostí navrhovatelce nesvědčí vlastnické právo k nemovitosti,
nemohlo být toto právo schválením územního plánu narušeno. Navrhovatelka nebyla
tedy oprávněna podat návrh.
Podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne
návrh, jestliže soud o téže věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá
nebo nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes
výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat. S ohledem na uvedené
skutečnosti nebyla navrhovatelka b) aktivně legitimována k podání návrhu; proto soud její návrh
odmítl.
O námitkách navrhovatele a) naproti tomu uvážil:
Návrh územního plánu byl vypracován v souladu s vyjádřením Správy CHKO k návrhu
nového zadání územního plánu ze dne 15. 3. 2004, a stanoviskem Krajského úřadu
Moravskoslezského kraje (odboru životního prostředí a zemědělství) ke konceptu územního
plánu ze dne 19. 12. 2006.
Vyjádření Správy CHKO vycházelo z mapových podkladů, které odpůrce předložil
při jednání před soudem. V mapách byla označena plocha III/3, která zahrnovala jak pozemek
parc. č. 181/1, tak 181/11, ale tyto pozemky nebyly v mapě odděleny, ale souhrnně vyznačeny
jako pozemek parc. č. 181/1. Zjevně proto také ve vyjádření Správa CHKO uvedla, že nesouhlasí
s rozšířením zastavitelného území o plochu III/3 (parc. č. 181/1).
Vzhledem k tomu, že již v roce 1998 navrhovatel a) koupil samostatný pozemek
parc. č. 181/11, byly podklady, na základě kterých Správa CHKO rozhodovala, značně zastaralé;
vcelku logicky nesouhlasila se zastavěním plochy o výměře téměř 5 ha, ale v případě pozemku
parc. č. 181/11 se jedná o plochu menší, o 4296 m
2
. Správa CHKO tedy nemohla objektivně
rozhodnout, protože nezvážila samostatně vliv zahrnutí pozemku parc č. 181/11
do zastavitelného území obce. K jejímu předchozímu negativnímu vyjádření nemůže soud
přihlížet, protože na základě individuální žádosti následně vydala Správa CHKO souhlas
s výstavbou na pozemku 181/11. Tím vzniká rozpor, který bude nutno v dalším řízení odstranit.
Krajský úřad ve výše specifikovaném stanovisku ke konceptu územního plánu uvedl,
že „posoudil předložené podklady se zřetelem na rozsáhlejší lokality s nejvyšší třídou ochrany a intenzifikačními
opatřeními a požadavky, které naruší možnosti zemědělského hospodaření v daném území. V tomto směru
nesouhlasí se záměry v lokalitě ozn. 38-RD“.
V listu vlastnictví č. 704 je uvedena bonitovaná půdně ekologická jednotka (BPEJ)
č. 84841 k parcele č. 181/11. Tato hodnota odpovídá páté třídě ochrany zemědělského půdního
fondu. V příloze metodického pokynu Ministerstva životního prostředí ze dne 1. 10. 1996,
čj. OOLP/1067/96, je uvedeno:„tato třída ochrany obsahuje BPEJ s nízkou produkční schopností, tj. půdy
např. mělké, silně skeletovité, velmi svažité, chladné či naopak výsušné, hydromorfní či erozně ohrožené,
nebo s extrémním zrnitostním složením. Většinou jde o půdy v zemědělském sektoru více či méně postradatelné.
U těchto půd lze očekávat efektivnější nezemědělské využití“.
Nejde tedy - jak tvrdí krajský úřad - o půdu s nejvyšší, ale naopak s nejnižší třídou
ochrany. Krajský úřad ani nezdůvodnil, proč by se z nějakého jiného důvodu mělo jednat
o zemědělsky významnou lokalitu.
Zpracovatel územního plánu tvrdí, že výše uvedená rozhodnutí správních orgánů byla
důvodem pro nezahrnutí pozemku parc. č. 181/11 do zastavitelného území obce Malenovice.
Obě rozhodnutí byla věcně nesprávná. Z výše uvedených skutečností vyplývá, že zpracovatel
rozhodoval na základě nesprávných podkladů. Je proto nutné otázky týkající se pozemku
parc. č. 181/11 nově zvážit na základě skutečností zjištěných soudem.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006 - 74, vyslovil právní
názor, že „stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování
(srov. §1 a §2 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona) je činností, do které správní soudy mohou pouze
minimálně zasahovat. Soudu rozhodně nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území
vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití. Co mu však přezkoumávat přísluší, je, zda změnu
územního plánu přijal pravomocí nadaný a kompetentní orgán a zda přitom postupoval zákonem předepsaným
způsobem“.
Ani ve věci právě rozhodované tedy soud nepředjímá, zda měl být pozemek
parc. č. 181/11 zahrnut v územním plánu do zastavitelné plochy . Uzavírá však, že územní plán
nebyl ve sporné části vydán zákonným postupem.
Z výše uvedených důvodů byl dle §101d odst. 2 s. ř. s. územní plán v části týkající
se pozemku parc. č. 181/11 zrušen, a to ke dni právní moci tohoto rozsudku, neboť nebyl důvod
vázat zrušení na pozdější dobu.
Námitku navrhovatele a) týkající se přehodnocení námitky navrhovatelky b)
na připomínku zhodnotil Nejvyšší správní soud jako nedůvodnou. Dle §16 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, „prokazují zápisy právních
vztahů v evidenci nemovitostí provedené podle dosavadních předpisů pravdivost skutečností v nich uvedených,
pokud není prokázán jejich opak“. Navrhovatelka b) neprokázala věrohodným způsobem,
že je také vlastníkem předmětné nemovitosti. Pouhý soukromý přípis navrhovatelů zastupitelstvu
nemůže zvrátit zápis ve veřejných knihách, a pro soud tedy neosvědčuje to, že pozemek patří
do společného jmění manželů. Domnívají-li se navrhovatelé, že zápis v katastru nemovitostí
neodpovídá skutečnosti, musejí se nápravy domáhat právní cestou, nemohou však při jednání
s orgány veřejné správy uplatňovat skutečnosti, které z katastru nevyplývají.
Navrhovatel se návrhem domáhal zrušení celého územního plánu. Jeho námitky (zčásti
důvodné) se však týkaly jen pozemku v jeho vlastnictví. V této části jak uvedeno soud návrhu
vyhověl; není však důvod, aby soud rušil celý územní plán. V souladu s ustanovení §101d odst. 2
věty druhé s. ř. s. soud proto rozsudkem návrh ve zbývající části jako nedůvodný zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §101d odst. 5 s. ř. s., podle něhož
nemá na náhradu nákladů řízení žádný z účastníků právo.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 11. září 2008
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu