ECLI:CZ:NSS:2013:8.AS.23.2012:32
sp. zn. 8 As 23/2012 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: MVDr. J. S., zastoupeného
Mgr. Bc. Ivem Nejezchlebem, advokátem se sídlem Joštova 4, Brno, proti žalovanému: Krajský
úřad Jihomoravského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu, se sídlem
Žerotínovo náměstí 3/5, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 4. 2010, čj.
JMK 162236/2010, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
25. 1. 2012, čj. 31 A 49/2010 - 115,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 25. 1. 2012, čj. 31 A 49/2010 - 115, se z r u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
1. Rozhodnutím ze dne 22. 10. 2009, čj. SÚ ZM 109/2009-44314/2009/Ša, Městský úřad
Blansko, Odbor stavební úřad (dále jen „stavební úřad“) zamítl žádost Ing. R . K. (dále jen
„původní žalobce“) o dodatečné povolení stavby „objektu technického zabezpečení vodní
nádrže“ na pozemku ve zjednodušené evidenci – původ pozemkový katastr (PK) p. č. 102/1 v
katastrálním území Holštejn (dále jen „stavba“).
2. Odvolání původního žalobce žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 15. 4. 2010,
čj. JMK 162236/2010.
II.
3. Původní žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně.
Usnesením ze dne 31. 10. 2011, čj. 31 A 49/2010 - 81, krajský soud připustil, aby na místo
původního žalobce vstoupil do řízení žalobce, protože se žalobce stal výlučným vlastníkem
pozemků, na nichž se nachází dotčená stavba, a to na základě smlouvy o převodu vlastnického
práva a rozhodnutí pozemkového úřadu o výměně vlastnických práv v pozemkové úpravě.
4. Krajský soud zamítl žalobu rozsudkem ze dne 25. 1. 2012, čj. 31 A 49/2010 - 115.
5. Nevyhověl přitom návrhu žalobce na přerušení řízení do doby, než bude ve věci vydáno
nové rozhodnutí stavebního úřadu podle §101 písm. b) správního řádu, protože (1) úvodní věta
§48 odst. 3 s. ř. s. má dispozitivní povahu, (2) předmětem přezkumu byla žalobcem namítaná
nezákonnost a nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného a (3) nově vydané rozhodnutí
(závazné stanovisko) bude samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví. Důvodem
pro přerušení řízení není ani konání správního řízení, ve kterém má dojít k uspokojení
navrhovatele podle §62 s. ř. s. Toto ustanovení se totiž nezmiňuje o možném přerušení řízení.
6. Dále se krajský soud neztotožnil s námitkou, že orgány ochrany přírody nevydaly
použitelné závazné stanovisko ke vlivu stavby na okolní prostředí. Závazným stanoviskem
dotčeného orgánu ze dne 6. 12. 2004, čj. MBK/2702/2004/Kn/1, bylo autoritativně a závazně
rozhodnuto o kolizi předmětné stavby s právními nástroji ochrany přírody. Krajský soud
podpořil svůj závěr odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 10. 2008, čj. 6 As 7/2005 - 97 (všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz). Zmiňované závazné stanovisko bylo vydáno Ing. J. U.,
původní žalobce se stal jeho právním nástupcem na základě kupní smlouvy ze dne 25. 5. 2006.
7. Krajský soud dovodil, že předmět správního řízení, ve kterém bylo vydáno shora uvedené
závazné stanovisko, je totožný s předmětem řízení v p osuzované věci. Stavba, o jejíž povolení
žádal Ing. U. (dále jen „rekreační objekt č. 2“), se nacházela na parcele č. KN 104/5
v k. ú. Holštejn. Plocha tohoto pozemku je tvořena parcelami zjednodušené evidence
pozemkového katastru p. č. PK 104 a p. č. PK 1 02/1 v k. ú. Holštejn. Právě na pozemku
p. č. PK 102/1 se nachází stavba, o jejíž dodatečné povolení žádal původní žalobce. Obě stavby
mají navíc totožné stavebnětechnické parametry. Ve věci již dotčený orgán vydal nesouhlasné
závazné stanovisko, dalšímu posouzení vlivu stavby na okolní prostředí proto bránila překážka
věci rozhodnuté.
8. Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku nepřezkoumatelnosti postupu správního
orgánu spočívající v odlišném způsobu rozhodování v obdobných věcech. Tato námitka
směřovala proti pravomocným rozhodnutím dotčeného orgánu ochrany přírody, která byla
samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví. Postup stavebního úřadu i žalovaného byl
zákonný, jejich rozhodnutí vycházela z nesouhlasného závazného stanoviska dotčeného orgánu.
9. Podle krajského soudu správní orgány postupovaly v souladu s §149 odst. 3 správního
řádu. Vzhledem k tomu, že ve věci bylo vydáno negativní závazné stanovisko, nemusely provádět
další dokazování a vypořádat se se znaleckým posudkem předloženým žalob cem.
10. Závěrem krajský soud uvedl, že v postupu správních orgánů neshledal pochybení týkající
se porušení základních zásad správního řízení, nesprávně zjištěného skutkového stavu
či nesprávného právního posouzení. Žalovaný se řádně vypořádal se všemi odvolacími
námitkami, své rozhodnutí řádně a logicky odůvodnil. Krajský soud proto nepřisvědčil obecnému
tvrzení žalobce, že rozhodnutí žalovaného je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
III.
11. Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasa ční stížností z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
12. Podle stěžovatele nebylo v řízení vydáno závazné stanovisko, které by se vztahovalo
k předmětné stavbě, účastníkům řízení a době, ve které řízení probíhalo. Dotčené orgány
se nezabývaly vlivem předmětné stavby na okolní prostředí. Své rozhodnutí opřely o závazné
stanovisko z roku 2004, které neodráží aktuální ekologickou a krajinnou situaci.
13. Tyto faktory (např. existenci černé skládky komunálního odpadu) zohledňoval
stěžovatelem předložený znalecký posudek, ke kterému však správní orgány nepřihlédly.
14. Stanovisko, které odůvodňuje nevhodnost umístění stavby v dané lokalitě existencí
lokálního biocentra „Nad horním mlýnem“ a významného krajinného prvku (údolní nivy
vodního toku Bílá voda), je nepřezkoumatelné a nezákonné. Vzhledem k tomu, že biocentrum
bylo vymezeno pouze v rámci mapového generelu zpracovaného soukromou společností
a nebylo schváleno a vydáno v rámci územního plánu, není právně účinné a nemůže zakládat
práva a povinnosti dotčených osob.
15. Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů,
umožňuje umisťovat stavby v oblasti významných krajinných prvků. Takový zásah však podléhá
posouzení dotčeným orgánem z hlediska dopadu do jeho stabilizační funkce. Stanoviska
správních orgánů postrádají toto posouzení, proto jsou nepřezkoumatelná a zmatečná.
16. Podle stěžovatele správní orgány chybně vyložily usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu čj. 6 As 7/2005 - 97. Postup správního orgánu, který pouze odkázal
na stanovisko vydané téměř před pěti lety a neposoudil aktuální situaci v lokalitě, je nespravedlivý
a popírá zásady dobré správy.
17. Stěžovatel připomněl, že lokalita, ve které je umístěna předmětná stavba, byla podle nově
zpracovaného územního plánu obce Holštejn z listopadu 2011 zařazena mezi zastavitelné plochy,
na které je možno umisťovat stavby pro turistiku a rekreaci. Tomuto typu stavby odpovídá
i předmětná stavba (přízemní dřevěný srub). Stěžovatel si byl vědom, že existence nov ého
územního plánu není relevantní pro přezkum správních rozhodnutí, přesto chtěl tímto způsobem
poukázat na nesprávnost výkladu usnesení rozšířeného senátu.
18. Stěžovatel uzavřel, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů
a vychází z neúplně zjištěného skutkového stavu a jeho nesprávného posouzení.
IV.
19. Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítl.
V.
20. Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejíh o rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
21. Kasační stížnost je důvodná.
22. V prvé řadě Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že krajským soudem zmiňované usnesení
rozšířeného senátu čj. 6 As 7/2005 - 97 se vztahuje na řízení podle zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „starý s právní řád“).
Rozsudek krajského soudu, který opírá svou argumentaci o zmiňované usnesení a zároveň hovoří
o závazných stanoviscích podle §149 správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb., dále jen „ nový
správní řád“), je proto vnitřně rozporný.
23. Vzhledem k tomu, že starý správní řád neobsahoval podrobnější úpravu vydávání
a přezkumu závazných stanovisek a judikatura správních soudů týkající se této otázky nebyla
jednotná, rozšířený senát vydal shora uvedené usnesení, ve kterém vyslovil, že závazná stanoviska
orgánu ochrany přírody je třeba považovat za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
24. S přijetím nového správního řádu však došlo k částečné změně pojetí závazných
stanovisek, kterým je věnován §149 tohoto zákona, a k ustavení nové judikatury. Některá
závazná stanoviska jsou považována za správní rozhodnutí ve smyslu §67 nového správního
řádu (viz např. §44a zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči), oproti tomu závazná
stanoviska vydaná podle §149 nového správního řádu nejsou rozhodnutími ve smyslu §67
téhož zákona ani ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., protože sama o sobě nezakládají, nemění, neruší
nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti (usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011,
čj. 2 As 75/2009 - 113, č. 2434/2011 Sb. NSS).
25. Závazná stanoviska vydaná orgánem ochrany přírody jako podklad pro rozhodnutí
podle zvláštního právního předpisu [tj. i podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon)] jsou s účinností od 1. 1. 2007 považována za závazná
stanoviska ve smyslu §149 nového správního řádu, nejedná se tudíž o samostatná správní
rozhodnutí (viz §90 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny).
26. V posuzované věci orgán ochrany přírody (dále jen „dotčený orgán“) vydal dne
1. 10. 2008 stanovisko, ve kterém odkázal na své rozhodnutí (závazné stanovisko) ze dne
6. 12. 2004, kterým vyslovil nesouhlas s umístěním stavby ve smyslu §4 odst. 2 a §12 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny. Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor životního
prostředí, tj. správní orgán nadřízený dotčenému orgánu (viz §149 odst. 4 nového správního
řádu), závazné stanovisko potvrdil sdělením ze dne 12. 3. 2010, čj. JMK 37952/2010,
přičemž zdůraznil, že rozhodnutí dotčeného orgánu ze dne 6. 12. 2004 lze považovat za jediný
relevantní a závazný podklad vydaný podle zákona o ochraně přírody a krajiny i pro předmětné
řízení. Stavební úřad i žalovaný byli vázáni závěrem dotčeného orgánu i jemu nadřízeného orgánu
(srov. např. rozsudek ze dne 23. 9. 2010, čj. 5 As 56/2009 - 63), žádost původního žalobce
o dodatečné povolení stavby proto zamítli.
27. Stěžovatel vytkl správním orgánům, že se nezabývaly možnými změnami prostředí v okolí
stavby, které v průběhu téměř pětiletého období mohly nastat. Krajský soud této námitce
nepřisvědčil a s odkazem na usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 7/2005 - 97 vyslovil, že ve věci
bylo pravomocně a pro všechna navazující řízení rozhodnuto stanoviskem ze dne 6. 12. 2004.
28. Nejvyšší správní soud se s krajským soudem neztotožnil. Nejprve je nutno zdůraznit,
že stavební řízení probíhající na základě žádosti Ing. U. o stavební povolení ze dne 30. 8. 2005 je
třeba odlišovat od řízení o dodatečné povolení stavby probíhajícího na základě žádosti
původního žalobce ze dne 29. 5. 2008. Jednalo se o dvě samostatná řízení, ve kterých byla vydána
dvě závazná stanoviska, přičemž druhé odkazovalo na prvé. Tento postup bez dalšího nemusí být
závadný. Z hlediska kontinuity ochrany přírody a krajiny je nepochybně žádoucí, aby dotčené
orgány zohledňovaly svá předchozí závazná stanoviska a vycházely z nich. Ze stávající právní
úpravy ostatně vyplývá, že dotčené orgány jsou vázány svými předchozími závaznými stanovisky
(§4 odst. 3 stavebního zákona). Závazná stanoviska však na druhou stranu nelze vždy
automaticky přejímat s pouhým konstatováním, že ve věci již bylo pravomocně rozhodnuto nebo
že dotčený orgán je vázán předchozím stanoviskem a nemůže se od něj odchýlit. Tato
argumentace by mohla vést ad absurdum k závěru, že i zastaralá a neaktuální závazná stanoviska
vydaná před účinností nového správního řádu by bylo třeba dodržovat i přes zcela odlišnou
situaci v území. Ani krajským soudem zmiňované usnesení čj. 6 As 7/2005 - 97 nelze vyložit tím
způsobem, že závazné stanovisko jednou provždy stanovuje názor dotčeného orgánu na poměry
v území. Zdejší soud v tomto usnesení použil přívlastek „ konečné “ v souvislosti se závazným
stanoviskem jako protiklad ke slovu „předběžné “ ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s.
29. Je třeba mít na paměti, že příroda a krajina jsou proměnlivé složky život ního prostředí
a v důsledku plynutí času může docházet v životním prostředí ke změnám, ať již pozitivním
či negativním. Právě tyto změny by se měly projevit v posuzování vlivů záměrů na okolní
prostředí tak, že jeho ochrana bude přísnější nebo naopak mírnější. Pro úplnost lze dodat,
že tento závěr nalezl odraz v §4 odst. 3 stavebního zákona, který zavedl institut navazujících
stanovisek a navazujících závazných stanovisek. Ta mohou být uplatněna „ pouze na základě nově
zjištěných a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny dříve a kterými se podstatně změnily podmínky,
za kterých bylo původní stanovisko vydáno, nebo skutečností vyplývajících z větší podrobnosti pořízené územně
plánovací dokumentace nebo podkladů pro rozhodnutí nebo jiný úkon orgánu územního plánování
nebo stavebního úřadu podle tohoto zákona, jinak se k nim nepřihlíž í “.
30. Za relevantní podklad pro vydání konečného rozhodnutí by proto správní orgán měl
považovat závazné stanovisko, které je v dané věci aktuální, tj. posuzuje vliv navr hované stavby
na skutečnou situaci v území. Takovým stanoviskem mělo být pro předmětné řízení
o dodatečném povolení stavby stanovisko ze dne 1. 10. 2008, resp. stanovisko orgánu
nadřízeného dotčenému orgánu ze dne 12. 3. 2010, nikoliv stanovisko ze dne 6. 12. 2004. Byť byl
totiž předmětem stanoviska z roku 2004 s největší pravděpodobností totožný záměr, resp. stavba
jako v posuzované věci, stav prostředí, ve kterém měl být tento záměr umístěn, mohl být odlišný
od stavu v roce 2008. Otázkou, zda stanovisko z e dne 1. 10. 2008, resp. stanovisko orgánu
nadřízeného dotčenému orgánu ze dne 12. 3. 2010, posoudilo přezkoumatelným a zákonným
způsobem vliv předmětné stavby na okolní prostředí, se krajský soud bude zabývat v dalším
řízení ve smyslu §75 odst. 2 s. ř. s. Tato stanoviska byla vydána na základě §149 nového
správního řádu, jsou proto přezkoumatelná v rámci přezkumu rozhodnutí o zamítnutí žádosti
o dodatečné povolení stavby (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011,
čj. 2 As 75/2009 - 113).
31. Lze uzavřít, že krajský soud nesprávně považoval za relevantní podklad pro vydání
rozhodnutí o dodatečném povolení stavby rozhodnutí dotčeného orgánu ze dne 6. 12. 2004,
aniž by připustil argumentaci stěžovatele, že toto rozhodnutí nemohlo zohlednit stav životn ího
prostředí v okolí stavby v roce 2008.
32. Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). V něm krajský soud rozhodne
vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
33. Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační
stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 10. ledna 2013
JUDr. Jan Passer
předseda senátu