ECLI:CZ:NSS:2020:8.AS.331.2019:43
sp. zn. 8 As 331/2019-43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana
Podhrázkého a Ondřeje Sekvarda v právní věci žalobce: L. H, zastoupen Mgr. Janem Švarcem,
advokátem se sídlem Vodičkova 695/24, Praha 1, proti žalovanému: Úřad městské části
Praha 4, se sídlem Antala Staška 2059/80b, Praha 4, ve věci ochrany před nezákonným zásahem
žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
14. 11. 2019, čj. 3 A 161/2018-53,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 14. 11. 2019, čj. 3 A 161/2018-53, se ruší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný obdržel 20. 2. 2018 od žalobce (dále „stěžovatel“) prostřednictvím datové
schránky vyplněný přihlašovací lístek k trvalému pobytu. Následně 22. 2. 2018 obdržel
od stěžovatele doporučeným dopisem zaslané doplnění dokladů k ohlášení změny místa trvalého
pobytu, konkrétně průvodní dopis s vylepeným 50 Kč kolkem, nájemní smlouvu a jeho občanský
průkaz. Žalovaný následně stěžovateli přípisem mimo jiné sdělil, že všechny úkony spojené
se změnou místa trvalého pobytu a výměnou občanského průkazu je třeba provést osobně
a vyzval jej k osobnímu provedení úkonu, s využitím originálu tiskopisu „Přihlašovací lístek
k trvalému pobytu“. Dne 28. 2. 2018 stěžovatel zaslal žalovanému prostřednictvím datové
schránky zmocněnce tentýž přihlašovací lístek k trvalému pobytu a plnou moc, kterou zmocnil J.
H. k ohlášení změny místa trvalého pobytu jeho jménem. Stěžovatel následně prostřednictvím
svého zmocněnce reagoval na výzvu žalovaného tak, že věc nelze vyřídit pouhým přípisem a
v případě nedostatků v předložených dokladech je třeba stěžovatele vyzvat k jejich odstranění, ve
k tomu stanovené přiměřené lhůtě, a při neodstranění nedostatků je žalovaný povinen vydat
rozhodnutí. Žalovaný 12. 3. 2018 stěžovatele vyzval, aby předložil originál přihlašovacího
tiskopisu se správnými údaji, uhradil správní poplatek předpokládaným způsobem, neboť úhrada
ve formě kolku je vyloučena, a v případě zastoupení zmocněncem doložil originál zvláštní plné
moci s úředně ověřenými podpisy, vše ve lhůtě do 15 dnů od doručení výzvy. Stěžovatel výzvě
vyhověl pouze z části, a to tak, že zaplatil správní poplatek bezhotovostně na bankovní účet
žalovaného a ve vyjádření k výzvě uvedl správný tvar jeho rodného čísla. Žalovaný poté vydal
rozhodnutí, že nebude zaevidována změna místa trvalého pobytu stěžovatele. Proti tomuto
rozhodnutí podal stěžovatel odvolání a následně 26. 4. 2018 provedl nové ohlášení změny
trvalého pobytu a to osobně na ohlašovně žalovaného. Změna na základě tohoto ohlášení byla
zaevidována. Magistrát hlavního města Prahy jako odvolací orgán dospěl k závěru, že vyhovění
druhému ohlášení změny místa trvalého pobytu přivodilo bezpředmětnost dřívějšího ohlášení
změny trvalého pobytu učiněného 20. 2. 2018, resp. 28. 2. 2018 prostřednictvím datové schránky, a
proto rozhodnutí žalovaného zrušil a řízení zastavil.
[2] Stěžovatel podal žalobu u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) proti
nezákonnému zásahu žalovaného spočívajícím v nečinnosti žalovaného. Městský soud žalobu
usnesením odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), z důvodu její nepřípustnosti podle §85 s. ř. s.
Uvedl, že se stěžovatel nedomáhal pouze určení nezákonnosti postupu žalovaného spočívajícím
v nezaevidování jeho nového trvalého pobytu již od 28. 2. 2018, nýbrž také aby městský soud
přikázal žalovanému zaevidovat místo jeho nového trvalého pobytu již od 28. 2. 2018. Stěžovatel
v takovém případě mohl a měl brojit žalobou proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy
jako odvolacího správního orgánu, které obsahově popíralo požadavek zaevidování místa nového
trvalého pobytu. Stěžovatel tak neučinil, což jde k jeho tíži. Mimo to se stěžovatel 26. 4. 2018
dostavil k žalovanému a osobně provedl změnu místa trvalého pobytu na tutéž adresu, na níž
se změny domáhal dříve prostřednictvím datové schránky, čímž akceptoval požadovaný procesní
postup.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného
[3] Stěžovatel napadl usnesení městského soudu kasační stížností z důvodu podle
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tvrdí tedy nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
[4] Namítal, že nemohl podat žalobu proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu, neboť
výrok rozhodnutí byl v souladu s jím požadovaným petitem a nesprávné bylo pouze odůvodnění.
Pouze proti nesprávnému odůvodnění rozhodnutí však nemohl podat žalobu. Stěžovatel sice
později osobně provedl změnu místa trvalého pobytu, to však nezbavuje žalovaného povinnosti
vyřídit dřívější ohlášení změny místa trvalého pobytu. Evidence změny místa trvalého pobytu
k určitému datu je pro stěžovatele významná a zasahuje do jeho právní sféry, neboť se od toho
odvíjí další práva a povinnosti, např. právo na příspěvek na bydlení. Městský soud proto dospěl
k nesprávnému posouzení právní otázky. Závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[5] Žalovaný k podané kasační stížnosti uvedl, že výrok rozhodnutí odvolacího orgánu
byl složen ze dvou částí, přičemž druhá část výroku spočívající v zastavení řízení nemohla
přivodit to, čeho se stěžovatel domáhal po žalovaném, tj. provedení změny místa trvalého pobytu
na základě ohlášení z 28. 2. 2018. Jako celek byl výrok rozhodnutí pro stěžovatele nepříznivý
a nemůže proto tvrdit, že jej nemohl napadnout žalobou. Nešlo pouze o odůvodnění rozhodnutí.
Je rozdíl mezi zastavením řízení a vrácením věci správnímu orgánu I. stupně k novému
projednání. Usiloval-li stěžovatel o meritorní rozhodnutí o jeho žádosti podané datovou
schránkou, měl žalobou napadnout zákonnost rozhodnutí odvolacího správního orgánu
pro nesplnění podmínky pro zastavení řízení. Jedině tehdy by se mohl soud zabývat meritem věci.
Závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105
odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[7] Stěžovatel podal k městskému soudu žalobu proti nezákonnému zásahu žalovaného
spočívajícímu v nečinnosti, pokud jde o zaevidování změny místa jeho trvalého pobytu
na základě ohlášení z února 2018. V petitu žaloby se mimo jiné domáhal, aby soud přikázal
žalovanému zaevidovat změnu místa trvalého pobytu stěžovatele na základě ohlášení
z 28. 2. 2018, nebo aby zahájil řízení o nezaevidování této změny. Cílem stěžovatele tak téměř
jistě bylo, aby žalovaný provedl evidenční úkon, kterým je zaevidování změny místa trvalého
pobytu s účinky ke dni 28. 2. 2018, na základě žádosti učiněné prostřednictvím datové schránky.
Ke své obraně zvolil žalobu proti nezákonnému zásahu ve formě nečinnosti žalovaného ve věci,
která již byla pravomocně a s konečnou platností skončena rozhodnutím Magistrátu hlavního
města Prahy, jenž zrušil rozhodnutí žalovaného a řízení zastavil. Meritem sporu je otázka,
zda se stěžovatel v takovém případě mohl domáhat věcného posouzení jeho žádosti
prostřednictvím žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v nečinnosti
žalovaného.
[8] Podle §65 odst. 1 s. ř. s. platí, že kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku
porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového
rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
[9] Podle §82 s. ř. s. platí, že každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen
přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat
ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[10] Podle §85 s. ř. s. platí, že žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými
právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
[11] Podle §5 odst. 1 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel, ve znění účinném od 1. 1. 2016
(dále jen „zákon o evidenci obyvatel“) platí, že ohlašovna zapisuje údaje vedené v informačním systému,
a to v rozsahu §3 odst. 3 písm. g) a h).
[12] Podle §10 odst. 9 zákona o evidenci obyvatel platí, že zjistí-li se při hlášení místa trvalého
pobytu nedostatky v předkládaných dokladech nebo rozpory uváděných údajů s údaji v základním registru obyvatel
nebo v informačním systému, vyzve ohlašovna občana k jejich odstranění. Ve výzvě stanoví lhůtu k jejich
odstranění, nejméně však 15 dnů. Pokud občan nedostatky ve stanovené lhůtě neodstraní, rozhodne ohlašovna
o tom, že změna trvalého pobytu nebude zaevidována.
[13] Z textu zákona o evidenci obyvatel vyplývá, že vyjma případů uvedených v §10 odst. 9,
ohlašovna nevydává rozhodnutí o zápisu místa trvalého pobytu, neboť zákon hovoří pouze
o provedení zápisu údajů. Jde tedy o faktické zanesení určitých údajů do informačního systému
evidence obyvatel.
[14] Provedení zápisu změn údajů v informačním systému evidence obyvatel tak patří podle
§158 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu do kategorie tzv. jiných úkonů dle části
čtvrté správního řádu. Nejedná se tedy o správní rozhodnutí vydané v rámci správního řízení
a nejedná se ani o osvědčení. Pokud však ohlašovna nevyhoví žádosti o změnu trvalého pobytu,
postupuje podle §10 odst. 9 zákona o evidenci obyvatel a o takové žádosti rozhodne. K témuž
závěru dospěl také rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 6. 2. 2007,
čj. 2 As 64/2005-108, č. 1259/2007 Sb. NSS, v němž uvedl: „Právo na zvolení místa trvalého pobytu
podle §10 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel, je veřejným subjektivním právem, proti jehož porušení
rozhodnutím správního orgánu se může občan dovolat ochrany postupem podle §65 a násl. s. ř. s. před správním
soudem.“ Výsledkem žádosti tedy může být provedení faktického úkonu nebo vydání rozhodnutí.
[15] Obdobný postup se uplatňuje v případech žádostí o informace podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím (dále jen „informační zákon“). Povinný subjekt zpravidla
poskytne informaci v souladu se žádostí ve lhůtě nejpozději do 15 dnů ode dne přijetí žádosti
[§14 odst. 5 písm. d) informačního zákona]. Jedná se o faktický úkon, o kterém povinný subjekt
dále nevydává rozhodnutí nebo osvědčení. Pokud povinný subjekt žádosti byť i jen zčásti
nevyhoví, vydá ve lhůtě pro vyřízení žádosti rozhodnutí o odmítnutí žádosti, popřípadě
o odmítnutí části žádosti, s výjimkou případů, kdy se žádost odloží (§15 odst. 1 informačního
zákona).
[16] Z judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se obrany proti nečinnosti povinného
v rámci informačního zákona vyplývá, že pokud žadatel informaci ani neobdrží, ani o jeho
žádosti není rozhodnuto, může se bránit žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu.
To platí i tehdy, pokud jedním ze způsobů vyčerpání předmětu žádosti je i provedení faktického
úkonu, ačkoliv tímto žalobním typem se dle §79 odst. 1 s. ř. s. jinak lze domáhat pouze vydání
rozhodnutí ve věci samé či osvědčení. Jak uvedl rozšířený senát v bodě 57 usnesení ze dne
20. 11. 2018, čj. 5 As 18/2017-40, č. 3847/2019 Sb. NSS, pokud nedojde k vyřízení celého
obsahu žádosti, tedy jejímu odmítnutí, či odložení, případně její části, či poskytnutí informace,
a bude vyčerpán prostředek ochrany proti takové nečinnosti, budou splněny podmínky
pro podání žaloby dle §79 s. ř. s.
[17] Na tomto místě je vhodné připomenout, že žaloba proti rozhodnutí hraje ústřední roli
v systému žalob podle soudního řádu správního. Žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
a proti nečinnosti jsou ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí jen subsidiárními prostředky ochrany.
Tyto žalobní typy hrají roli pomocného prostředku a doplňku tam, kam ochrana prostřednictvím
žaloby proti rozhodnutí nedosáhne (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, či nález Ústavního soudu ze dne
7. 11. 2017, sp. zn Pl. ÚS 12/17). Zásahová žaloba je přípustná teprve tehdy, pokud nepřichází
v úvahu podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s., žaloby
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s. a ani podání návrhu
na zrušení opatření obecné povahy podle §101a a násl. s. ř. s. (rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS).
Účastník řízení si tudíž nemůže zvolit, jaký žalobní typ by byl pro něj výhodnější a jaký nakonec
využije (srov. např. rozsudek ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS).
[18] Shora uvedené lze tedy shrnout tak, že prostředkem ochrany proti neprovedení změny
místa trvalého pobytu bude buď žaloba proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s. a násl., pokud bylo
rozhodnuto o nezaevidování trvalého pobytu, nebo žaloba na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu podle §79 s. ř. s. a násl., pokud není ani rozhodnuto o nezaevidování trvalého pobytu ani
není trvalý pobyt zaevidován. Naopak k ochraně neslouží žaloba na ochranu proti nezákonnému
zásahu podle §82 a násl. s. ř. s.
[19] V nynější věci bylo správní řízení rozhodnutím skončeno, neboť odvolací správní orgán
rozhodnutí žalovaného zrušil a řízení zastavil. Existovalo proto rozhodnutí, proti kterému bylo
možné brojit žalobou podle §65 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel jak v žalobě, tak v kasační stížnosti
uvedl, že se v rámci správního řízení domáhal, aby žalovaný zaevidoval změnu místa trvalého
pobytu k určitému datu. Jeho úmyslem tak zjevně bylo, aby došlo k věcnému posouzení žádosti
o změnu místa trvalého pobytu. Obecně má stěžovatel pravdu v tom, že směřuje-li žaloba jen
proti důvodům rozhodnutí, je tato nepřípustná (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 5. 2013, čj. 9 As 102/2012-37). To však neznamená, že v případě nesouhlasu pouze
s odůvodněním rozhodnutí se lze nápravy domoci pomocí jiného žalobního typu. Nadto není
pravdou, jak stěžovatel tvrdí, že ve správním soudnictví nemohl brojit proti výroku rozhodnutí
o odvolání. Výrok odvolacího správního orgánu nespočíval pouze ve zrušení rozhodnutí
žalovaného, ale zároveň i v zastavení řízení. Takový výrok nemohl vést k tomu, čeho
se stěžovatel domáhal, tj. věcnému posouzení jeho žádosti. Tento výrok proto byl pro stěžovatele
nepříznivým. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry městského soudu, že stěžovatel mohl
napadnout sporné rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobou podle §65 s. ř. s. Nejvyšší
správní soud již dříve dovodil, že pokud bylo správní řízení pravomocně zastaveno,
je přípustným prostředkem soudní ochrany toliko řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. (rozsudek ze dne 16. 5. 2007, čj. 2 Ans 5/2006-96, č. 1293/2007
Sb. NSS).
[20] Lze uzavřít, že nehledě na to, zda stěžovatel v posuzované věci zvolil žalobu na ochranu
proti nezákonnému zásahu, nebo zda by zvolil žalobu nečinnostní, byl by výběr žalobního typu
nesprávný, neboť bylo na místě ve věci brojit žalobou proti rozhodnutí.
[21] Nejvyšší správní soud dále zvažoval, zda bylo třeba stěžovateli poskytnout prostor
pro překvalifikování žaloby na správný žalobní typ. Rozšířený senát v usnesení ze dne 17. 9. 2019,
čj. 1 As 436/2017-43, uvedl, že „žalobce nemůže mít újmu z toho, že omylem zvolil nesprávný žalobní typ,
nehledě na to, zda judikatura ohledně této otázky doznala změn, byla jednotná, nejednotná či byla již sjednocena,
popř. ohledně povahy toho kterého úkonu dosud judikováno nebylo. V takovém případě musí být žalobce poučen
o tom, že soud odlišně hodnotí povahu úkonu či nečinnosti správního orgánu, které mají být soudem přezkoumány,
a vyzván, aby tomu přizpůsobil obsah žaloby.“ Podle nálezu Ústavního soudu ze 14. 8. 2019,
sp. zn. II. ÚS 2398/18, pak není přijatelné, aby z hlediska účinné soudní ochrany tíha
nepřehlednosti žalobních typů, zejména v konkrétních složitých případech, působila
v neprospěch jednotlivců. Ochrana hmotných práv, jež je hlavním účelem soudnictví, nemůže být
oslabována hledáním vhodného procesního řešení. Právnímu státu jsou totiž vlastní principy
předvídatelnosti práva a zákazu libovůle při výkonu veřejné moci, které jednotlivci umožňují
plánovat jeho budoucnost, a neopomenutelnou komponentou principu právní jistoty
je předvídatelnost práva a legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu
s právem a zákonem stanovenými požadavky.
[22] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že postup městského soudu, který vedl k odmítnutí
žaloby stěžovatele z důvodu nesprávné volby žalobního typu, aniž předtím stěžovateli umožnil
případně na odlišnou právní kvalifikaci žalobního typu reagovat, je porušením práva stěžovatele
na přístup k soudu garantovaného Listinou základních práv a svobod (čl. 36 odst. 1). Ve světle
práva na spravedlivý proces bylo povinností městského soudu poučit stěžovatele, že hodlá
vycházet z jiného právního posouzení věci, a nabídnout mu tak příležitost účinně argumentovat
ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu spočívat. V případě setrvání
na právním názoru, že volba žalobního typu byla volbou nesprávnou, měl městský soud umožnit
stěžovateli úpravu žaloby tak, aby věc byla meritorně projednatelná. Usnesením městského soudu
tak došlo k porušení ústavně zaručených základních práv stěžovatele na přístup k soudu
a na spravedlivý proces.
[23] Vodítko v postupu při změně žalobního typu nabízí například rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 5. 2016, čj. 6 As 69/2016-39, č. 3412/2016 Sb. NSS. Nelze-li žalobu
pouze upřesnit, pak změny žaloby v průběhu řízení lze docílit také prostřednictvím §95 zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, aplikovaného na základě §64 s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná a napadené usnesení městského soudu dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude městský soud vázán právním názorem vysloveným
v rozsudku zdejšího soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí o věci rozhodne městský
soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 18. června 2020
Petr Mikeš
předseda senátu