ECLI:CZ:NSS:2012:8.AS.90.2011:62
sp. zn. 8 As 90/2011 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Karla Šimky a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobců: a) A. A., b) U. K., c) K. U.,
d) M. A., e) G. C., všichni zastoupeni Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 8,
Brno, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační
stížnosti žalobce a) proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. 4. 2011,
čj. 11 Ca 402/2008 - 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze usnesením ze dne 8. 4. 2011, čj. 11 Ca 402/2008 - 31, odmítl
žalobu podanou žalobci a) až e) proti sdělení Ministerstva vnitra (dále jen „ministerstvo“) ze dne
27. 10. 2008, čj. MV-75515-3/OAM-2008, MV-75526-3/OAM-2008, MV-75529-3/OAM-2008,
MV-75530-3/OAM-2008, MV-75532-3/OAM-2008, kterým jim bylo s odkazem na §53 odst. 1
a §170 odst. 1 zákona č. 326/l999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) sděleno, že jejich žádosti o vízum k pobytu
nad 90 dnů nebudou dle §12 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“)
postoupeny Ministerstvu zahraničních věcí České republiky ani Generálnímu konzulátu České
republiky ve Lvově. Tyto žádosti byly vráceny žalobcům jako příloha žalobou napadeného
sdělení.
Městský soud v odůvodnění svého usnesení uvedl, že posuzoval, zda by nebylo možno
posoudit sdělení ministerstva ze dne 27. 10. 2008 jako rozhodnutí v materiálním smyslu.
Ministerstvo ve sdělení uvedlo, že žádosti nebyly ve smyslu zákona o pobytu cizinců řádně
podány a v důsledku toho nebylo správní řízení vůbec zahájeno, a tedy nebylo vydáno ani žádné
rozhodnutí. Nešlo o rozhodnutí o právech a povinnostech žadatelů, nýbrž pouze o poučení
žadatelů, jak mají postupovat podle zákona. Svým obsahem tedy úkon ministerstva
není rozhodnutím ve smyslu §65 odstavec 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). V daném případě proto chybí jedna ze základních podmínek řízení,
za nichž může soud ve správním soudnictví podrobit přezkumu úkon správního úřadu,
tj. existence správního rozhodnutí. Nedostatek této podmínky řízení je neodstranitelnou
překážkou řízení.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce a) (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s., v níž namítal, že usnesení
městského soudu je nejen nezákonné a zasáhlo do jeho práva na spravedlivý proces,
ale i nepřezkoumatelné, protože se městský soud nijak nevypořádal s obsáhlou argumentací
v žalobě.
Stěžovatel dále namítal, že ministerstvo jednalo v rozporu se zákonem, pokud žádost
stěžovatelů o vízum k pobytu nad 90 dnů nepostoupilo ve smyslu §12 správního řádu a navíc
tuto žádost vrátilo zástupci žalobců. Tím překročilo libovolně meze správního uvážení.
Posouzení, zda podaná žádost splňovala požadavky zákona o pobytu cizinců, mělo ministerstvo
ponechat na věcně a místně příslušném správním orgánu, tedy ministerstvu zahraničních věcí,
které vykonává v tomto případě státní správu ve věcech udělování víz prostřednictvím
Generálního konzulátu ČR ve Lvově.
Stěžovatel poukázal na to, že se v žádném případě nepokusil obcházet zákon. Naopak
po něm bylo vynucováno Generálním konzulátem ČR ve Lvově plnění povinnosti, kterou zákon
neukládá. Stěžovatel uvedl, že je mu známa ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu
a Ústavního soudu, dle které nemají cizinci zaručené právo na pobyt na území České republiky.
Nicméně mají nepochybně právo na spravedlivý proces. Pokud jim tedy zákony České republiky
neumožňovaly podat žádost o vízum k pobytu nad 90 dnů bez splnění povinnosti spočívající
v telefonickém objednání přes tzv. callcentrum a hrazení následného „registračního poplatku“,
došlo ze strany státních orgánů České republiky k porušení práva na spravedlivý proces.
Stěžovatel dále namítal, že nesouhlasí se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 3. 2011, čj. 8 As 1/2011 - 69, který se obdobnou problematikou zabýval. Vzhledem
k uvedenému stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení městského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ministerstvo ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že jak vyplývá z rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2011, čj. 8 As 1/2011 - 69, je při nerespektování
zvláštní právní úpravy podávání a přijímání žádostí o vízum vyloučena aplikace §12 správního
řádu. Ministerstvo ve smyslu §4 odst. 2 správního řádu ve svém sdělení poučilo stěžovatele
o tom, jak postupovat podle zákona. V případě postoupení věci podle §12 správního řádu
by se totiž nepřípustně podílelo na obcházení zákona ze strany stěžovatele. Navrhlo, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v souladu
s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel, přičemž neshledal
vady uvedené v odstavci 4 citovaného ustanovení, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Vzhledem k tomu, že kasační stížností stěžovatel brojí proti usnesení městského soudu,
kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti sdělení ministerstva ze dne 27. 10. 2008, jsou přípustné
pouze stížní námitky ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. poukazující na nepřezkoumatelnost
rozhodnutí městského soudu a dále ty, v nichž stěžovatel polemizuje se závěry vyslovenými
v rozsudku ze dne 31. 3. 2011, čj. 8 As 1/2011 - 69, které se týkají materiální povahy sdělení
ministerstva jako rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
městského soudu z toho důvodu, že se městský soud údajně nevypořádal s obsáhlou žalobní
argumentací. Rozhodnutí soudu je podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu
nepřezkoumatelné, pokud z jeho odůvodnění „není vůbec zřejmé, jakými úvahami se soud řídil
při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu soud
nepřistoupil, resp. nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele obsaženou v žalobě a proč soud
subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy“ (cit rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003 - 52, dostupného www.nssoud.cz). Nepřezkoumatenost
je také dána, „opomene-li krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu přezkoumat jednu
ze žalobních námitek“ (cit z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005,
čj. 1 Afs 135/2004 - 73, publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS a na www.nssoud.cz), a rovněž tehdy,
„není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené
(…). Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí
také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá“ (cit z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005 - 44, publikovaného pod č. 689/2005 Sb. NSS
a na www.nssoud.cz). V daném případě městský soud nejprve posuzoval, zda je vůbec možné
žalobu proti sdělení ministerstva ze dne 27. 10. 2008 věcně projednat, neboť podle §70 písm. a)
s. ř. s. jsou ze soudního přezkumu vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou
rozhodnutími. Vzhledem k tomu, že městský soud dospěl k závěru, že v případě tohoto sdělení
se materiálně nejedná o rozhodnutí ve smyslu §65 a násl. s. ř. s., opřel své rozhodnutí o důvody
spočívající v posouzení pouze této otázky. Posouzení této otázky pak bylo důvodem odmítnutí
soudního přezkumu žalobou napadeného sdělení ministerstva ve správním soudnictví.
Protože městský soud žalobu odmítl, nemohl řešit věc samu a nemohl se proto z povahy věci
zabývat žalobními body vytýkajícími nezákonnost postupu při vyřizování žádostí o vízum
nad 90 dnů Generálním konzulátem ČR ve Lvově ani postupem ministerstva v dané věci.
Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu tak není důvodná.
Nejvyšší správní soud dále uvádí, že ve svém rozsudku ze dne 31. 3. 2011,
čj. 8 As 1/2011 - 69, dostupném na www.nssoud.cz, uvedl, že „v nyní posuzované věci tedy soud
především zkoumal, zda byla stěžovatelka povinna postupovat dle §12 správního řádu a žádost žalobce postoupit
správnímu orgánu, jenž je dle §53 odst. 1 zákona o pobytu cizinců věcně příslušný k přijetí žádosti o vízum
k pobytu nad 90 dnů. Nejvyšší správní soud v této souvislosti přisvědčil stěžovatelce, že žalobce byl podle
§53 odst. 1 a podle §170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců povinen podat předmětnou žádost na zastupitelském
úřadě, a to osobně. Zákonná úprava zřetelně odráží úmysl zákonodárce zabránit až na výjimky (např. §33
odst. 2 zákona o pobytu cizinců) tomu, aby osoby pobývající na území České republiky mohly požádat o udělení
víza bez předchozího opuštění tohoto území. Legalizace pobytu cizinců, kteří se již zdržují na území České
republiky, je zákonem o pobytu cizinců upravena zvlášť a jsou jim k dispozici odlišné právní nástroje. Uvedená
skutečnost má zásadní význam z hlediska možnosti užití §12 správního řádu. Aplikaci tohoto ustanovení
je totiž (jakkoliv by zprostředkovaně přes §154 správního řádu teoreticky připadala v úvahu) třeba odmítnout
právě se zřetelem ke zvláštní právní úpravě procesu podávání a přijímání žádostí o vízum obsažené ve zvláštním
právním předpisu, tj. zákoně o pobytu cizinců. Zákonná úprava zakotvující povinnost žádat o udělení víza
osobně (není-li od podmínky osobního podání žádosti upuštěno v souladu s §170 odst. 1 zákona o pobytu
cizinců) na zastupitelském úřadě by byla zcela popřena, mohl-li by cizinec shodného výsledku dosáhnout
způsobem, který žalobce zvolil v nyní posuzované věci. Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že žalobce v žádosti
o udělení víza uváděl důvody, pro které nebylo dle jeho názoru možné požádat o udělení víza na zastupitelském
úřadě v Hanoji. Tyto skutečnosti ovšem nemohly změnit shora uvedené závěry soudu. Pokud zastupitelský úřad
nepřijme řádně podanou žádost, resp. postupuje-li v procesu podání, resp. přijetí žádosti o vízum v rozporu
se zákonem, je na cizinci, aby se bránil zákonem předvídaným způsobem. To ostatně, jak je zdejšímu soudu
známo z jeho úřední činnosti, žalobce učinil ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu
pod sp. zn. 8 Aps 4/2009, v níž Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Městského soudu v Praze ze dne
29. 6. 2009, čj. 9 Ca 8/2009 - 82, a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení. V nyní posuzované věci
nelze pochybovat o tom, že žalobce byl povinen podat žádost podle §53 zákona o pobytu cizinců osobně
na zastupitelském úřadu. Neučinil-li tak, postupoval v rozporu se zvláštní právní úpravou podávání a přijímání
žádostí o vízum obsaženou v zákoně o pobytu cizinců, která vylučuje možnost aplikace §12 správního řádu
způsobem, jehož se žalobce domáhal. Stížní námitky proto byly důvodné. Pokud žalobkyně neměla povinnost
postoupit žádosti o udělení víza podle §12 správního řádu, nezasáhla žalobou napadeným sdělením do práv
žalobce (ve smyslu judikatury citované v odstavci 20 tohoto rozsudku) způsobem, který by založil důvodnost
žalobních námitek.“ Od citovaných závěrů se Nejvyšší správní soud nehodlá odchýlit. V uvedené
věci vrátila policie sdělením označeným jako „Podání žádosti o vízum nad 90 dnů – zaslání“ žadateli,
státnímu příslušníkovi Vietnamské socialistické republiky, jeho žádost o vízum k pobytu
nad 90 dnů s tím, že není k jejímu přijetí příslušná. Ani v nyní projednávané věci ministerstvo
nemělo povinnost postoupit žádost stěžovatele ministerstvu zahraničních věcí, protože povinnost
žadatele o vízum podat žádost o vízum k pobytu nad devadesát dnů osobně na zastupitelském
úřadu (§53 odst. 1 a §170 odst. 1 zákona o pobytu cizinců na území České republiky) vylučuje
možnou aplikaci §12 správního řádu. Ministerstvo proto žádným způsobem nezasáhlo
do subjektivních veřejných práv stěžovatele, když mu zaslalo sdělení ze dne 27. 10. 2008 a vrátilo
žádost o vízum jako přílohu tohoto sdělení. Městský soud tak správně posoudil materiální
stránku žalobou napadeného sdělení a to v intencích závěrů vyslovených v citovaném rozsudku
Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 1/2011 - 69, na nichž Nejvyšší správní soud setrvává.
Stížními námitkami týkajícími se samotného postupu Generálního konzulátu ČR
ve Lvově při vyřizování žádostí o víza není důvodu se v nyní projednávané věci zabývat,
neboť předmětem přezkumu mohla být pouze správnost posouzení materiální povahy žalobou
napadeného sdělení ministerstva městským soudem a z něho vycházející závěr o přípustnosti
žaloby proti tomuto úkonu správního orgánu.
Nad rámec věci proto Nejvyšší správní soud poukazuje na svůj rozsudek ze dne
28. 4. 2010, čj. 8 Aps 4/2009 - 123, dostupný na www.nssoud.cz, kterým zrušil usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2009, čj. 9 Ca 8/2009 - 82, jímž městský soud zastavil
řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Žalobci se na městském
soudu domáhali, aby zakázal Ministerstvu zahraničních věcí pokračovat v porušování práva
žalobců na učinění podání žádostí o vízum k pobytu nad 90 dnů a bylo mu přikázáno žádosti
o vízum přijmout. Z rozsudku jasně vyplývá, že ochrana proti takovému postupu či takovým
praktikám zastupitelského úřadu, které by fakticky znemožňovaly žádost o vízum na něm podat,
je možná, a to cestou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu (§82 a násl. s. ř. s.). I žadatel o vízum, jakkoli nemá právní nárok na vstup
do České republiky, má právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny) při vyřizování žádosti
o takový vstup. Toto právo v sobě zahrnuje především předvídatelné a běžným žadatelem
obvykle splnitelné procedurální podmínky podání a vyřízení žádosti, k nimž je nutno počítat
i možnost podat žádost v reálném čase a lidsky důstojným způsobem, například bez nutnosti
obracet se na neoficiální zprostředkovatele. Je jistě možné, aby stát zavedl určitá organizační
pravidla pro podávání žádostí o víza, třeba proto, aby umožnil efektivní zpracování vyššího počtu
žádostí. Tato organizační pravidla však nesmějí (např. svojí neprůhledností, bezdůvodnými
průtahy, prostorem pro nekontrolovatelnou libovůli příslušných úředníků či jinými podobnými
vlastnostmi) představovat faktickou překážku podávání takových žádostí a nesmějí ani nepřímo
působit k tomu, aby odrazovala žadatele od jejich podávání. Chce-li stát regulovat počet žádostí,
má tak učinit zejména tím, že předem stanoví pravidla, z nichž bude plynout, které žádosti
pravděpodobně nebudou mít naději na kladné vyřízení (součástí takovýchto předem stanovených
pravidel může být i jistě prvek náhodnosti zakomponovaný do procedury vyřizování žádosti,
bude-li mít spravedlivou podobu, např. losování žadatelů o určitý typ víza), či tím, že za vyřízení
žádosti stanoví poplatek, jehož výše bude mít jistou odrazující, omezující a regulační funkci.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu
s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání, protože neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, věta první ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel ve věci úspěch neměl, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Ministerstvu
pak podle obsahu spisu žádné náklady, přesahující jeho běžnou činnost, v řízení o kasační
stížnosti před soudem nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. srpna 2012
JUDr. Jan Passer
předseda senátu