ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.33.2019:48
sp. zn. 8 As 33/2019-48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Milana Podhrázkého
a soudců Ondřeje Sekvarda a Petra Mikeše v právní věci žalobce: Administrace insolvencí
CITY TOWER, v. o. s., se sídlem Hvězdova 1716/2b, Praha 4, zastoupeného JUDr. Zbyňkem
Jirouškem, advokátem se sídlem Táborská 65/29, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo
spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, proti rozhodnutí ministra spravedlnosti
ze dne 13. 7. 2017, čj. MSP-32/2017-ORA-ROZ/3, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2019, čj. 11 A 141/2017 - 43,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozsudkem Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) označeným v záhlaví byla
zamítnuta žaloba žalobce proti shora označenému rozhodnutí ministra spravedlnosti, jímž byl zamítnut
rozklad žalobce a potvrzeno rozhodnutí žalovaného z 2. 6. 2017, čj. MSP-4/2017-OINS-SRIS/7.
Tím byla žalobci uložena pokuta ve výši 12 000,- Kč za správní delikt podle §36b odst. 1 písm. c)
zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen
„zákon o insolvenčních správcích“). Toho se měl žalobce dopustit tím, že nepředložil
žalovanému doklad prokazující splnění podmínky uzavření smlouvy o pojištění odpovědnosti
za škodu podle §14 odst. 3 zákona o insolvenčních správcích (v ročním období od 1. 8. 2015
do 1. 8. 2016). Žalovaný dospěl k závěru, že doklad o pojištění je třeba předložit jednou ročně
přímo jemu a nikoli cestou insolvenčního rejstříku, neboť ten má jinou úlohu. Z dokladu musí
být také patrno, že pojištění trvá. Uhrazení pojistky v roce 2013 toto trvání pojištění neprokazuje.
Způsob prokázání trvání pojištění je na žalobci. Smyslem každoročního předložení příslušného
dokladu je realizace výkonu dohledových kompetencí žalovaného. Ministr se s rozhodnutím
žalovaného ztotožnil.
[2] Městský soud napadeným rozsudkem žalobu zamítl, neboť správní orgány obou stupňů
dospěly ke správným závěrům. Svoji informační povinnost může žalobce splnit jen zasláním
příslušného dokladu o pojištění přímo žalovanému, nikoli prostřednictvím insolvenčního
rejstříku. Ten slouží k doručování v jiných případech, nikoli pro plnění dohledových pravomocí
žalovaného. Trvání na přímém doručování žalovanému není přepjatým formalismem, neboť
nelze po žalovaném chtít, aby v insolvenčním rejstříku dohledával doklady o plnění zákonných
povinností jednotlivými insolvenčními správci pro každé konkrétní období. Doklad ze dne
15. 1. 2014 nemůže prokazovat pojištění žalobce v období od 1. 8. 2015 do 1. 8. 2016, informační
povinnost musí žalobce plnit každoročně, byť by měl uzavřenu pojistnou smlouvu na dobu
neurčitou. Pro každé období tak musí být předložen příslušný doklad o pojištění prokazující
trvání pojištění po celé dané období, takovým potvrzením není samotný certifikát o uzavření
pojistné smlouvy na dobu neurčitou.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] V kasační stížnosti proti shora specifikovanému rozsudku žalobce (dále „stěžovatel“)
namítal, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku [§103 odst. 1 písm. a) 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, dále jen „s. ř. s.“]. Podle stěžovatele není zřejmé, proč nemohl splnit svoji
povinnost podle §14 odst. 3 zákona o insolvenčních správcích dodat doklad o pojištění
odpovědnosti za škodu prostřednictvím insolvenčního rejstříku, který je provozován žalovaným
a rovněž jako webové stránky žalovaného slouží ke zveřejňování informací. Není tak třeba jej
předkládat přímo žalovanému.
[4] Stěžovatel též namítl, že rozsudek je nepřezkoumatelný [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.],
neboť městský soud neodůvodnil, proč nepostačí k prokázání uzavření pojistné smlouvy
certifikát o uzavření takové smlouvy na dobu neurčitou. Stěžovatel nepovažuje za logické, aby
předkládal certifikát o uzavření pojištění na dobu určitou, když má v úmyslu vykonávat činnost
po blíže neomezenou dobu. Též není zřejmé, proč musí být uvedené pojištění prokázáno jediným
blíže neidentifikovaným dokladem a nikoli též jakýmkoli jiným dokladem. Za takový doklad lze
považovat i již zmíněný certifikát o uzavření pojistné smlouvy. Soud vůbec neodůvodnil, proč
by měl doklad o pojištění předkládat k určitému konkrétnímu datu (1. 8. 2016) a ne až do konce
kalendářního roku.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že námitka stěžovatele, že mohl doklad
o pojištění předložit do 31. 12. 2016, nebyla dosud uplatněna, pročež ji nemohl posoudit ani
městský soud. Žalovaný se ztotožnil se závěry městského soudu o povaze insolvenčního rejstříku
a nemožnosti jeho prostřednictvím plnit informační povinnost a stejně tak i se závěry, že trvání
pojištění po dobu konkrétního ročního období nemůže být prokázáno pouhým certifikátem
o dříve uzavřené pojistné smlouvě na dobu neurčitou. Bylo tak na stěžovateli, jakým způsobem
prokáže trvání pojištění i pro rozhodné období.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti. Konstatoval,
že stěžovatel je osobou oprávněnou k jejímu podání (§102 s. ř. s.), kasační stížnost byla podána
včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[7] Důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž žádnou takovou vadu
neshledal.
[8] Nejvyšší správní soud se nejprve (III./A) zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti [§103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.] a dále námitkou nesprávného posouzení právní otázky [III./B; §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
III./A
[9] V rámci námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku stěžovatel uváděl, že měl
městský soud vyložit, proč nepostačí k prokázání uzavření pojistné smlouvy certifikát o uzavření
takové smlouvy na dobu neurčitou za situace, kdy má v úmyslu vykonávat činnost po blíže
neomezenou dobu. Námitka není důvodná.
[10] Z odůvodnění rozsudku soudu musí plynout vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami
při hodnocení důkazů a právními závěry, přičemž musí zároveň obsahovat vypořádání
se s argumenty žalobce (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004,
čj. 4 As 5/2003 - 52). Tato kritéria napadený rozsudek splnil.
[11] Stěžovatel totiž při své argumentaci zcela pomíjí část odůvodnění rozsudku městského
soudu (bod 20), v němž je zcela zřetelně uvedeno, že je třeba rozlišit situaci, kdy subjekt pojištěný
je a pouze nedoloží doklad o tomto pojištění. Rovněž se městský soud na témže místě vyjádřil
k vypovídací hodnotě certifikátu prokazujícího uzavření smlouvy na dobu neurčitou jako
nedostatečného k prokázání trvání takového vztahu v každém roce výkonu činnosti
insolvenčního správce, neboť neprokazuje trvání pojistného vztahu v konkrétním časovém
období. V takovém případě totiž není vyloučeno, aby pojistný vztah po vystavení certifikátu
doznal změn. Taková úvaha je podle Nejvyššího správního soudu zcela logická, byla stěžovateli
zpřístupněna již v rozhodnutích správních orgánů obou stupňů a městský soud se s ní rovněž
dostatečně vypořádal.
[12] Důvodná není ani další část námitky spočívající v tom, že není zřejmé, proč musí být
uvedené pojištění prokázáno jediným blíže neidentifikovaným dokladem a nikoli též jakýmkoli
jiným dokladem. Námitka vychází z nepochopení argumentace městského soudu (i správních
orgánů obou stupňů), neboť je z nich zcela zřejmé, že ponechávají zcela na vůli stěžovatele jako
osoby povinné prokazovat splnění povinnosti trvání pojištění, aby tak učinil jakýmkoli způsobem,
jenž je k tomu způsobilý. Zákon neukládá žalovanému, aby stěžovateli sdělil, jakým způsobem
má plnit svoji informační povinnost a ze zákona samotného rovněž není zřejmé, co všechno
může být takovým způsobilým dokladem. Žalovaný však již v minulosti jednoznačně stěžovateli
zpřístupnil svůj názor, že způsobilým dokladem není certifikát prokazující pouze uzavření
smlouvy o pojištění. Nakonec sám stěžovatel velmi dobře ví, které doklady jsou k prokázání
existence pojistného vztahu postačující, neboť si je pro účely nejen minulých období, ale nakonec
i období nyní projednávaného byl schopen od pojišťovny opatřit a do správního spisu založit,
přičemž adekvátnost takového dokladu byla posouzena v rámci polehčujících okolností pro účely
uložení pokuty. Ze všech listin obsažených ve správním spisu je patrné, že k prokázání trvání
pojistného vztahu postačuje certifikát o trvání pojištění v tom kterém roce trvání pojištění, nikoli
však pouze potvrzení o uzavření samotné pojistné smlouvy. Takový doklad je žalovaným
považován soustavně za nedostatečný, když tato praxe žalovaného je stěžovateli dostatečně
známa, neboť jeho obdobný skutek byl již pro minulá období městským soudem projednáván.
[13] Pokud v rámci námitky nepřezkoumatelnosti stěžovatel postrádal bližší odůvodnění, proč
by měla být povinnost dokládat trvání pojištění stanovena ke konkrétnímu datu 1. 8. 2016,
je tomu tak proto, že danou argumentaci neuplatnil, jakkoli tak mohl učinit právě již v řízení před
městským soudem, nyní již takovou argumentaci uplatnit nemůže a Nejvyšší správní soud
se jí jako nepřípustně vznesenou (§104 odst. 4 s. ř. s.) nezabýval.
III./B
[14] Podstatou námitky nesprávného posouzení právní otázky je argumentace stěžovatele tím,
že svoji oznamovací povinnost podle §14 odst. 3 zákona o insolvenčních správcích plní
prostřednictvím insolvenčního rejstříku, jenž je provozován žalovaným a je veřejně přístupným,
pročež není nutné, aby byl doklad o pojištění předkládán přímo žalovanému. Námitka není
důvodná.
[15] Podle §14 odst. 3 zákona o insolvenčních správcích „insolvenční správce předloží ministerstvu
jednou ročně doklad prokazující splnění podmínky uzavření smlouvy o pojištění odpovědnosti za škodu“.
[16] Jestliže stěžovatel považuje za dostatečný způsob předložení žalovanému dokladu
o pojištění prostřednictvím insolvenčního rejstříku, je jeho názor zcela mylný. Oproti tomu
postoj správních orgánů obou stupňů i městského soudu je v souladu se zákonem. Jak již
žalovaný ve svém rozhodnutí i městský soud v napadeném rozsudku uvedly, stěžovatel
nerozlišuje odlišný účel insolvenčního rejstříku. Tím je transparentnost úkonů v rámci
insolvenčního řízení a veřejná a operativní dostupnost údajů v něm obsažených, případně
komunikace mezi subjekty insolvenčního řízení podle §71 zákona č. 182/2006 Sb., insolvenční
zákon (dále jen „insolvenční zákon“). Tyto funkce je třeba zcela oddělit od oznamovací
povinnosti insolvenčního správce vůči žalovanému jako orgánu dohledu nad výkonem činnosti
insolvenčních správců. Jakkoli je seznam insolvenčních správců součástí insolvenčního rejstříku
podle §419 insolvenčního zákona, údaj o pojištění či jeho trvání se do seznamu nezapisuje (§18
zákona o insolvenčních správcích), zapisují se do něj pouze důsledky spočívající v neuzavření
pojistné smlouvy (§13 zákona o insolvenčních správcích). Žalovaný samozřejmě může v rámci
výkonu dohledu vycházet i z informací obsažených v insolvenčním rejstříku, nakonec
je to veřejný rejstřík a k výkonu dohledu lze použít v podstatě jakýkoli zákonný nástroj
umožňující zajištění podkladů pro případné navazující správní řízení, není ale nástrojem
komunikace mezi subjekty vystupujícími v insolvenčním řízení, pokud to zákon výslovně neuvádí
(§71 insolvenčního zákona), a orgánem dohledu, nehledě na to, že stěžovatel dokládal certifikát
pro účely jednotlivých insolvenčních řízení, tedy ve vztahu ke krajským soudům, nikoli ve vztahu
k žalovanému. Z toho, že doklad byl dodáván někomu jinému a pro jiné účely a zároveň není
vyloučeno, aby do insolvenčního rejstříku nahlédl i orgán dohledu, nelze dovozovat splnění
oznamovací povinnosti. Podstatou „oznamovací povinnosti“ je nutnost aktivního jednání
povinného směřujícího ke splnění této povinnosti, tedy směřujícího přímo k subjektu, vůči
němuž takovou povinnost má. To stěžovatel nečinil, když zvolil formu, která se za plnění
oznamovací povinnosti považovat nedá. Výkon dohledové činnosti a kontrola jednoho
ze základních předpokladů oprávnění k výkonu činnosti insolvenčního správce musí být
umožněna operativní formou, nikoli případně složitým dohledáváním toho, v jakém
insolvenčním řízení a v jakém časovém období je konkrétní insolvenční správce činný, a poté
v insolvenčním rejstříku dohledávat, zda do daného řízení nebyl zaslán příslušný doklad o trvání
pojištění.
[17] Nejvyšší správní soud rovněž nepovažuje za relevantní stručné doplnění kasační stížnosti
ze dne 20. 4. 2020 (proto je ani nezasílal žalovanému k případnému vyjádření). Podle stěžovatele
žalovaný sám zpochybňuje své tvrzení o výlučném dohledu nad existencí pojištění insolvenčního
správce ve „své“ publikaci (Richter, M., Benýšek, J., Čujan, R. a kol. Zákon o insolvenčních
správcích a předpisy související. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2018) v rámci výkladu
§9 odst. 1 písm. d) daného zákona. Citovanou literaturu předně soud nemůže hodnotit jako
publikaci žalovaného, neboť ani autoři z řad jeho případných zaměstnanců touto formou zjevně
nevykonávají úřední činnost jménem žalovaného. Především je pak třeba poukázat na to,
že uvedené ustanovení řeší otázku pozastavení práva vykonávat funkci insolvenčního správce
z důvodu, že se stal ohlášeným společníkem veřejné obchodní společnosti nebo zahraniční
obchodní společnosti. Proto je i z hlediska činnosti insolvenčního soudu samozřejmě nutno dbát
na to (a to včetně otázky existence pojištění), zda insolvenční správce v daném řízení vystupuje
jako fyzické osoba či ohlášený společník. S pozastavením práva výkonu funkce insolvenčního
správce (fyzické osoby) může být spojeno odvolání z funkce insolvenčního správce podle §31
odst. 3 insolvenčního zákona. Uvedené však nijak nesouvisí s informační povinností
insolvenčního správce ve smyslu §14 téhož zákona, resp. se sankcí za správní delikt pro
neexistenci pojištění, jako v projednávané věci. Zmíněná ustanovení tedy řeší zcela jiné situace
a spojují s nimi jiné důsledky.
IV. Závěr a náklady řízení
[18] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, proto ji zamítl
(§110 odst. 1 s. ř. s. in fine).
[19] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto ve shodě s §60 odst. 1 s. ř. s. v e spojení
s §120 s. ř. s., neboť žalobce ve věci neměl úspěch a žalovanému žádné náklady nad rámec jeho
běžné činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 24. dubna 2020
Milan Podhrázký
předseda senátu