ECLI:CZ:NSS:2005:8.AS.5.2005
sp. zn. 8 As 5/2005 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Jana Passera, v právní věci žalobce S. s.,
spol. s r. o., zastoupeného JUDr. Václavem Peňázem, advokátem v Brně, Smetanova 17,
proti žalované Radě pro rozhlasové a televizní vysílání, Praha 10, Krátká 10, v řízení
o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 29. 7. 2003, čj. Rpo/32/03/1713, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2004,
čj. 8 Ca 232/2003 - 29,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2004,
čj. 8 Ca 232/2003 - 29, se zrušuje a věc se uvedenému soudu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 29. 7. 2003, čj. Rpo/32/03/1713, uložila žalovaná žalobci
podle §60 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového
a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o vysílání“), pokutu ve výši 1 000 000 Kč. Své rozhodnutí odůvodnila
tím, že žalobce jako provozovatel převzatého vysílání v kabelovém systému nezajistil
při vytváření nejnižší programové nabídky zařazení vysílání celoplošného programu
stanice X TV, provozované jako původní vysílání společnosti F. Y, spol. s r. o. Neučinil
tak přesto, že byl podle §54 odst. 2 zákona o vysílání povinen zajistit, aby v nejnižší
programové nabídce bylo zahrnuto zemské a nezakódované vysílání všech celoplošných
provozovatelů vysílání ze zákona a všech celoplošných provozovatelů vysílání s licencí,
včetně místního vysílání na sdílených kmitočtech s provozovatelem celoplošného vysílání
s licencí kromě programů vysílaných pouze digitálně. Žalovaná dále uvedla, že zjistila
na základě oznámení, že žalobce nezařazuje v lokalitách Ivančice, Rosice, Moravský
Krumlov a Neslovice program X TV do nejnižší programové nabídky. I s ohledem
na stanovisko žalobce považovala žalovaná tuto skutečnost za nespornou. Rozhodnutím
žalované ze dne 4. 2. 2003, čj. Rup/8/03, byl žalobce na porušení povinnosti
provozovatele převzatého vysílání v kabelovém systému upozorněn. Na upozornění,
které stanovilo lhůtu k odstranění zjištěných nedostatků, žalobce reagoval pouze dopisem
ze dne 12. 3. 2003, ve kterém argumentoval tak, aby zpochybnil právní názor a postup
rady. Žalovaná tvrzení žalobce obsažená ve vyjádření neakceptovala, neboť byla pouze
účelová a v rozporu s §54 odst. 2 zákona o vysílání. V rámci své kompetence
pak žalovaná zahájila s žalobcem řízení o uložení pokuty pro neplnění povinnosti
provozovatele stanovené v §54 odst. 2 zákona o vysílání. Rozhodnutím žalované ze dne
10. 6. 2003 byl žalobce vyzván k vyjádření ve správním řízení o uložení pokuty. Vyjádřil
se dopisem ze dne 6. 7. 2003 s tím, že v místě hlavní stanice žalobce, odkud je signál
rozváděn, nelze přijímat televizní program X TV zemského nezakódovaného vysílače
v dostatečné kvalitě a namísto něj distribuuje družicový zakódovaný digitální signál
přičemž se jedná o jedinou možnost jeho distribuce. Žalovaná dovodila, že technické
obtíže žalobce nezbavují povinnosti stanovené ustanovením §54 odst. 2 zákona
o vysílání. Z uvedeného důvodu uložila žalobci pokutu ve výši 1 000 000 Kč, přičemž
k dispozici byla sankce od 5000 Kč do 2 500 000 Kč. Při rozhodování o výši pokuty
žalovaná přihlédla k povaze porušení a k postavení účastníka řízení jakožto provozovatele
televizního vysílání v kabelových systémech a stanovila pokutu ve spodní polovině
zákonného rozpětí, přičemž zohlednila závažnost věci, míru zavinění žalobce, rozsah,
typ a dosah závadného vysílání i výši případného finančního prospěchu. Žalobce byl
na porušení upozorněn, věděl, že zákon porušuje a přesto vysílání programu X TV
do své základní nabídky nezařadil, ve svém vyjádření pouze polemizoval s názorem
žalované. Žalobce měl k dispozici dostatečně dlouhou dobu, aby své porušení napravil.
Žalovaná při ukládání pokuty přihlédla rovněž k tomu, že se jedná o žalobce se středně
velkým územním rozsahem převzatého vysílání. Zohledněna byla rovněž skutečnost,
že nezařazováním programu X TV do nejnižší programové nabídky, ale do jiné
programové nabídky dochází k finančnímu prospěchu žalobce.
Žalobou ze dne 26. 9. 2003, podanou u Městského soudu v Praze, se žalobce
domáhal zrušení shora uvedeného rozhodnutí žalované. Napadenému rozhodnutí žalobce
především vytknul, že je jeho výrok neurčitý, protože žalobce provozuje kabelovou
televizi v celkem 27 městech a obcích České republiky a z výroku napadeného rozhodnutí
není patrno, ve kterých konkrétních lokalitách neměla být povinnost stanovená
§54 odst. 2 zákona o vysílání splněna. Uvedená skutečnost vyplývá teprve z odůvodnění
napadeného rozhodnutí. Žalobce dále uváděl, že v jeho případě byla sankcionována
nemožná povinnost. V lokalitách Ivančice, Rosice, Moravský Krumlov, Neslovice
a Oslavany jsou kabelové televizní systémy žalobce propojeny do jednoho funkčního
celku a rozhlasový a televizní signál je šířen optickými kabely z hlavní stanice umístěné
v Ivančicích. Oblast jmenovaných měst a obcí nebyla a ani dosud není pokryta pozemním
nekódovaným celoplošným vysíláním stanice X TV v kvalitě, která by umožnila použití
signálu v souladu s právní a technickou normou pro televizní kabelové rozvody. Zákonem
stanovenou povinnost proto nelze splnit pro nepřítomnost signálu. Žalobce dále vytýkal
žalované porušení §33 odst. 2 správního řádu s tím, že žalovaná nedala žalobci možnost
vyjádřit se k podkladům rozhodnutí a ke způsobu jejich zjištění. Za předpokladu, že by
tak učinila, navrhl by žalobce doplnění dokazování, a to zprávou Českých
radiokomunikací, a. s., o přijímači vysílače X TV v Oslavanech a znaleckým posudkem
o možnostech příjmu pozemního nekódovaného celoplošného a analogového signálu
X TV v relevantních oblastech. Žalobce zároveň pod bodem II. žaloby výslovně žádal
o upuštění od uložení pokuty za spáchání správního deliktu.
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 2. 11. 2004, čj. 8 Ca 232/2003 – 29,
byla žaloba zamítnuta a žádnému z účastníků nebylo přiznáno právo na náhradu nákladů
řízení. Jednotlivé žalobní body městský soud posoudil následujícím způsobem. Námitku
neurčitosti výroku spočívající v neuvedení lokalit, v nichž mělo dojít k porušení
povinnosti stanovení §54 odst. 2 zákona o vysílání městský soud neshledal důvodnou,
neboť přes význam správního rozhodnutí a jeho výroku musí rozhodnutí obsahovat
rovněž odůvodnění, přičemž odůvodnění napadeného rozhodnutí plně vyhovuje
podmínkám §47 odst. 3 správního řádu a bez rozporů a pochybností koresponduje
s obsahem výroku. Ze vzájemného posouzení výroku a odůvodnění napadeného
rozhodnutí je pak bez dalších pochyb zřejmé, za porušení jaké povinnosti a ve kterých
lokalitách byla žalobci uložena sankce. K další žalobní námitce, a to tvrzené nemožnosti
přijímat vysílání programu stanice X TV v dostatečné technické kvalitě umožňující jeho
další distribuci, městský soud konstatoval, že povinnost stanovená §54 odst. 2 zákona o
vysílání je stanovena bezvýjimečně a bezvýhradně a nepřipouští žádné omezení ani pro
případy, kdy by z technických důvodů nebylo možné pozemské nekódované vysílání
celoplošného provozovatele televizního vysílání ze zákona a nebo s licencí přijímat.
Provozovatel kabelového vysílání je povinen pozemské nezakódované vysílání všech
celoplošných provozovatelů zajistit. Konečně pak co do námitky rozporu správního řízení
s §33 odst. 2 s právního řádu městský soud konstatoval, že žalobce byl oznámením
žalované vyrozuměn o zahájení řízení uložení pokuty. V uvedeném oznámení byl předmět
řízení podrobně popsán a žalobce byl dostatečně určitě a srozumitelně informován o tom,
co je mu kladeno za vinu. Oznámení zároveň obsahuje vyrozumění o možnosti vyjádřit
se k věci, navrhnout důkazy a uplatnit připomínky. Žalobce reagoval přípisem,
ve kterém vylíčil technické obtíže spojené s příjmem pozemského nezakódovaného
vysílání programu X TV vedoucího i k tomu, že vysílání není distribuováno. Žalovaná
vydala napadené rozhodnutí na základě skutkových zjištění, známých již při zahájení
řízení a popsaných v oznámení adresovaném žalobci. Je tedy zřejmé, že podklad
pro rozhodnutí byl žalobci znám, žalovaná žádné jiné skutečnosti nezjišťovala a neučinila
takové skutečnosti podkladem pro napadené rozhodnutí. Žalobcem tvrzené důkazy,
které by byly případně navrženy, nemají s ohledem na shora uvedené hodnocení věci
význam, neboť jak již bylo konstatováno, technické obtíže jsou pro aplikaci §54 odst. 2
zákona o vysílání bezpodstatné. K návrhu na moderaci výše uvedené pokuty, vznesenému
při ústním jednání 2. 11. 2004, městský soud konstatoval, že k němu nemohl přihlédnout,
neboť byl uplatněn po uplynutí lhůty stanovené zákonem pro podání žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu.
Uvedený rozsudek Městského soudu v Praze napadl žalobce (dále též „stěžovatel“)
včas podanou kasační stížností. Stěžovatel uplatnil kasační námitky podle ustanovení
§103 odst. písm. a), b) a d) s. ř. s. První námitkou stěžovatel vytýkal nepřezkoumatelnost
rozhodnutí městského soudu. Městský soud používal termínu pozemské nekódované
vysílání v souvislosti s povinností stanovenou §54 odst. 2 zákona o vysílání. Žalobce
však v kasační stížnosti tvrdí, že je třeba činit rozdílu mezi termínem zemské nekódované
vysílání spočívající v šíření signálu za pomoci vysílačů a převaděčů umístěných na povrchu
země za použití přenosného média elektromagnetického vlnění s nezakódovanou
vysílanou informací v analogové formě, jak je předpokládáno §54 odst. 2 zákona
o vysílání. Zároveň zákon o vysílání používá pojmu družicové vysílání, které spočívá
v šíření analogového či digitálního signálu z vesmíru na zemský povrch. Dle tvrzení
stěžovatele je v oboru televizního a rozhlasového vysílání takové šíření signálu
označováno technickým pojmem pozemské vysílání. S ohledem na uvedené skutečnosti
je rozhodnutí městského soudu nepřezkoumatelné a není zřejmé co je žalobci vytýkáno.
Žalobce totiž vysílání TV X, a to vysílání družicové, šíří, jakkoliv není v jeho základní
nabídce. Žalobce dále konstatoval, že jeho povinností podle §54 odst. 2 zákona o vysílání
je šíření programů získaných příjmem vysílání původních rozhlasových a televizních
programů. Zajištění tohoto příjmu je pak povinností provozovatele rozhlasového
a televizního vysílání sestavujícího program, v daném případě televizní stanice X.
Ustanovení §54 odst. 3 zákona o vysílání ukládá provozovatelům celoplošného vysílání
povinnost bezplatně poskytnout své programy provozovateli převzatého vysílání,
což v daném případě nedopravením signálu do místa provozování převzatého vysílání
nebylo učiněno. Pochybení je proto přičitatelné společnosti F. Y, spol. s r. o., nikoliv
žalobci. Zároveň je nutné konstatovat, že uložení povinnosti podle §54 odst. 2 zákona o
vysílání je případem tzv. must carry, přičemž ve všech kulturních státech je toto možné
pouze za náhradu placenou státem. Žalobce dále vytknul městskému soudu, že
nezohlednil skutečnost, že žalobce před vydáním správního rozhodnutí žalovanou nebyl
seznámen s podkladem rozhodnutí podle §33 odst. 2 správního řádu. Nedodržení tohoto
postupu je evidentní vadou řízení, rozpornou s článkem 2 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod, podle nějž lze státní moc uplatňovat pouze v případech a mezích stanovených
zákonem a zákonem stanoveným způsobem. Důkazy, které chtěl žalobce navrhnout, měly
směřovat mimo jiné k posouzení závažnosti věci, míry zavinění a přihlédnutí k rozsahu,
typu a dosahu závadného vysílání a k výši případného finančního prospěchu. Porušením
povinnosti žalované stanovené v §33 odst. 2 správního řádu však byla taková možnost
žalobci odňata. Žalobce dále zpochybnil závěr městského soudu o tom, že návrh
na moderaci byl vznesen až u ústního jednání dne 2. 11. 2004 a zdůraznil, že tento návrh
byl již součástí žaloby.
Žalovaná navrhla zamítnutí kasační stížnosti. Své stanovisko odůvodnila tím,
že povinnost stanovená §54 odst. 2 zákona o vysílání je stanovena bezvýjimečně
a nejedná se o povinnost nemožnou, nýbrž pouze takovou, která vyžaduje větší úsilí
stěžovatele. K tvrzenému porušení §33 odst. 2 správního řádu žalovaná uvedla,
že v oznámení z 10. 6. 2003 byl žalobci podrobně popsán předmět řízení i to,
co je mu kladeno za vinu a jaké skutečnosti byly v zahájeném správním řízení zjištěny,
přičemž stěžovatel byl výslovně vyrozuměn o svém právu vyplývajícím z §33 odst. 2
správního řádu a byl vyzván, aby své právo uplatnil. Při ukládání výše pokuty se žalovaná
řídila ustanovením §61 odst. 3 zákona o vysílání.
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a shledal, že je důvodná.
První kasační námitka spočívala v tvrzené nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
městského soudu (§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.), přičemž tato neurčitost měla spočívat
v záměně pojmů zemské nekódované vysílání a pozemské nekódované vysílání.
K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že takto vznesené rozlišení v rámci kasační stížnosti
považuje za účelové a je to sám žalobce, kdo oba termíny v rámci žaloby užívá promiscue.
Argumentuje-li tedy žalobce v žalobě pod bodem IV. odst. 2 odkazy k pozemnímu
nekódovanému celoplošnému vysílání stanice X, stejně jako pod bodem IV. odst. 1
a používá-li obdobný termín městský soud v rámci odůvodnění svého rozhodnutí,
přičemž z kontextu napadeného rozhodnutí je bez jakýchkoliv pochybností zřejmé,
že je myšleno zemské nezakódované vysílání celoplošných programů, tak jak je má
na mysli ustanovení §54 odst. 2 zákona o vyslání, neshledává Nejvyšší správní soud
takto vznesenou kasační námitku důvodnou.
Stěžovatel dále městskému soudu vytýká nezákonnost jeho rozhodnutí spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky (§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.), a to při interpretaci,
zejména pak systematické, §54 odst. 2 zákona o vysílání. Citované zákonné ustanovení
stanoví povinnost provozovatele převzatého vysílání v kabelovém systému při vytváření
nejnižší programové nabídky zajistit, aby v ní bylo zahrnuto zemské a nezakódované
vysílání všech celoplošných programů provozovatelů vysílání ze zákona a všech
celoplošných provozovatelů vysílání s licencí, včetně místního vysílání na sdílených
kmitočtech s provozovatelem celoplošného vysílání s licencí, kromě programů vysílaných
pouze digitálně. Podle §2 odst. 1 písm. c) zákona o vysílání se celoplošným vysíláním
rozumí mimo jiné televizní vysílání, které může přijímat alespoň 70 % obyvatel České
republiky, počítaných podle údajů vyplývajících z posledního sčítání lidu. Z citovaného
zákonného ustanovení vyplývá povinnost subjektu zajišťujícího celoplošné vysílání pokrýt
stanovený počet obyvatel, nikoliv však určité území. Je-li pak provozovateli celoplošného
vysílání ustanovením §54 odst. 3 zákona o vysílání stanovena povinnost poskytnout
své programy provozovateli převzatého vysílání bezplatně, nelze tím rozumět povinnost
provozovatele celoplošného vysílání technicky zajistit přenos svých programů
provozovatelům převzatého vysílání, nýbrž je třeba vycházet z interpretace,
podle které provozovatel převzatého vysílání svými vlastními technickými prostředky
může programy celoplošného vysílání převzít, aniž by za to byl povinen poskytovat
provozovateli celoplošného vysílání úplatu. V návaznosti na citované zákonné ustanovení
pak povinnost vyplývající z ustanovení §54 odst. 2 zákona o vysílání je třeba chápat
absolutně, tedy tím způsobem, že provozovatel převzatého vysílání je povinen k zahrnutí
zemských a nezakódovaných vysílání všech celoplošných programů provozovatelů
vysílání ze zákona a všech celoplošných provozovatelů vysílání s licencí zajistit. Volba
technického řešení, stejně jako zvážení možnosti tohoto zajištění při žádosti o licenci
provozu převzatého vysílání je pak otázkou podnikatelského rizika a zvážení technických
možností jednotlivých provozovatelů převzatého vysílání. Obdobným způsobem je třeba
chápat žalobcem zmiňovanou povinnost must carry, kdy povinnost zajištění shora
zmiňovaných vysílání v rámci nejnižší programové nabídky je třeba chápat jako jednu
z podmínek pro výkon provozu převzatého vysílání v kabelovém systému. Licence
k provozování převzatého vysílání v kabelovém systému není veřejným subjektivním
právem, které by náleželo automaticky každému jednotlivému subjektu. Tato licence
je udělována za splnění stanovených podmínek, z nichž jednou je právě podmínka
vyplývající z ustanovení §54 odst. 2 zákona o vysílání. S ohledem na skutečnost,
že otázku možnosti technického zajištění povinnosti stanovené ustanovením §54 odst. 2
zákona o vysílání je provozovatel převzatého vysílání v kabelovém systému povinen
zvážit před zahájením své činnosti, v žádném případě se této povinnosti nelze vyhnout
odkazem k neexistenci signálu v daném území. Z uvedeného důvodu ani tuto kasační
námitku Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.
S odkazem k odůvodnění shora Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou rovněž
kasační námitku spočívající v tvrzených vadách v řízení před správním orgánem
(§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.). Jak z obsahu správního spisu vyplývá, skutkový stav nebyl
prakticky sporným, byl znám již v okamžiku zahájení správního řízení a byl obsažen
již v oznámení ze dne 10. 6. 2003, adresovaném žalobci. Stěžovatel byl v uvedeném
oznámení vyrozuměn o svém právu vyplývajícím z §33 odst. 2 správního řádu a bylo
mu umožněno, aby toto právo uplatnil. Za situace, kdy žalovaný neprováděl
další dokazování a správní řízení se odvíjelo od následného posouzení právní otázky,
nemůže kasační námitka stěžovatele obstát.
Poslední kasační námitka pak spočívala v nezohlednění návrhu žalobce
na moderaci uložené pokuty soudem. V tomto směru městský soud konstatoval, že návrh
byl vznesen až u ústního jednání dne 2. 11. 2004 a soud k němu nemohl přihlédnout,
neboť byl uplatněn po uplynutí lhůty stanovené zákonem pro podání žaloby. K tomu,
Nejvyšší správní soud konstatuje, že již z žaloby podané u Městského soudu v Praze dne
29. 9. 2003, a to konkrétně z bodu II. žaloby, jednoznačně vyplývá, že se žalobce domáhá
upuštění od uložení pokuty za spáchání správního deliktu, tedy moderace uložené pokuty
ve smyslu ustanovení §78 odst. 2 s. ř. s. Z citovaného zákonného ustanovení je zřejmé,
že navrhl-li žalobce takový postup v žalobě, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení
rozhodnutí, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, od tohoto trestu upustit
nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených. V daném případě je tedy zcela nepochybné,
že žalobce, který se již v žalobě domáhal upuštění od trestu své moderační právo,
podle §78 odst. 2 s. ř. s. uplatnil. Městský soud, který tuto otázku neposoudil,
neboť dospěl k závěru, že návrh na moderaci byl vznesen opožděně, pochybil, a v daném
rozsahu proto Nejvyššímu správnímu soudu neumožnil aby jeho rozhodnutí přezkoumal.
Poslední kasační námitku tedy Nejvyšší správní soud shledává důvodnou.
Již nad rámec odůvodnění shora k poslední kasační námitce Nejvyšší správní soud
uvádí, že jakkoliv má správní orgán při ukládání pokuty volnost správního uvážení,
je vázán elementárními principy správního rozhodování, včetně povinnosti rozhodovat
v obdobných případech obdobným způsobem. Městský soud v Praze se proto v dalším
řízení zaměří na návrh žalobce na moderaci uložené pokuty, přičemž vezme do úvahy
obsah správního spisu, včetně případných odkazů k pokutám uloženým v obdobných
případech.
Neboť poslední kasační námitku, jak shora uvedeno, Nejvyšší správní soud shledal
důvodnou, rozsudek Městského soudu v Praze podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s.
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V novém rozhodnutí rozhodne Městský soud v Praze o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
V rámci kasační stížnosti požádal žalobce o přiznání odkladného účinku
této stížnosti. Podle ustanovení §107 s. ř. s. může Nejvyšší správní soud k návrhu
stěžovatele odkladný účinek kasační stížnosti přiznat. V daném případě, kdy Nejvyšší
správní soud rozhodoval neprodleně po nápadu věci, bylo samostatné rozhodování
o přiznání odkladného účinku nadbytečné. Navíc je třeba dodat, že ve smyslu ustanovení
§73 odst. 1 s. ř. s. nemá podání žaloby odkladný účinek. Za situace, kdy v posuzované
věci nebyl podán návrh na přiznání odkladného účinku již v žalobě, napadené rozhodnutí
nezávisle na soudním řízení nabývá právní moci. V takovéto situaci přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti, které se vztahuje pouze k napadenému rozsudku městského
soudu, nemůže mít vliv na právní moc žalobou napadeného rozhodnutí správního
orgánu, ve vztahu k němuž o odkladný účinek nebylo žádáno.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2005
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu