ECLI:CZ:NSS:2017:8.AS.103.2016:90
sp. zn. 8 As 103/2016-90
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců Mgr. Petry Weissové a JUDr. Miloslava Výborného v právní věci žalobce: „HABEAS
CORPUS“, spolek, se sídlem Ocelkova 643/20, Praha 9, zastoupeného JUDr. Petrem
Folprechtem, advokátem se sídlem Nádražní 344/23, Praha 5, proti žalované: vláda České
republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1, proti usnesení vlády České republiky
ze dne 19. 10. 2015, č. 827, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 18. 3. 2016, čj. 10 A 203/2015-29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Usnesením ze dne 18. 3. 2016, čj. 10 A 203/2015-29, (dále také jen „napadené usnesení“)
Městský soud v Praze podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl žalobu, kterou se stěžovatel
domáhal zrušení usnesení vlády České republiky (dále jen „vláda“) ze dne 19. 10. 2015, č. 827,
jímž byl řešen další postup územně ekologických limitů těžby hnědého uhlí v severních
Čechách (dále také jen „usnesení vlády č. 827“). Dospěl totiž k závěru, že usnesení vlády
č. 827 není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., a proto je ze soudního přezkumu podle
§70 písm. a) s. ř. s. vyloučeno.
II.
[2] Proti usnesení městského soudu se žalobce (dále jen „stěžovatel“) bránil kasační stížností,
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. poukazoval na jeho nezákonnost, a proto
je navrhl zrušit.
[3] Stěžovatel měl za to, že městský soud otázku přípustnosti žaloby posoudil nesprávně.
Opomněl vzít v úvahu v žalobě namítanou a důkazy prokazovanou diskriminaci stěžovatele,
jeho spolupracovníků a dalších osob v řízení, které vedlo k vydání usnesení vlády č. 827, a nevzal
v potaz ani vysoký korupční potenciál tohoto usnesení. Tím došlo k porušení čl. 6 odst. 1
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a čl. 14
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen „MPOPP“). Podle stěžovatele
je napadené usnesení městského soudu „vnitřně rozporné, zmatečné a nepřezkoumatelné, jeho odůvodnění
je zcela nepřesvědčivé a nerespektující normy vyšší právní síly a základní zásady a principy fungování
demokratické společnosti.“ Stěžovatel poukazoval i na skutečnost, že městský soud rozhodl
o nepřípustnosti žaloby, aniž provedl důkazy navržené v žalobě k prokázání její důvodnosti
a včasnosti. I to podle stěžovatele odporuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy a s čl. 14 MPOPP. Závěrem
stěžovatel vytkl, že městský soud nezvážil možnost, že usnesení vlády č. 827 mohlo být
posouzeno jako opatření obecné povahy a stěžovatelovo podání, jímž se na městský soud obrátil,
jako návrh na jeho zrušení podle §101a s. ř. s.
III.
[4] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se plně ztotožňuje se závěry,
ke kterým dospěl městský soud v napadeném usnesení. Souhlasila, že usnesení vlády č. 827 není
rozhodnutím správního orgánu vydaným v oblasti veřejné správy ani opatřením obecné povahy,
jelikož se nejedná úkon správního orgánu, který by mohl založit, měnit, rušit či závazně stanovit
veřejná subjektivní práva nebo povinnosti žalobce. Jedná se pouze o politické rozhodnutí, interní
řídící akt v rámci veřejné správy, kterým vláda sjednocuje svou činnost, vyjadřuje politickou vůli
ohledně směřování energetické bezpečnosti a soběstačnosti státu a ukládá konkrétní úkoly pouze
členům vlády. Nevyplývají z něj tedy bezprostředně žádné důsledky na práva či povinnosti
adresátů veřejné správy a jeho reálný dosah je sporný. Případný zásah do veřejných subjektivních
práv fyzických či právnických osob by mohlo způsobit až právně závazné rozhodnutí vydané
příslušným správním orgánem v řízení upraveném obecně závaznými právními předpisy.
Žalovaná navrhla kasační stížnost zamítnout.
IV.
[5] Nejvyšší správní soud po zjištění, že kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou, posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Tvrzenou nezákonnost napadeného usnesení stěžovatel spatřoval především v nesprávném
posouzení přípustnosti jeho žaloby. Spornou zde byla skutečnost, zda usnesení vlády č. 827
je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a podléhá soudnímu přezkumu.
[8] Městský soud shledal, že usnesení vlády č. 827 není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
jelikož se nejedná o úkon správního orgánu, kterým se zakládají, mění, ruší či závazně určují
veřejná subjektivní práva nebo povinnosti stěžovatele. Z toho dovodil, že ve smyslu §4 odst. 1
písm. a) s. ř. s. nepodléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví.
[9] Tyto závěry dále městský soud rozvedl jednak z hlediska postavení žalované
jako „správního orgánu“ ve smyslu legislativní zkratky užité v §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
(v podrobnostech k tomu viz strana 3 - 4 napadeného usnesení) a jednak ve vztahu k jednotlivým
částem napadeného usnesení vlády č. 827 (viz strana 4 - 6 napadené usnesení). Z jeho závěrů
vyplývá, že v daném případě žalovaná usnesení vydala jako vrcholný orgán výkonné moci
v souvislosti s její řídící a koordinační činností vůči ministerstvům a ústředním orgánům státní
správy v oblasti palivoenergetické politiky vlády se zřetelem na péči o životní prostředí, nikoliv
jako orgán moci výkonné v oblasti veřejné správy rozhodující o právech a povinnostech
fyzických a právnických osob.
[10] K obsahu (a povaze) usnesení vlády č. 827 dále městský soud vyslovil, že v jeho části I.,
v níž vláda bere na vědomí tam uvedené dokumenty, se jedná o akt výlučně zaměřený dovnitř
vlády samotné. K části III. usnesení vlády č. 827, v níž vláda ukládá konkrétní úkoly jednotlivým
členům vlády a vedoucím ústředních správních orgánů, městský soud uvedl, že jde o akt směřující
dovnitř moci výkonné. Podrobněji se městský soud vyjádřil k části II. uvedeného usnesení, v níž
vláda schvaluje hranici územně ekologických limitů těžby na lomu Bílina. Měl za to, že stanovení
těchto „limitů tedy mělo charakter v zásadě politického rozhodnutí, jež mělo pro danou chvíli nahradit
standardní nástroje regulace využití území na úrovni interního aktu řízení vlády ve vztahu k podřízeným složkám
veřejné správy, jimž byla tímto způsobem stanovena směrnice pro rozhodování v příslušných řízeních podle
zvláštních předpisů.“ V tomto směru proto považoval městský soud usnesení vlády č. 827 (a v jeho
rámci zejména část II.), za „nástroj obtížně zařaditelný pod jakékoliv právními předpisy vymezené
nástroje k regulaci využití území.“ Shrnul, že usnesení vlády č. 827 nemá povahu rozhodnutí podle
§65 s. ř. s., neboť se obrací dovnitř systému veřejné správy, má zejména koordinační povahu
a bezprostředně nezasahuje do právní sféry stěžovatele, ani jiné fyzické či právnické osoby.
[11] S uvedenými závěry se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje. Usnesení vlády č. 827,
jak nepochybně plyne z jeho obsahu, směřuje vůči vládě samotné či jejím členům, resp. vůči
jí podřízeným správním úřadům a stanoví koncepci a referenční rámec jejich další činnosti
v oblasti těžebních limitů hnědého uhlí v lomu Bílina. Přestavuje tedy koncepční dokument
a interní akt řízení, v jehož rámci mají vládě podřízená ministerstva a jiné v něm uvedené ústřední
orgány státní správy postupovat v konkrétních řízeních, v nichž budou samy rozhodovat.
Usnesení vlády č. 827 zjevně nesměřuje k založení, změně, zániku nebo závaznému určení
jakéhokoliv práva či povinnosti v oblasti veřejné správy, které se týká fyzické či právnické osoby,
tedy ani stěžovatele. Tvrdil-li stěžovatel v žalobě opak („žalovaný (…) uložil napadeným rozhodnutím
žalobci povinnosti“ - viz bod II., odst. 2 žaloby), pak z obsahu usnesení vlády č. 827 nelze takový
závěr seznat.
[12] Městský soud tedy nepochybil, dospěl-li k závěru, že usnesení vlády č. 827 není
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. a je proto vyloučeno ze soudního přezkumu podle
§70 písm. a) téhož zákona. Správně uvážil, že žaloba směřující proti usnesení vlády č. 827
je nepřípustná a odmítl ji. Námitce, že městský soud posoudil otázku přípustnosti žaloby
nesprávně, proto Nejvyšší správní soud nepřisvědčil.
[13] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani námitku, že se městský soud opomněl
zabývat tvrzenou a důkazy prokazovanou diskriminací stěžovatele, jeho spolupracovníků
a dalších osob v řízení, které vedlo k vydání usnesení vlády č. 827, a nezabýval se ani vysokým
korupčním potenciálem tohoto usnesení, což vedlo k porušení stěžovatelova práva na spravedlivý
proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 14 MPOPP.
[14] Městský soud věc meritorně neposuzoval právě s ohledem na skutečnost, že nedovodil
podmínky pro soudní přezkum usnesení vlády č. 827. Nelze mu tedy účinně vytýkat,
že se nezabýval stěžovatelem navrhovanými důkazy, jež dle jeho tvrzení měly svědčit
o diskriminaci stěžovatele v řízení vedoucím k vydání usnesení vlády č. 827 a o jeho tvrzeném
korupčním potenciálu. Věcnými námitkami a důkazy se městský soud může zabývat teprve
za předpokladu, že dovodí splnění podmínek, za nichž lze věc projednat a rozhodnout o ní. Tak tomu
v projednávané věci nebylo. Není tedy vadou řízení před městským soudem, že neprovedl
navržené důkazy.
[15] Nejvyšší správní soud se dále zabýval stěžovatelem tvrzenými vadami napadeného
usnesení. Stěžovatel konkrétně namítal, že napadené usnesení je „vnitřně rozporné, zmatečné
a nepřezkoumatelné, jeho odůvodnění je zcela nepřesvědčivé a nerespektující normy vyšší právní síly a základní
zásady a principy fungování demokratické společnosti.“
[16] I když proti usnesení správního soudu o odmítnutí žaloby lze v kasační stížnosti uplatnit
pouze důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., Nejvyšší správní soud ve své judikatuře
zohledňuje i vazbu mezi uvedeným kasačním důvodem a kasačními důvody vyplývajícími z §103
odst. 1 písm. c) a d) s. ř. s. (s výjimkou důvodu podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.). I takové vady
(zmatečnost, nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost či pro nedostatek důvodů nebo jiná vada
řízení před správním soudem, která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí) by totiž
zakládaly nezákonnost usnesení o odmítnutí žaloby. Právě existence těchto vad se stěžovatel
v kasační stížnosti dovolával.
[17] Kasační soud však neshledal, že by nedostatky spočívajícími ve vnitřní rozpornosti,
anebo nepřezkoumatelnosti napadené usnesení trpělo. Vnitřní rozpornost napadeného usnesení
zřejmě stěžovatel dovozoval z toho, že na straně jedné městský soud vyslovil, že usnesení vlády
č. 827 je „závazným aktem a poskytuje příslušným správním orgánům závazný rámec pro jejich rozhodování“
a na straně druhé uvedl, že má koordinační povahu směřující dovnitř systému veřejné správy.
V uvedeném však nelze spatřovat vnitřní rozpor, tedy ani nepřezkoumatelnost napadeného
usnesení z dále uvedených důvodů.
[18] Z obsahu napadeného usnesení je zřetelně patrné, na základě jakých úvah městský soud
k vysloveným závěrům dospěl a že při jejich formulaci vyšel jednak z postavení vlády jako
vrcholného orgánu výkonné moci, jež vyplývá z čl. 67 Ústavy České republiky a z navazující
zákonné právní úpravy (srov. v napadeném usnesení citovaný §21 a §28 odst. 1 zákona
č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky).
Důkladně se zabýval i povahou usnesení vlády č. 827 jako interního řídícího aktu a neopomněl
doplnit též úvahy o tom, že není zcela vyloučeno, aby v určitých případech i usnesení vlády
mělo povahu rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s. Zde poukázal nejen na dřívější judikaturu,
ale i na konkrétní případy činnosti vlády, při níž vystupovala v postavení správního orgánu
[ve smyslu legislativní zkratky podle §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a v nichž proti jejímu rozhodnutí
bylo možno domáhat se ochrany ve správním soudnictví (v podrobnostech viz strana 3 - 4
napadeného usnesení). Napadenému usnesení tak nelze žádné ze stěžovatelem vytčených
pochybení přiznat. Je srozumitelné, pečlivě odůvodněné a bez vnitřních rozporů či nesrovnalostí.
[19] V odst. [17] citovaný text, jenž stěžovatel vkládá městskému soudu do úst, není
v napadeném usnesení v citované podobě obsažen. Městský soud pouze vyjádřil, že ač pro vládou
řízené správní orgány (ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy) jsou její usnesení závazná,
je rámcem této závaznosti v prvé řádě zákonnost jako jedna ze základních zásad činnosti
správních orgánů (srov. §2 odst. 1 správního řádu). Nejde tedy o vnitřní rozpor, nýbrž
o vymezení limitů vázanosti správních úřadů podřízených žalované jejími usneseními.
[20] Namítaná zmatečnost řízení před městským soudem nebyla stěžovatelem nikterak
rozvedena; lze tak jen stručně shrnout, že žádný z důvodů, pro něž by řízení před městským
soudem mělo či mohlo být zmatečné [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] a v důsledku toho napadené
usnesení nezákonné, kasační soud nedovodil.
[21] Stěžovatel dále městskému soudu vytýkal, že odmítl jeho žalobu, aniž by provedl v žalobě
navržené důkazy k prokázání její důvodnosti a včasnosti. Takový postup je podle stěžovatele
v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
[22] Ani této stěžovatelově námitce Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Dospěl-li městský
soud k závěru, že žalobou proti rozhodnutí správního orgánu je napaden úkon správního orgánu,
který není rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s., nebylo na místě zkoumat otázku včasnosti
žaloby. Pokud úkon správního orgánu rozhodnutím ve smyslu citovaného ustanovení
není, je žaloba bez dalšího nepřípustná. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 2. 2008, čj. 5 Afs 69/2007-64). Rovněž důvodnost žaloby nemohl městský soud posuzovat,
neboť vzhledem k nedostatku podmínek řízení nebyl oprávněn se meritem věci zabývat (viz také
odst. [14]). Postup městského soudu proto shledal Nejvyšší správní soud souladný se zákonem;
nedošlo jím k porušení stěžovatelova práva na spravedlivý proces a v rámci něj práva na přístup
k soudu vyplývajícího prvořadě z čl. 36 Listiny základních práv a svobod, ale i ze stěžovatelem
odkazovaného z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, resp. čl. 14 MPOPP.
[23] Stěžovatel závěrem v kasační stížnosti vytýkal městskému soudu, že nevzal v potaz
skutečnost, že usnesení vlády mohlo být posouzeno jako opatření obecné povahy a stěžovatelovo
podání, jímž zahájil u soudu řízení, jako návrh na jeho zrušení podle §101a s. ř. s.
[24] Nejvyšší správní soud považuje za důležité poukázat na obecnou zásadu vyjádřenou
v §41 odst. 2 o. s. ř., podle které každý úkon posuzuje soud podle jeho obsahu, i když
je nesprávně označen; ta se ve smyslu §64 s. ř. s. plně uplatní i v řízení před správními soudy.
Současně je správní soudnictví ovládáno zásadou dispoziční, podle níž je pouze na žalobci,
zda některé z řízení k ochraně svých práv podle soudního řádu správního zahájí či nikoliv a také
které z možných typů řízení (viz hlava II soudního řádu správního) to bude. Tomu je pak
povinen přizpůsobit jeho zvláštní náležitosti (srov. §71 s. ř. s. pro žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu a §101b odst. 2 s. ř. s. pro návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
části).
[25] Stěžovatelovo podání, jímž u městského soudu zahájil řízení ve věci zrušení usnesení
vlády č. 827, které označil jako „Žaloba proti Usnesení vlády ČR č. 827 ze dne 19. 10. 2015 a na ochranu
před diskriminací“, obsahovalo v petitu návrh na zrušení uvedeného usnesení vlády. Z podání dále
vyplývá, že usnesení vlády č. 827 napadá jako „rozhodnutí“, včasnost žaloby odůvodňuje
odkazem na §72 s. ř. s. a její náležitosti odvozuje z §71 s. ř. s. V takové situaci nebylo pochyb
o obsahu jeho podání, které městský soud správně podle jejího obsahu posoudil jako žalobu proti
rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §65 a násl. s. ř. s. S tímto posouzením se ztotožňuje také
Nejvyšší správní soud, aniž by sám měl o zamýšleném obsahu stěžovatelova podání jakékoliv
pochyby.
[26] Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit ani stěžovatelově tvrzení, že v případě pochyb
o povaze jeho podání jej měl městský soud vyzvat k jeho upřesnění. Jak již výše uvedeno, obsah
žaloby sporný nebyl, tato vykazovala veškeré náležitosti vyplývající z §37 odst. 3 s. ř. s. ve spojení
s §71 s. ř. s. a městský soud tak zjevně neměl žádné pochyby o tom, čeho se stěžovatel domáhá,
co sleduje a vůči komu; nebyl tedy důvod stěžovatele vyzývat k doplnění či upřesnění jeho žaloby.
Pokud stěžovatel chtěl, aby jeho podání bylo považováno za návrh na zrušení opatření obecné
povahy podle §101a a násl. s. ř. s., měl přinejmenším přizpůsobit obsah tohoto podání
požadavkům vyplývajícím z §101b odst. 2 s. ř. s. Vzhledem k výše zmíněné dispoziční zásadě
nebyl povinen městský soud domýšlet, jak jinak by mohl stěžovatelovo podání posoudit
za situace, kdy jeho obsah byl zjevný, srozumitelný a splňoval náležitosti vyžadované soudním
řádem správním pro daný žalobní typ (viz odst. [25]).
[27] V této souvislosti Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že odkaz na návrh na zrušení
opatření obecné povahy je v žalobě uveden na první straně v části odůvodňující pravomoc
městského soudu k projednání a rozhodnutí žaloby. Jak již uvedeno, v dalším textu žaloby však
již sám stěžovatel nepochybně vycházel ze skutečnosti, že usnesení vlády č. 827 napadá jako
rozhodnutí. Ani tento prostý odkaz na §4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. bez dalších bližších skutečností,
které by mohly vést městský soud též k úvaze o tom, že stěžovatel svým podáním činí návrh
na zrušení opatření obecné povahy, nemohl ovlivnit správný závěr městského soudu, že v dané
věci je předmětem žaloba proti rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s.
[28] Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud doplňuje, že v posuzovaném případě
usnesení vlády č. 827 nenaplňovalo ani esenciální znaky opatření obecné povahy. Je tomu
tak jednak proto, že se nejednalo o úkon vlády, který by učinila v postavení správního orgánu
a který by vydala za podmínek vyplývajících z §171 správního řádu, a dále i proto, že se přímo
nedotýkalo práv a povinností adresátů veřejné správy, vůči nimž je veřejná správa vykonávána
(zde vůči stěžovateli) a že práva a povinnosti nestanovilo osobám stojícím vně systému vztahů
organizační nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě (srov. obdobně např. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009-59). Nedostatek uvedených
znaků je přitom zjevný prima facie. Již jen proto je městský soud nemohl posoudit jako opatření
obecné povahy v řízení podle §101a násl. s. ř. s. Ani v tomto směru se tedy městský soud
nedopustil žádných pochybení.
V.
[29] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není
opodstatněná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[30] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s §120 téhož zákona. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, jíž by jinak právo
na náhradu nákladu řízení o kasační stížnosti svědčilo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal,
neboť jí v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec její běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 25. dubna 2017
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu