ECLI:CZ:NSS:2011:8.AO.7.2010:65
sp. zn. 8 Ao 7/2010 - 65
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci navrhovatelů: a) M. T., b) J.
J., oba zastoupeni Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem v Táboře, Příběnická 1908,
proti odpůrci: Jihomoravský kraj, se sídlem Žerotínovo nám. 3/5, Brno, proti nařízení
Jihomoravského kraje č. 3/2010 z 24. 8. 2010, jímž se mění nařízení Jihomoravského kraje č.
384/2004, kterým se vydává Integrovaný krajský program snižování emisí tuhých znečišťujících
látek, oxidu siřičitého, oxidů dusíku, těkavých organických látek, amoniaku, oxidu uhelnatého,
benzenu, olova, kadmia, niklu, arsenu, rtuti a polycyklických aromatických uhlovodíků
Jihomoravského kraje a Krajský program ke zlepšení kvality ovzduší Jihomoravského kraje, ve
znění nařízení Jihomoravského kraje č. 228/2006, jako opatření obecné povahy.
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 21. 12. 2010 se navrhovatelé
domáhali zrušení nařízení Jihomoravského kraje (označeného v záhlaví tohoto usnesení);
podstatou nařízení byla změna přílohy č. 2 nařízení Jihomoravského kraje č. 384/2004, kterou
tvoří Program ke zlepšení kvality ovzduší (dále jen „Program“).
I. obsah návrhu
Navrhovatelé označili uvedené nařízení kraje za opatření obecné povahy. Podle nich není
podstatné, že zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, v §48 odst. 2 písm. c) stanoví,
že program ke zlepšení kvality ovzduší vydávají v přenesené působnosti kraje formou nařízení.
Závěr, že se jedná o opatření obecné povahy přezkoumatelné dle §101a a násl. s. ř. s., dovodili
navrhovatelé výkladem níže uvedených právních předpisů České republiky a Evropské unie a dále
odkazy na vnitrostátní i komunitární judikaturu:
Především se navrhovatelé dovolali §2 s. ř. s., podle něhož soudy ve správním soudnictví
poskytují ochranu veřejným subjektivním právům. Navrhovatelé žádali ochranu práva na příznivé
životní prostředí zaručeného v článku 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, blíže
upraveného v zákoně č. 17/1992 Sb., o životním prostředí: podle §11 „území nesmí být zatěžováno
lidskou činností nad míru únosného zatížení“, dle §12 odst. 1 „přípustnou míru znečišťování životního
prostředí určují mezní hodnoty stanovené zvláštními předpisy; tyto hodnoty se stanoví v souladu s dosaženým
stavem poznání tak, aby nebylo ohrožováno zdraví lidí a aby nebyly ohrožovány další živé organismy a ostatní
složky životního prostředí.“, dle odst. 2 „mezní hodnoty musejí být stanoveny s přihlédnutím k možnému
kumulativnímu působení nebo spolupůsobení znečišťujících látek a činností.“, dle §13 „lze-li se zřetelem ke všem
okolnostem předpokládat, že hrozí nebezpečí nevratného nebo závažného poškození životního prostředí, nesmí být
pochybnost o tom, že k takovému poškození skutečně dojde, důvodem pro odklad opatření, jež mají poškození
zabránit.“. Limitní hodnoty znečištění pro oblast ochrany ovzduší byly, jak dále poukázali
navrhovatelé, stanoveny v nařízení vlády č. 597/2006 Sb., o sledování a vyhodnocování kvality
ovzduší. Dále citovali některá ustanovení zákona o ochraně ovzduší [§2 písm. j), §6 odst. 1, §7,
§48 odst. 2 písm. c), přílohu č. 3], jejichž smyslem je zajistit dodržení limitních hodnot znečištění.
Plnění imisních limitů je také účelem Programu. Jeho podstatnou součástí jsou opatření,
z nichž některá podléhají navazujícím řízením (procesu EIA, územnímu a stavebnímu řízení).
Podle navrhovatelů však Program ve svém důsledku nepovede k dodržení limitních hodnot, čímž
zasahuje do jejich práv na příznivé životní prostředí. Protože Program působí na všechny „fyzické
osoby žijící na území, pro které byl zpracován, dále na osoby vstupující na toto území (stavební úřady, občany
a obce jako majitele nemovitostí, apod.)“ dopadá na „neurčitý, obecně vymezený“ okruh adresátů,
jež je jedním z pojmových znaků opatření obecné povahy (vymezených např. v nálezu Ústavního
soudu Pl. ÚS 14/07).
Z komunitární úpravy navrhovatelé poukázali na směrnici Rady 96/62/ES z 27. 9. 1996,
o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší, podle níž mimo jiné členské státy učiní nezbytná
opatření k dodržování mezních hodnot (čl. 7), či přijmou opatření k vypracování nebo
uplatňování plánu či programu, na jehož základě bude ve stanovené lhůtě dosaženo mezní
hodnoty ve stanovených oblastech (čl. 8).
Navrhovatelé odkázali na rozsudek Evropského soudního dvora (ESD) č. C-237/07
z 25. 7. 2008, v němž soud deklaroval právo fyzických a právnických osob přímo dotčených
špatnou kvalitou ovzduší požadovat zpracování plánů a programů ke zlepšení kvality ovzduší
včetně možnosti domáhat se tohoto práva u národních soudů; s poukazem na bod 40 rozsudku
připomněli, že uplatnění tohoto práva u soudu není vyloučeno ani existencí jiných právních
prostředků, jimiž se lze domáhat konkrétních opatření ke snížení znečištění ovzduší. Z tohoto
rozsudku dále dovodili, že opatření obsažená v plánech a programech musí zajistit snížení rizika
překračování imisních limitů na minimum a postupný návrat kvality ovzduší na závazné hodnoty
imisních limitů; povinnost členského státu a jí odpovídající právo dotčených osob podléhá
soudnímu přezkumu na národní úrovni.
Ke své aktivní legitimaci uvedli, že „opatřením obecné povahy“ byli zkráceni na právu
na příznivé životní prostředí a dále na právu na spravedlivý proces, a to „procesními i hmotně
právními nezákonnostmi“. Oba tvrdili, že jejich rodiny trpí v důsledku znečištění ovzduší
zdravotními problémy: navrhovatelka a) žije ve Š., což je podle ní oblast s velkým množstvím
zdrojů znečišťování ovzduší (dálnice, cihelna, letiště, blízkost budoucí průmyslové zóny);
navrhovatel b) je občanem obce T., která je také nedaleko dálnice D1, což navrhovatele a jeho
rodinu vystavuje negativním vlivům hluku a zhoršeného ovzduší vlivem pevných částic PM10,
jejichž koncentrace v ovzduší jsou často nad stanoveným limitem. Přitom za mnoho let nebyla ze
strany příslušných orgánů přijata žádná konkrétní a účinná opatření k nápravě a nestalo se tak ani
v Programu.
Důvody návrhu rozdělili do tří okruhů: rozpor s §10a a násl. zákona č. 100/2001 Sb.,
o posuzování vlivů na životní prostředí (zpracování Programu jako koncepce ve smyslu cit.
zákona před tím, než proběhlo řízení o posuzování vlivů koncepce na životní prostředí), rozpor
s §10d odst. 3 téhož zákona (nerespektování požadavků Ministerstva životního prostředí
ve vyhodnocení vlivů koncepce) a rozpor s §7 odst. 6 zákona o ochraně ovzduší (nesplnění účelu
Programu – plnění limitních hodnot ve stanovených lhůtách).
II. obsah vyjádření odpůrce
Odpůrce ve svém vyjádření především namítal, že nejde o přípustný návrh na zrušení
opatření obecné povahy a zdůraznil, že Program je nařízením kraje, a tedy právním předpisem.
Odmítl argumentaci navrhovatelů poukazem na nález Pl. ÚS 14/07, který podle odpůrce
na posuzovanou věc nedopadá. Ústavní soud v něm řešil povahu územního plánu vydaného
za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona; odpůrce zdůraznil, že v §188 odst. 4
„nového“ stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.) [pozn.: ve znění účinném od 3. 6. 2008] bylo
výslovně stanoveno, že „obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací
dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního plánu, se pro účely tohoto zákona
považují za opatření obecné povahy“. Zákon o ochraně ovzduší [v §48 odst. 2 písm. c)] však obdobné
ustanovení neobsahuje, a to přesto, že byl již několikrát měněn, a to za účinnosti správního řádu
z roku 2004 (č. 500/2004 Sb.), který zavedl institut opatření obecné povahy. Na rozdíl od úpravy
stavebního zákona zákonodárce tedy nemá vůli vydávat programy ke zlepšení kvality ovzduší
formou opatření obecné povahy, ale právě formou nařízení jako právního předpisu.
Odpůrce poukázal také na to, že v oblasti ochrany životního prostředí je úzká hranice mezi
právními předpisy a opatřeními obecné povahy, neboť právní úprava obecně se zde vyznačuje
značnou konkrétností předmětu regulace (kterou se zřejmě snažili naznačit navrhovatelé).
Odpůrce rovněž zpochybnil aktivní legitimaci navrhovatelů; podle něho návrh neobsahuje
žádné konkrétní tvrzení, z něhož by bylo možno dovodit zkrácení práva na spravedlivý proces.
Naopak, Program byl podroben procesu posuzování vlivů koncepce na životní prostředí
a veřejné zdraví (SEA), v jehož rámci mohli navrhovatelé zasílat svá vyjádření. Uvedl, že tento
proces poskytuje veřejnosti širší ochranu než správní řád při vydávání opatření obecné povahy,
neboť dle §10f odst. 5 může kdokoli podat námitky, tedy i osoby, jejichž práv se posuzovaný
návrh nedotkne.
Odpůrce se dále podrobně vyjádřil k tvrzením ohledně věcné důvodnosti návrhu, přičemž
je neshledal opodstatněná.
III. důvody odmítnutí návrhu
Nejvyšší správní soud o věci uvážil
takto:
Navrhovatelé se domáhali zrušení tvrzeného „opatření obecné povahy“ podle §101a s. ř. s.
Dle citovaného ustanovení je oprávněn „návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho část podat ten,
kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen“. Rozhodné
pro posouzení věci je, zda se v daném případě o takové opatření vůbec jedná.
Právní institut opatření obecné povahy byl do právního řádu České republiky zaveden
správním řádem (zákon č. 500/2004 Sb.) s účinností k 1. 1. 2006. Soudní ochrana před
nezákonnými opatřeními obecné povahy je upravena v soudním řádu správním (jak výše
uvedeno), do něhož byla vnesena s účinností k 1. 5. 2005 zákonem č. 127/2005 Sb.,
o elektronických komunikacích. Žádný z těchto předpisů však vyčerpávajícím způsobem
nedefinuje, co se opatřením obecné povahy rozumí; pouze v §171 správního řádu, jež uvozuje
část šestou upravující tento institut, je uvedeno, že „podle této části postupují správní orgány v případech,
kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem
ani rozhodnutím“.
Zákonná definice tedy spočívá toliko v negativním vymezení. Judikatura se pak pokusila
doplnit také pozitivní vymezení opatření obecné povahy jako aktu s konkrétně určeným
předmětem regulace a s obecně vymezeným okruhem adresátů. V současném chápání jde tedy
o správní akt smíšený, který (materiálně) zahrnuje jak prvek individuálního, tak normativního
aktu.
O toto judikatorní pozitivní vymezení se opírali navrhovatelé, odkazujíce především na nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/07. Závěry, které z něj dovozovali, však na posuzovanou věc
nedopadají.
Ústavní soud v citovaném nálezu posuzoval povahu územního plánu velkého územního
celku Břeclavska vydaného v roce 2006. Úvahy Ústavního soudu se vztahovaly ke specifickému
problému: územní plán byl vydán již za účinnosti „nového“ správního řádu (č. 500/2004)
upravujícího opatření obecné povahy, ale podle „starého“ stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.),
který v §29 odst. 3 určoval, že „závaznou část územně plánovací dokumentace a její změny, které schvaluje
kraj nebo obec v samostatné působnosti, vyhlašují jejich orgány obecně závaznou vyhláškou.“; „nový stavební
zákon“ (č. 183/2006 Sb., účinný od 1. 1. 2007) již institut opatření obecné povahy obsáhl,
a to v šesti výslovně takto označených případech, mezi nimi v §43 odst. 4 také územní plány.
Ústavní soud zdůraznil, že „nový“ stavební zákon (jako zvláštní zákon ke správnímu řádu)
„podrobně upravil cíle, úkoly a postup při pořizování a schvalování těchto správních aktů, aniž by přitom výslovně
ve svých přechodných ustanoveních stanovil, jak posuzovat územní plány pořízené a schválené podle předchozího
zákona č. 50/1976 Sb., jejichž závazné části byly vyhlášeny obecně závaznými vyhláškami“. Z toho důvodu
(tedy z důvodu nedostatku výslovné právní úpravy) se soud přiklonil k materiálnímu posouzení
územního plánu z roku 2006. Jeho závěru, jak zdůraznil, svědčila i skutečnost, že s účinností
od 3. 6. 2008 bylo v §188 odst. 4 „nového“ stavebního zákona výslovně uvedeno, že „obecně
závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny,
územního plánu obce nebo regulačního plánu (rozuměj před 1. 1. 2007), se pro účely tohoto zákona považují
za opatření obecné povahy“. Ústavní soud tedy, jak také výslovně uvedl, dospěl ke svému závěru
systematickým výkladem předmětných ustanovení „nového“ stavebního zákona, výkladem
e ratione legis a úmyslem zákonodárce. Odkázal také na princip, z něhož vychází konstantní
judikatura Ústavního soudu: nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba volit
výklad nejméně zasahující do základních práva a svobod.
Odpůrce má tedy pravdu v tom, že citovaný nález nelze bez dalšího použít na nyní
posuzovaný případ. Především se v dané věci nejedná o situaci, kdy „se nabízí dvojí možný
výklad“; zákon o ochraně ovzduší v §48 odst. 2 písm. c) výslovně stanoví, že „kraj vydává
v přenesené působnosti nařízením program ke zlepšení kvality ovzduší“. Podle §7 zákona č. 129/2000 Sb.,
o krajích „na základě a v mezích zákona rada vydává právní předpisy v přenesené působnosti, je-li k tomu kraj
zákonem zmocněn; tyto právní předpisy se nazývají nařízení kraje“. Dle §8 téhož zákona (odstavce 2 až 4)
„obecně závazná vyhláška kraje a nařízení kraje nabývá platnosti dnem vyhlášení ve Věstníku právních předpisů
kraje. Dnem vyhlášení právního předpisu kraje je den rozeslání příslušné částky Věstníku, který musí být uveden
v jejím záhlaví. Právní předpis kraje nabývá účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení ve Věstníku, pokud v něm
není stanoven pozdější počátek účinnosti.“. Z citovaných ustanovení vyplývá, že program ke zlepšení
kvality ovzduší kraj vydává formou nařízení v přenesené působnosti, tedy právním předpisem
(vydávaným územním samosprávným celkem). Pro úplnost je vhodné poznamenat, že nabytí
platnosti a účinnosti Programu nebylo zpochybněno.
Formu aktu, v níž má být Program vydán (právní předpis), tedy stanoví výslovně zákon.
Přitom žádné okolnosti případu nezaložily pochybnost k úvaze, že se snad nejedná o právní
předpis i z hlediska materiální stránky. Nejvyšší správní soud je si vědom judikatury Ústavního
soudu - např. citovaný nález Pl. ÚS 14/07 či další plenární nálezy Pl. ÚS 24/99 z 23. 5. 2000
nebo Pl. ÚS 27/09 z 10. 9. 2009. Všechna citovaná rozhodnutí ale spojoval předpoklad, že nebyl
dán jediný možný výklad příslušného aktu. V nálezu z roku 2000 např. musel Ústavní soud
posoudit právní povahu „rozhodnutí vlády“ (dle §17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném
zdravotním pojištění), které zároveň zrušil. Uvedl, že „dle čl. 78 Ústavy jedinou formou právně
normativního aktu, kterou je vláda oprávněna přijímat, je nařízení, a to s podmínkou publikace ve Sbírce
zákonů. V dané věci vzniká tudíž rozpor mezi právně normativním obsahem aktu vlády a absencí tomu
odpovídající právní formy.“. V citovaném nálezu z roku 2009 Ústavní soud dokonce zrušil ústavní
zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, neboť
jej posoudil nikoliv dle jeho formálního označení jako ústavní zákon, ale z hlediska materiálního
jako individuální právní akt, neboť namísto požadovaného prvku obecnosti ve vztahu k okruhu
adresátů a situací dopadal na konkrétně určený subjekt (Poslaneckou sněmovnu Parlamentu
České republiky zvolenou v roce 2006) a konkrétní situaci (skončení jejího volebního období).
Ústavní soud dovodil, že ústavodárci chyběla kompetence vydat individuální právní akt
a zdůraznil (stejně jako ve výše citovaném nálezu z roku 2000), že „z pojmu právního státu, jenž
nachází své ústavní zakotvení v čl. 1 Ústavy, vyplývá princip, dle něhož ani zákonodárce, ani exekutiva nemůže
s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož i
hledisky dalšími, zejména, přípustnosti a jasnosti.“.
Také Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací praxi řešil několikrát materiální povahu
právního aktu, a s ní přípustnost návrhu, resp. vůbec pravomoc soudu o návrhu rozhodovat.
Také v těchto případech se jednalo o nejednoznačnou zákonnou úpravu. Kromě rozsudku
z 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210, v němž byl vázán právním názorem Ústavního soudu
citovaným shora (v nálezu, jehož se dovolávali navrhovatelé), lze uvést např. usnesení
z 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 3/2010 - 55, v němž posuzoval povahu cenového výměru vydaného
Ministerstvem financí ve smyslu §10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, pro který zákon
nestanovil žádnou právní formu (dospěl k závěru, že se jedná o právní předpis). Z nedávné doby
lze uvést rozsudek ve věci vedené pod sp. zn. 7 Ao 6/2010, vyhlášený dne 15. 12. 2010 (v době
vyhotovení tohoto usnesení nebyl dosud publikován): zde soud posuzoval (mimo jiné) povahu
nařízení vydaných Správou Národního parku Šumava, týkajících se omezení vstupu do určitých
lokalit, která byla vydána podle §78 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
ve znění účinném před novelou, která do tohoto ustanovení zavedla institut opatření obecné
povahy; toto ustanovení ve znění pro věc relevantním hovořilo pouze o „nařízení“, aniž řešilo
povahu takového aktu. Jednalo se tedy o obdobný případ jako u výše zmiňované územně
plánovací dokumentace, kdy nová právní úprava stanovila pro určitý akt formu opatření obecné
povahy, přičemž bylo nutno zhodnotit povahu aktů vydaných před účinností takové „nové“
úpravy. Konečně lze zmínit také rozsudek z 9. 8. 2010, čj. 4 Ao 4/2010 - 195: v něm soud řešil
povahu usnesení zastupitelstva hlavního města Prahy o členění hlavního města Prahy na volební
obvody pro obecní volby konané 15. – 16. října 2010 a dospěl k závěru, že (chybí-li výslovná
úprava zákona o formě takového aktu) se jedná o opatření obecné povahy, nikoli o „rozhodnutí
organizační povahy sui generis“, jak tvrdil odpůrce, neboť předmětem jeho regulace byla konkrétně
vymezená situace – konkrétní volby do obecního zastupitelstva. Soud zdůraznil, že „zákon
nepředpokládá, že by členění území obce na volební obvody mělo být prováděno obecně závazným právním
předpisem, ergo obecně závaznou vyhláškou“… „Pakliže by zákonodárce upřednostnil, aby členění území obce
na volební obvody bylo prováděno obecně závaznou vyhláškou, bylo by třeba, aby již v zájmu právní jistoty tento
formální atribut de lege ferenda výslovně zakotvil do zákona“.
Z uvedených případů plyne, že úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné
povahy či nikoliv, jsou namístě, pokud ovšem zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí,
či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení.
Rozhodujícím kritériem pro posouzení, zda se jedná o opatření obecné povahy, nemůže být
pouze to, zda daný akt za opatření obecné povahy výslovně označuje příslušný zákon. To však
neznamená, že jakýkoli akt, který není zákonem označen za opatření obecné povahy, který
kdokoli napadne jako „opatření obecné povahy“, může být v tomto smyslu podroben přezkumu
správního soudu. Brání tomu existence výslovné zákonné úpravy formy daného právního aktu.
Jestliže zákon (popř. ústavní zákon) výslovně stanoví formu příslušného právního aktu,
a tato forma je dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového
aktu. Výjimečně se tak může stát za situace, kdy tato právní úprava doznala později podstatné
změny (viz „starý“ a „nový“ stavební zákon).
Projeví-li zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této
vůli setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit. Pokud by si obecný soud
takovou pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci a právní jistotu. Mimo zákonodárce
samého je to pouze Ústavní soud, který – aniž by svou pravomoc překročil - může zasáhnout
v případě, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu.
V nyní posuzované věci navrhovatelé namítali, že Program, ač byl vydán ve formě nařízení
kraje, je opatřením obecné povahy. Přitom argumentovali obecně povahou programů ke zvýšení
kvality ovzduší vydávaných dle §48 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně ovzduší. Tomu přisvědčit
nelze, a nejen proto, že Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit výkladům o povaze těchto aktů,
je-li vázán výlučně zákonem (zákon výslovně stanoví, že programy ke zvýšení kvality ovzduší
vydávají kraje formou nařízení, tj. formou právního předpisu).
Nejvyšší správní soud je povinen respektovat takto vyjádřenou vůli zákonodárce stejně jako
ústavně stanovené limity své kompetence. Ačkoliv jsou soudy při rozhodování vázány pouze
zákony a mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu, a jsou
oprávněny posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo takovou mezinárodní
smlouvou (čl. 95 odst. 1 Ústavy), nejsou oprávněny „jiný právní předpis“ zrušit, jak požadovali
navrhovatelé, a vůbec již ne v řízení upraveném pro zcela jiný právní institut, zde v řízení
dle §101a a násl. s. ř. s.
Jak správně poukázal odpůrce, vůle zákonodárce nebyla v daném případě nikterak
zpochybněna případnými změnami zákona o ochraně ovzduší, neboť citované znění §48 odst. 2
písm. c) nabylo účinnosti 1. 10. 2005 a od té doby nebylo změněno. Je vhodné poznamenat,
že se tak stalo již v době, kdy byl platný (byť zatím nikoliv účinný) „nový“ správní řád
a kdy dokonce již byla účinná novela soudního řádu správního, která do něj vložila §101a
a násl., tedy soudní přezkum opatření obecné povahy (k 1. 5. 2005).
Nejvyššímu správnímu soudu ani nevznikla pochybnost ohledně souladu citovaného
ustanovení zákona o ochraně ovzduší s ústavním pořádkem a neměl tak důvod zvažovat, zda věc
předloží Ústavnímu soudu ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy. Důvodem pro takový postup
by například bylo, pokud by dospěl k závěru, že zmocňovací ustanovení zákona odporují
principu obecnosti právních předpisů; porušení principu obecnosti zákona spadá do rámce
nepřípustného narušení zásad právního státu (viz např. shora citovaný nález Pl. ÚS 27/09).
Nejvyšší správní soud však nemá za to, že by toto zákonné ustanovení samotné, ani způsob
právní regulace, k níž zmocňuje kraje, bylo v rozporu s principy právního státu či ústavním
pořádkem. Dopad této regulace, ať již z hlediska adresátů či předmětu úpravy, je natolik obecný,
že se nevymyká vymezení normativních právních aktů (viz §7 a příloha č. 3 zákona o ochraně
ovzduší).
Jestliže měli navrhovatelé na mysli, že předmět programů nesplňoval kritérium obecnosti
právních předpisů (ačkoli takovou myšlenku nerozvedli), pak je třeba uvést, že soud tento názor
nesdílí. O konkrétnosti předmětu právního aktu lze hovořit u individuálních právních aktů
(tak typicky rozhodnutí o uložení sankce za spáchání správního deliktu) či u opatření obecné
povahy (např. vytvoření volebních obvodů pro konkrétní, individuálně určené volby, konkrétně
vymezené území zákazu vstupu v národním parku apod.). Sama skutečnost, že se Program týká
území jediného kraje, však nezakládá takovou míru určitosti, která by vybočila z principů
normativní právní úpravy. Otázkou ke zvážení nebylo ani to, zda se zmocnění stanovené
zákonem v §48 odst. 2 písm. c) nevymyká z kompetence krajů; podle zákona o krajích vydávají
kraje v přenesené působnosti nařízení; soud nemá pochybnost o tom, že se tak může dít
i v oblasti ochrany ovzduší při vydávání programů ke zvýšení kvality ovzduší.
Právní řád České republiky má dostatek institutů k odstranění nezákonnosti právních
předpisů, mezi něž samozřejmě patří i nařízení krajů:
Podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky rozhoduje Ústavní soud „o zrušení
zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem“, dle písm. b)
„o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu
s ústavním pořádkem nebo zákonem“. Podrobný postup upravuje §64 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu; v odstavci 2 je uveden výčet subjektů oprávněných k podání návrhu
na zrušení „jiného právního předpisu“ (např. věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední
správní úřad). Tomu koresponduje §83 zákona o krajích, podle něhož odporuje-li nařízení kraje
zákonu nebo jinému právnímu předpisu, vyzve věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední
správní úřad kraj ke zjednání nápravy. Nezjedná-li příslušný orgán kraje nápravu do 60 dnů
od doručení výzvy, rozhodne věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad
o pozastavení účinnosti tohoto nařízení kraje a současně stanoví kraji přiměřenou lhůtu
ke zjednání nápravy. V případě zřejmého rozporu nařízení kraje s lidskými právy a základními
svobodami může věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad pozastavit jeho
účinnost bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy. Nezjedná-li příslušný orgán kraje nápravu
ve stanovené lhůtě, podá věcně příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední správní úřad do 30 dnů
ode dne uplynutí lhůty pro nápravu Ústavnímu soudu návrh na zrušení nařízení kraje.
Je tak zřejmé, že existují dostatečné právní záruky kontroly vydávání nařízení krajů.
Do pravomoci Nejvyššího správního soudu ale nespadají. Pouze v případě, že by v posuzované
věci byla některým ze zákonných postupů věc předložena Ústavnímu soudu a ten dospěl
k závěru, že Program není právním předpisem, ale opatřením obecné povahy, bude dán prostor
k jeho věcnému přezkumu. Tento závěr ovšem Nejvyšší správní soud nemůže učinit sám, neboť
by jím zasáhl do pravomoci Ústavního soudu přezkoumávat daný typ formálně vymezeného
aktu.
Nejvyšší správní soud však z výše uvedených důvodů shledal návrh nepřípustný, neboť není
napadeno opatření obecné povahy. Rovněž odkazy navrhovatelů na komunitární právní úpravu
a judikaturu jsou nepřípadné; pro úplnost se poznamenává, že nejsou ani opodstatněné. Kromě
tzv. „jiných prostředků“, jimiž se lze domáhat zajištění kvality ovzduší (např. samostatným
posouzením při schvalování územně plánovací dokumentace apod.), je v České republice
zaručena i dostatečná soudní ochrana, a to v podobě přezkumu Ústavního soudu a pokud
by dospěl k závěru, že se nejedná o právní předpis, pak případně i přezkumu ve správním
soudnictví. Není tu tedy rozpor s požadavky komunitární právní úpravy (čl. 7 a násl. Směrnice
Rady č. 96/62/ES).
Jelikož návrhem napadeným aktem není opatření obecné povahy, nejsou vzhledem
k neexistenci předmětu specifického řízení dle §101a a násl s. ř. s. splněny podmínky řízení.
Proto soud návrh podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl. Z tohoto důvodu také soud rozhodl
bez nařízení jednání.
O nákladech řízení rozhodl soud podle §101d odst. 5 s. ř. s., podle něhož v tomto zvláštním
druhu řízení nemá žádný z účastníků řízení právo na jejich náhradu.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 21. ledna 2011
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu