ECLI:CZ:NSS:2005:8.AS.10.2005
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a Mgr. Jana Passera, v právní věci žalobce J. K.,
zastoupeného JUDr. Ivanou Mikulovou, advokátkou v Třinci - Staré Město, Dvořákova
259, proti žalovanému Ministerstvu financí - Generálnímu ředitelství cel, Praha 4,
Budějovická 13897/7, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 1. 2004, čj.
35664/03-41, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
21. 12. 2004, čj. 8 Ca 47/2004 – 18,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 12. 2004, čj. 8 Ca 47/2004 - 18,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 9. 1. 2004, čj. 35664/03-41, zamítl odvolání
žalobce proti rozhodnutí ředitele Celního ředitelství Ostrava, čj. 5546/03-1401-11, ze dne
22. 10. 2003, o propuštění žalobce ze služebního poměru a napadené rozhodnutí potvrdil.
Rozhodnutím I. stupně byl žalobce propuštěn ze služebního poměru celníka podle §107
odst. 1 zákona ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České
republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o služebním poměru“), pro
pravomocné odsouzení pro úmyslný trestný čin zneužívání pravomoci veřejného činitele a
pomoc k trestnému činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby. Žalobou ze
dne 26. 2. 2004 se žalobce domáhal zrušení shora uvedených rozhodnutí žalovaného.
Odůvodnil ji tím, že došlo k porušení ustanovení §109 odst. 1 písm. a) služebního
zákona, neboť žalobce byl propuštěn ze služebního poměru v ochranné době, v daném
případě v době, kdy byl uznán dočasně neschopným služby pro nemoc nebo úraz.
Městský soud v Praze žalobu odmítl. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že podle
ustanovení §70 písm. f) s. ř. s. jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního
orgánu, jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon, podle ustanovení §68 písm. e) s. ř. s.
je žaloba nepřípustná také tehdy, domáhá-li se přezkoumání rozhodnutí, které je z
přezkoumání podle soudního řádu správního nebo podle zvláštního zákona vyloučeno.
Ustanovení §137 odst. 1 zákona o služebním poměru umožňuje podat u soudu návrh na
přezkoumání rozhodnutí služebního funkcionáře o propuštění ze služebního poměru
podle §106 odst. 1 písm. c) nebo d) tohoto zákona, o náhradě škody nebo bezdůvodném
obohacení, které přesahují částku 5000 Kč, nebo o uložení kázeňského trestu. Citované
ustanovení obsahuje pozitivní výčet rozhodnutí služebního funkcionáře, které lze k
návrhu policisty přezkoumat soudem. Z uvedeného vyplývá, že jiná než vyjmenovaná
rozhodnutí nelze soudem přezkoumávat. Protože žalobce byl propuštěn ze služebního
poměru rozhodnutím vydaným podle ustanovení §107 odst. 1 zákona o služebním
poměru, a takové rozhodnutí ve výčtu §137 odst. 1 služebního zákona není obsaženo, je
ve smyslu ustanovení §70 písm. f) s. ř. s. jeho přezkoumání soudem vyloučeno a žaloba
proti němu podaná je podle ustanovení §68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná. Z uvedených
důvodů Městský soud v Praze žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
Uvedené rozhodnutí žalobce (stěžovatel) napadl včas podanou kasační stížností.
Kasační důvod spatřoval v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Uvedl, že usnesení napadené
kasační stížností je nezákonné pro nesprávné posouzení právní otázky soudem. Kasační
stížnost stěžovatel odůvodnil tím, že §70 písm. f) a §68 písm. e) s. ř. s. předjímají, že
zvláštní zákon přezkoumání rozhodnutí výslovně vylučuje. Ustanovení §137 odst. 1
zákona o služebním poměru výslovně vypočítává některá rozhodnutí služebních
funkcionářů, která podléhají přezkoumání soudem. Mezi nimi není rozhodnutí o
propuštění ze služebního poměru podle §107 odst. 1 zákona o služebním poměru
uvedeno, zároveň však přezkum tohoto rozhodnutí soudem není v žádném ze zvláštních
předpisů stejně jako v soudním řádu správním vyloučen. Žalobce tedy tvrdí, že
rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru podle §107 odst. 1 služebního zákona
přezkumu v rámci správního soudnictví podléhá. Svůj názor stěžovatel opírá rovněž o
nález Ústavního soudu č. I. ÚS 4/1996.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti pouze namítl, že s ohledem na skutečnost,
že dosud nebylo rozhodováno ve věci samé a žaloba byla odmítnuta z procesních
důvodů, nelze v řízení o kasační stížnosti žalobci i v případě jeho úspěchu přiznat náklady
řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí Městského soudu v mezích
důvodů vymezených stížnostními body (§109 odst. 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
Ustanovení §68 písm. e) s. ř. s. nepřipouští žaloby proti rozhodnutí, které je z
přezkoumání vyloučeno podle tohoto nebo podle zvláštního zákona; §70 písm. f) s. ř. s.
pak ze soudního přezkoumávání vylučuje úkony správního orgánu, jejichž přez koumání
vylučuje zvláštní zákon. V daném případě se tedy Nejvyšší správní soud musel zabývat
otázkou, zda rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru žalobce podle §107 odst. 1
zákona o služebním poměru (zde: obligatorní propuštění pro pravomocné odsouzení pro
trestný čin, je rozhodnutím, proti kterému žaloba ve smyslu ustanovení §68 písm. e)
s. ř. s. není přípustná.
Podle ustanovení §137 odst. 1 zákona o služebním poměru může policista podat u
soudu návrh na přezkoumání rozhodnutí služebního funkcionáře o propuštění ze
služebního poměru podle ustanovení §106 odst. 1 písm. c) nebo d) zákona o služebním
poměru (fakultativní propuštění pro nezpůsobilost vykonávat funkci v policii podle
závěrů služebního hodnocení, porušení služební povinnosti nebo služební přísahy zvlášť
závažným způsobem), o náhradě škody nebo bezdůvodném obohacení, které přesahují
částku 5000 Kč, nebo o uložení kázeňského trestu.
Ustanovení §137 zákona o služebním poměru však nelze interpretovat tak, jak to
učinil městský soud, totiž tak, že soudní přezkoumání je možné jen v případech zde
vypočtených. S touto otázkou se již v minulosti přesvědčivě vypořádala judikatura
správních soudů, a pro stručnost lze na její závěry odkázat. Brání tomu také a především
důvody ústavní, o nichž viz dá le; důvody, pro které vznikla nepříliš vhodná úprava, se pak
zabývá závěrečná pasáž tohoto rozsudku.
Je tedy vhodné poukázat již na jeden z prvních rozsudků této problematiky se týkající,
jímž je ostatně rozhodnutí téhož soudu (Městského soudu v Praze) sp. zn. 28 Ca 63/93 ze
dne 29. 3. 1994, který byl publikován ve Sbírce soudních rozhodnutí ve věcech správních
(tehdy příloha časopisu Správní právo) pod č. 33 v ročníku 1994 s právní větou: „I.
Rozhodnutí služebních orgánů neuvedená v ustanovení §137 zák. ČNR č. 186/1992 Sb. o služebním
poměru příslušníků Policie České republiky nejsou vyloučena ze soudního přezkumu podle hlavy druhé
části páté o. s. ř.“
Pochybnosti o správném výkladu dotčených ustanovení odstranil svým nálezem také
Ústavní soud (nález sp. zn. I. ÚS 4/1996 ze dne 30. 6. 1996, publikováno pod č. 70
v ročníku 1996 Sb. ÚS). Ten - při rozhodování ve věci příspěvku za službu - vyložil, že
sám fakt, že určité rozhodnutí není uvedeno ve výčtu ustanovení §137 zákona o
služebním poměru, neznamená, že takové rozhodnutí je vyloučeno ze soudního
přezkoumání.
Také Nejvyšší správní soud se již touto problematikou musel zabývat (viz rozhodnutí
publikované pod č. 16/2003 Sb. NSS), když rozhodoval spor o propuštění ze služebního
poměru podle §106 odst. 1 písm. b) zákona o služebním poměru , a zkoumal, zda v těchto
případech platí dvouměsíční nebo třicetidenní lhůta pro podání žaloby . Opřel se o již
publikované judikáty a implicite vyšel z toho, že také rozhodnutí služebních funkcionářů
neuvedená v ustanovení §137 odst. 1 služebního zákona jsou soudem přezkoumatelná.
Z hlediska ústavněprávního a historického je třeba dále dodat i to, že ustanovení
§137 zákona o služebním poměru je svou podstatou legislativním nedopatřením, které
vyvolávalo - a jak je z rozhodované věci zřejmé, dosud vyvolává - po mnoho let
nedorozumění.
Po změnách politických poměrů v listopadu 1989 bylo nezbytné prakticky ihned do
některých zákonů vložit možnost soudní kontroly rozhodnutí veřejné správy, likvidované
po roce 1948. Byl však k dispozici jediný procesní instrument, totiž pozůstatek
pojišťovacího soudnictví vzniklého ve dvacátých letech (§244 a násl. občanského
soudního řádu z r. 1963 ve znění tehdy účinném), který ve velmi omezené míře a na
základě principu pozitivního výčtu umožňoval podat k soudu opravný prostředek proti
rozhodnutí správního orgánu, tedy jenom tehdy, pokud to speciální zákon výslovně
dovolil. Tato ustanovení, vztahující se před rokem 1989 prakticky jen na rozhodnutí
nositelů veřejnoprávního pojištění (nejčastěji věci důchodové), byla tak v letech 1990 -
1991 vztažena novelami speciálních zákonů a také novou legislativou také na jiné typy
rozhodnutí orgánů veřejné správy (obory práva politických stran, práva spolčovacího,
shromažďovacího, zákony o samosprávných profesních komorách atp.). Princip soudního
přezkoumání byl tedy enumerativní, a soudy mohly přezkoumávat jen taková rozhodnutí,
o nichž to zákon výslovně stanovil.
Ke koncepční zásadní změně ale došlo již přijetím Listiny základních práv a svobod
dne 9. 1. 1991, při vydání uvozené ústavním zákonem Federálního shromáždění č.
23/1991 Sb. (Listina sama vlastní číslo neměla), později republikované 16. 12. 1992
předsednictvem České národní rady jako součást ústavního pořádku České republiky (č.
2/1993 Sb.).
Listina se svým čl. 36 odst. 2 prohlásila pro návrat ke správnímu soudnictví a zejména
ke starému (srv. k tomu čl. 15 odst. 2 základního zákona státního o moci soudcovské č.
144/1867 ř. z.) principu tzv. generální klauzule, tj. k tomu, že soudní kontrole budou
podléhat jakákoli rozhodnutí orgánů veřejné správy, tedy bez ohledu na to, zda taková
rozhodnutí zákon za přezkoumatelná označuje nebo ne. Princip pozitivního výčtu
(enumerační), zavedený po likvidaci starého správního soudnictví v roce 1952 byl v rovině
ústavního práva definitivně opuštěn. Přestože, jak uvedeno, tato zásadní ústavní změna
nabyla účinnosti již na počátku roku 1991, neexistoval zákonný procesní předpis, který by
řízení před soudem na tomto staronovém principu upravoval (ostatně ani soudní soustava
až do změn, nastalých v souvislosti s novelou občanského soudního řádu č. 519/1991 Sb.
a s rozpadem československé federace) na potřebu obnovovaného správního soudnictví
nereagovala.
Specializované senáty obecných soudů počaly vykonávat správní soudnictví až
s účinností právě uvedené novely, tedy od 1. 1. 1992.
Tyto skutečnosti byly také v pozadí mnohých nelogičností a nesprávností zákonů
přijímaných v letech bezprostředně následujících po změnách v listopadu 1989. Jednou
z těchto nesprávností je - dosud platná a účinná - textace zákona o služebním poměru
v ustanoveních, která jsou tu vykládána.
Jeho vzorem byl zákon č. 334/1991 Sb., o služebním poměru policistů zařazených ve
Federálním policejním sboru a Sboru hradní policie, konkrétně jeho ustanovení §118,
upravující - a to stejným enumerativním způsobem - možnost domoci se na soudě
přezkoumání některých rozhodnutí týkajících se federálních policistů. Tento (federální)
zákon byl však přijat 10. 7. 1991, a přestože v té době již půl roku platila a byla účinná
Listina, která vzpomenutým způsobem založila generální přezkumnou klausuli, lze
nesprávnou enumeraci, neústavně omezující přístup policistů ke správnímu soudu
pochopit zejména tím, že v roce 1991 tu - jak uvedeno - nebyla žádná soudně procesní
úprava, která by řízení o správních žalobách na principu generální klausule („obecné“
správní soudnictví) upravovala. Prakticky se tento nedostatek neprojevil, protože zákon č.
334/1991 Sb. byl zrušen se zánikem federace (a tedy i Federálního policejního sboru) ke
dni 1. 1. 1992, a to bez náhrady (to ostatně později vyvolalo jiné a daleko vážnější obtíže
v aplikační praxi).
Úprava zákona o služebním poměru příslušníků policie České republiky (přijat
Českou národní radou 19. 3. 1992) vyšla tedy z týchž principů především díky tomu, že
zákon byl připravován v roce 1991, ještě před procesní úpravou správního soudnictví,
jednak proto, že tu byl logický požadavek upravit právní poměry příslušníků republikové
Policie České republiky v klíčových institutech shodně s poměry příslušníků Federálního
policejního sboru. Legislativní orgány nevzaly v úvahu, že připravovaná úprava
nekoresponduje úpravě správního soudnictví, prakticky současně připravovaného
(připomínkové řízení k zákonu č. 519/1991 Sb. probíhalo v létě roku 1991).
Protože pak záhy po aktivování správního soudnictví soudy správně odmítly
myšlenku omezeného přezkoumání rozhodnutí vydaných podle zákona o služebním
poměru a správně aplikovaly princip generální přezkumné klauzule, byla nedostatečná,
resp. nejasná úprava zákona o služebních poměrech překonána ústavně konformní
interpretací, která se v následujících letech stabilizovala.
Je proto třeba uzavřít, že také všechna další rozhodnutí služebních funkcionářů,
neuvedená v ustanovení §137 odst. 1 zákona o služební m poměru, jsou přezkoumatelná
soudem ve správním soudnictví, jestliže taková rozhodnutí jsou také materiálně
„rozhodnutími“ ve smyslu §65 odst. 1 soudního řádu správního.
Od této interpretace se městský soud v napadeném rozhodnutí nedůvodně odchýlil.
Ze všech těchto důvodů proto Nejvyšší správní soud shledal stížní námitku důvodnou, a
podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. napadené usnesení M ěstského soudu v Praze zrušil a
věc vrátil uvedenému soudu k dalšímu řízení.
V dalším řízení je Městský soud v Praze vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V novém rozhodnutí rozhodne po projednání věci Městský soud v Praze rovněž o
náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 20. července 2005
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu