ECLI:CZ:NSS:2017:8.AZS.11.2017:32
sp. zn. 8 Azs 11/2017-32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Miloslava
Výborného a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: I. P.,
zast. Mgr. Pavlínou Zámečníkovou, advokátkou se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalované:
Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2,
Praha 3, za účasti: V. P., proti rozhodnutí žalované ze dne 5. 1. 2016, čj. CPR-11999-2/ČJ-2014-
930310-C235, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
6. 12. 2016, čj. 32 A 5/2015-53,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 18. 6. 2014, čj. KRPB-50875-35/ČJ-2014-060026-SV, uložila Policie
České republiky, Krajské ředitelství policie Jihomoravského kraje, odbor cizinecké polic ie,
oddělení pobytových agend (dále jen „správní orgán prvního stupně“), žalobci správní vyhoštění
dle §119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky a o změně některých zákonů, ve znění do 17. 12. 2015, s dobou, po kterou nelze cizinci
umožnit vstup na území členských států Evropské unie, šest měsíců; dle správního orgánu
prvního stupně poslední platné vízum, které žalobce opravňovalo k pobytu na území České
republiky, byl výjezdní příkaz platný do 23. 2. 2014 vydaný poté, co mu nebyla prodloužena doba
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účasti v právnické osobě
(rozhodnutí Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců nabylo právní moci 17. 12. 2013;
ve věci rozhodoval též Nejvyšší správní soud, který zamítl kasační stížnost žalobce rozsudkem
ze dne 28. 2. 2017, čj. 3 Azs 69/2016- 24). Odvolání žalobce žalovaná v záhlaví označeným
rozhodnutím zamítla a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdila. Správní orgány
se neztotožnily s žalobcovou argumentací, dle níž pobýval na území České republiky oprávněně
v režimu §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, neboť 14. 10. 2013 (tedy v době trvajícího
povolení k pobytu za účelem podnikání – účasti v právnické osobě) podal dle §45 posledně
citovaného zákona žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem (sloučení rodiny).
[2] Krajský soud se s názorem žalované ztotožnil a žalobu proti jejímu rozhodnutí
rozsudkem napadeným kasační stížností zamítl.
II.
Argumenty kasační stížnosti a vyjádření žalované
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti proti tomuto rozsudku, resp. jejím
doplnění, namítl, že na území České republiky pobývá dle §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců
oprávněně. Posledně citované ustanovení dle stěžovate le „nezakládá jiný dlouhodobý pobyt s odlišnými
právy a povinnostmi cizince, který by bylo možno označovat jako ‚fikci‘ odlišnou od ‚skutečného‘ pobytu. Toto
ustanovení pouze znamená, že za splnění určitých podmínek platnost pobytu není omezena dobou uvedenou
v průkazu, ale dobou, po kterou trvá řízení o žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu nebo jeho prodloužení.
Jedná se o stále stejný povolený dlouhodobý pobyt, avšak pouze se změněnou platnos tí. Pokud se tedy jedná
o stále tentýž povolený pobyt, má v jeho průběhu cizinec stále stejná práva a povinnosti bez ohledu na to, zda jeho
platnost je omezena pobytovým oprávněním a nebo právní mocí řízení o žádosti. “ Takový výklad,
podporovaný dle názoru stěžovatele též rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 8. 2011, čj. 7 As 96/2011-73, je souladný s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a taktéž se zásadou in dubio pro reo (sic!).
[4] Nepřípadný je naopak závěr krajského soudu, dle něhož smyslem §47 odst. 2 zákona
o pobytu cizinců není zakládat tzv. řetězení fikcí pobytu; vedl by totiž „ k absurdním a nespravedlivým
situacím“ v případech déle se táhnoucích správních řízení těch cizinců, kteří sice po dobu jejich
průběhu pobývají na území České republiky dle posledně citovaného ustanovení legálně, avšak
v důsledku změny situace „již neplní účel původního povolení k pobytu např. sloučení rodiny, ale plní účel
pobytu, o který teprve žádá, např. podnikání.“ Tak tomu bylo též v případě stěžovatele. Pravidlo
obsažené v §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců slouží k ochraně cizinců a nemělo by být
bezdůvodně a absurdně vykládáno v jejich neprospěch. Ačkoli pak stěžovatelův výklad připouští
možnost zneužití práva obsaženého v posledně citovaném ustanovení, nelze jej odmítnout pouze
z důvodu generální prevence; krajský soud měl tudíž vycházet z konkrétní situace stěžovatele.
[5] Krajský soud se dle stěžovatele nedostatečně zabýval námitkou nepřiměřenosti
rozhodnutí o správním vyhoštění. S odkazem na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
24. 2. 2017, čj. 1 A 1/2017-29, stěžovatel označil uložení správního vyhoštění za nepřiměřené,
neboť na území České republiky pobýval dle správního orgánu prvního stupně neoprávněně
pouze tři dny. Krajský soud měl taktéž přihlédnout k nepřiměřené délce správního řízení
o žádosti stěžovatele o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu a zásahu do jeho
soukromého a rodinného života, neboť na území České republiky pobývá se svou manželkou.
[6] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[7] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že kasační stížností může být napadán
jen způsob rozhodování městského soudu, který nehodlá komentovat, a v rámci svého vyjádření
zcela odkázala na shromážděný spisový materiál.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti a předpoklady věcné
projednatelnosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla po dána včas, napadá
rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je řádně zastoupen
(§105 s. ř. s.). Důvodnost kasační stížnosti poté posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal přitom , že by napadené rozhodnutí či řízení jeho
vydání předcházející trpělo vadami, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
III.A K námitkám procesní povahy
[10] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu, jejíž důvodnost by sama o sobě postačovala k jeho zrušení; této námitce
nepřisvědčil. Nejvyšší správní soud i s přihlédnutím ke své dřívější judikatuře konstatuje, že má -li
být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patr né, jaký skutkový stav vzal správní
soud za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem
rozhodné skutečnosti posoudil (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS). Absenci takto vytýčených požadavků
však Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí krajského soudu neshledal. Krajský
soud naopak přehledně popsal rozhodný skutkový stav a s žalobními námitkami se řádně
a srozumitelně vypořádal.
[11] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku konkrétně v tom,
že se krajský soud údajně nevypořádal s námitkou týkající se nepřiměřenosti rozhodnutí
o správním vyhoštění. Předně Nejvyšší správní soud v této souvislosti poznamenává,
že stěžovatel v řízení před krajským soudem nenamítal, že by rozhodnutí o správním vyhoštění
bylo nepřiměřené vzhledem k délce správního řízení či z důvodu zásahu do stěžovatelova
soukromého a rodinného života. Krajskému soudu proto nelze účinně vytýkat, že se těmito
otázkami v odůvodnění svého rozhodnutí výslovně nezabýval.
[12] Námitkou nepřiměřenosti rozhodnutí o správním vyhoštění ve vztahu k poměrně velmi
krátké době neoprávněného pobytu na území České republiky se pak krajský soud zabýval
na straně 7 napadeného rozsudku. Ačkoli jde o odůvodnění relativně stručné, Nejvyšší
správní soud jej považuje za dostatečné. Nelze totiž přehlédnout, že stěžovatel uvedenou
námitku v žalobě sám nikterak nekonkretizoval; odůvodnění napadeného rozsudku proto
v této souvislosti obstojí, neboť jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku rozšířeného
senátu ze dne 24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2011 Sb. NSS, „ [č]ím je žalobní bod - byť
i vyhovující - obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě,
aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují.
Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.“
[13] Nedůvodná je též – blíže nespecifikovaná – námitka odkazující na §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatel ve vztahu k této námitce neuvedl nic,
co by naznačovalo existenci pochybení, na něž citované ustanovení pamatuje, uvádí Nejvyšší
správní soud v této souvislosti pouze tolik, že tato pochybení ze strany krajského soudu
ani správních orgánů neshledal.
III.B K námitkám týkajícím se výkladu §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců a
přiměřenosti rozhodnutí o správním vyhoštění
[14] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitkám zpochybňujícím výklad §47 odst. 2 zákona
o pobytu cizinců znemožňující tzv. řetězení fikcí pobytového oprávnění.
[15] V prvé řadě považuje Nejvyšší správní soud za vhodné stručně shrnout průběh správního
řízení o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu stěžovatele. Dne 3. 9. 2012
stěžovatel podal žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem
podnikání – účasti v právnické osobě, která byla zamítnuta rozhodnutím Ministerstva vnitra
ze dne 15. 5. 2013. Toto rozhodnutí bylo potvrzeno v odvolacím řízení rozhodnutím Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ze dne 16. 12. 2013, které nabylo právní moci dne
17. 12. 2013. Následně byl stěžovateli vydán výjezdní příkaz platný do 23. 2. 2014. Stěžovatel dne
14. 10. 2013 podal žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu (tzn. za trvání odvolacího
řízení ve věci prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu) za účelem sloučení rodiny
ve smyslu §45 zákona o pobytu cizinců. Dne 26. 2. 2014 se stěžovatel dostavil na přepážku
správního orgánu prvního stupně za účelem vyřešení jeho pobytové situace. Následně s ním bylo
zahájeno řízení o uložení správního vyhoštění. Ve světle shora uvedeného lze tedy konstatovat,
že stěžovatel požádal o povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny v době, kdy mu svědčila
fikce pobytu v důsledku probíhajícího řízení o jeho žádosti o prodloužení povolení
dlouhodobého pobytu za účelem podnikání – účasti v právnické osobě.
[16] Dle §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců platí, že [p]okud doba platnosti víza k pobytu
nad 90 dnů uplyne před rozhodnutím žádosti o povolení dlouhodobého pobytu, ačkoliv žádost byla podána ve lhůtě
podle odstavce 1, považuje se vízum za platné do doby nabytí právní moci rozhodnutí o podané žádosti . Citované
ustanovení tedy pro případy v něm uvedené zakládá tzv. fikci pobytového oprávnění
(jak naznačuje zákonodárcem zvolená formulace „považuje se“, jež právo spojuje s existencí právní
fikce; nejedná se tedy o „skutečné“ povolení k pobytu, jak sugeruje stěžovatel), a to po dobu
vedení řízení o žádosti cizince o prodloužení povolení dlouhodobého pobytu.
[17] Výkladem citovaného ustanovení se Nejvyšší správní soud zabýval v – krajským soudem
též citovaném – rozsudku ze dne 28. 8. 2015, čj. 5 Azs 98/2015- 32, v němž uvedl, že „[z]e znění
§47 odst. 1, 2 zákona o pobytu cizinců, jak byl výše citován, dle Nejvyššího správního soudu jednoznačně plyne,
že tzv. fikce oprávněného pobytu dle §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců se vztahuje výlučně
na případy, kdy je podána žádost o povolení k dlouhodobému pobytu před uplynutím doby
platnosti víza k pobytu nad 90 dnů. Tato fikce je tedy spojena jen s případy, kdy žadateli již byl pobyt
na území České republiky povolen na základě víza k pobytu nad 90 dnů (srov. §17b, §30 a násl. zákona
o pobytu cizinců) a ve stanovené době si žadatel požádá o povolení k dlouhodobému pobytu. Z výše uvedeného
je tedy zřejmé, že fikce povoleného pobytu podle §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců nemůže nastat na základě
podání další žádosti o povolení dlouhod obého pobytu (popř. změny jeho účelu) v případě, kdy cizinci (stěžovateli)
již svědčí fikce pobytu dle §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. “ Opačný přístup vedl by „ke zcela
absurdním důsledkům, kdy by na základě opakovaného a účelového podávání žádostí docházelo k nikdy
nekončícímu ‚řetězení‘ fikcí povoleného pobytu podle §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.“ Uvedené závěry
jsou přitom plně aplikovatelné i v nyní projednávané věci a Nejvyšší správní soud neshledal
důvod jakkoli se od nich odchylovat.
[18] Uvedenému výkladu nasvědčuje též skutečnost, že §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců
váže vznik fikce povolení k pobytu na podání žádosti v příslušné lhůtě dle §47 odst. 1 téhož
zákona, tj. nejdříve 90 a nejpozději 14 dnů před uplynutím platnosti víza k pob ytu nad 90 dnů.
Začátek ani konec běhu takové lhůty by přitom v případě přijetí stěžovatelova výkladu nebylo
možné ve vztahu k jeho žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení
rodiny určit, neboť by se odvíjel od konce správního řízení o jeho žádosti o prodloužení platnosti
povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání – účasti v právnické osobě, tedy
od okamžiku, který dopředu není zpravidla znám. Je tudíž zřejmé, že zákon o pobytu cizinců
s výkladem jeho §47 odst. 2, který nabízí stěžovatel, nepočítá, a ani Nejvyšší správní soud
mu ze shora uvedených důvodů nepřisvědčil.
[19] Není nadto zřejmé, jakým způsobem by stěžovatelův výklad měl být – dle argumentace
stěžovatele – podpořen rozsudkem ze dne 25. 8. 2011, čj. 7 As 96/2011-73. Dle právní věty
k tomuto rozsudku totiž platí, že „[p]okud cizinec pobývající na území Če ské republiky na základě víza
k pobytu nad 90 dnů (zde za účelem studia) ve lhůtě dle §47 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky, požádá o povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem (zde za účelem
podnikání), pak tento cizinec na základě přímé aplikace §47 odst. 2 citované ho zákona pobývá na území
České republiky oprávněně přinejmenším do právní moci rozhodnutí o žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu,
a to i po uplynutí původní doby platnosti víza k pobytu nad 90 dnů.“
[20] Nejvyšší správní soud tedy v citovaném rozsudku popsal prakticky tutéž konstrukci
fikce pobytového povolení jako ve shora uvedeném rozsudku čj. 5 Azs 98/2015-32 s tím,
že v pozdějším z uvedených judikátů se také, byť na jiném skutkovém půdorysu, vyjádřil
k (ne)možnosti řetězení těchto fikcí. Uvádí-li pak Nejvyšší správní soud v rozsudku
čj. 7 As 96/2011-73, že cizinec splňující podmínky dle §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců
„pobývá na území České republiky oprávněně přinejmenším do právní moci rozhodnutí o žádosti o povolení
k dlouhodobému pobytu“, pak tato oprávněnost je založena nikoli „prodloužením“ platnosti
původního dlouhodobého pobytu, jak se domnívá stěžovatel, nýbrž právě popsanou fikcí
pobytového oprávnění. Takový pobyt na území však – ač oprávněný – není kvalitativně zcela
totožný s povolením k dlouhodobému pobytu samotným, neboť jeho smyslem je pouze
vytvoření kontinuity mezi jednotlivými pobytovými tituly a nikoli umožnění procesního
„zacyklení“ pobytových žádostí a prakticky neukončitelného pobytového oprávnění. Ze strany
krajského soudu se tedy nejedná o aplikaci konceptu generální prevence proti zneužití práva, jak
namítá stěžovatel, nýbrž o výklad sledující nejen text, nýbrž i smysl a účel posledně citovaného
ustanovení.
[21] Nepřípadná je též stěžovatelova námitka, dle níž je jím zvolený výklad §47 odst. 2 zákona
o pobytu cizinců souladný s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny. Není z ní totiž patrno,
jak tato argumentace souvisí s tím, zda stěžovateli svědčila fikce pobytového oprávnění
v souvislosti s jeho žádostí o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny
či nikoli. Mimoběžný je i stěžovatelův poukaz na údajnou souladnost uvedeného výkladu
se zásadou in dubio pro reo.
[22] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani stěžovatelově argumentaci, dle níž výklad zvolený
krajským soudem vede „k absurdním a nespravedlivým situacím“ v případech dlouho trvajících
správních řízení, kdy dojde ke změně splňovaného účelu pobytu na území České republiky.
Příčinou stěžovatelem zmíněných nesnází cizinců totiž není to, jakým způsobem krajský soud
vyložil §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, nýbrž případná excesivní délka řízení o cizincově
pobytové žádosti. Je proto v zájmu cizince, aby svým jednání k prodlužování správního řízení
nepřispíval, či v případě průtahů na straně správního orgánu využil možností obrany proti
nečinnosti právním řádem nabízeným. Uvedené na závěru Nejvyššího správního soudu
o nemožnosti řetězení fikcí pobytového oprávnění nemůže ničeho změnit.
[23] Nedůvodná je též námitka, dle níž rozhodnutí o správním vyhoštění bylo nepřiměřené
ve vztahu k stěžovatelovu protiprávnímu jednání, tj. setrvání na ú zemí České republiky tři dny
po skončení platnosti výjezdního příkazu. Neobstojí totiž stěžovatelův odkaz na rozsudek
Městského soudu v Praze čj. 1 A 1/2017-29, neboť ačkoli i v tehdy posuzované věci pobýval
cizinec neoprávněně na území České republiky v řádu dní, neoprávněný pobyt cizince
byl způsoben porušením jeho povinnosti dle §103 písm. a) zákona o pobytu cizinců, tj. povinnosti
dostavit se první pracovní den následující po dni propuštění ze zabezpečovací detence, z vazby nebo výkonu trestu
odnětí svobody na policii, pokud není držitelem plat ného cestovního dokladu a víza, je -li podmínkou jeho pobytu
na území; jednalo se tedy o povinnost spíše evidenčního charakter u a cizinec se navíc nakonec
na policii dostavil, byť o den později. V nyní projednávané věci je však situace podstatným
způsobem odlišná, neboť stěžovatel svévolně nerespektoval pravomocný výjezdní příkaz,
tj. výslovně stanovenou povinnost opustit území České republiky. Sama skutečnost, že stěžovatel
pobýval v České republice neoprávněně pouze tři dny, proto k závěru o nepřiměřenosti
správního vyhoštění nepostačuje.
[24] Námitkou nepřiměřeného zásahu do soukromého a rodinného života stěžovatele
se Nejvyšší správní soud již nezabýval, neboť ji stěžovatel vznesl až v kasační stížnosti, ačkoli
mu nic nebránilo uplatnit ji již v řízení před krajským soudem (§104 odst. 4 s. ř. s. ).
IV.
Závěr a náklady řízení
[25] Nedůvodnou kasační stížnost proto Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[26] O akcesorickém návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
nebylo třeba zvlášť rozhodovat, neboť bezodkladným rozhodnutím o kasační stížnosti samotné
se stal tento návrh požadavkem obsoletním.
[27] Vzhledem k tomu, že stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá dle §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., právo na náhradu nákladů řízení. Žalované v řízení o kasační stížnosti
žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, a proto jí náhrada nákladů řízení
přiznána nebyla.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 29. března 2017
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu