ECLI:CZ:NSS:2017:9.AFS.200.2017:40
sp. zn. 9 Afs 200/2017 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Tomáše Rychlého, v právní věci žalobkyně: ELEKTRA
PV, s.r.o., v konkursu, se sídlem Vrbenská 197/23, České Budějovice, zast. JUDr. Ing. Radanem
Tesařem, advokátem se sídlem náměstí Míru 341/15, Praha 2, proti žalovanému: Odvolací
finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, ve věci ochrany před nezákonnými
zásahy žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně
ze dne 30. 5. 2017, č. j. 29 A 226/2016 - 62,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 30. 5. 2017, č. j. 29 A 226/2016 - 62, se z r u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla dle §85
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“), odmítnuta pro nedostatek podmínek řízení (spočívajících v nevyčerpání jiných
prostředků ochrany) její žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného. Stěžovatelka
se v žalobě domáhala určení, že ponechání písemnosti č. j. 1501189/16 ve vyhledávací části spisu,
vedeného v souvislosti s řízením o zajištění daně, bylo dle §87 s. ř. s. nezákonným zásahem,
znepřístupnění písemnosti č. j. 1501189/16 bylo dle §87 s. ř. s. nezákonným zásahem, a žalovaný
je povinen zpřístupnit písemnost č. j. 1501189/16.
[2] Krajský soud konstatoval, že stěžovatelka podanou zásahovou žalobou brojí proti dvěma
zásahům spočívajícím v nepřeřazení požadované písemnosti z vyhledávací do veřejné části
daňového spisu a v znepřístupnění této písemnosti. Zároveň se domáhala, aby soud rozhodl,
že je žalovaný povinen požadovanou písemnost žalobci zpřístupnit.
[3] Dle §85 s. ř. s. je žaloba „nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný“. Stěžovatelka
se nedomáhala pouhého určení nezákonnosti zásahu, nýbrž i uložení povinnosti žalovanému
požadovanou písemnost zpřístupnit. Za takových podmínek bylo třeba trvat na splnění
podmínky spočívající ve vyčerpání „jiných prostředků nápravy“ před podáním žaloby.
[4] Z podrobné rekapitulace vývoje celé věci, kterou stěžovatelka doprovodila i odkazy
na přílohy připojené k žalobě, vyplývá, že pouze vznesla opakované žádosti na zpřístupnění
písemnosti, nevyužila však stížnostního mechanismu dle §261 zákona č. 280/2009 Sb., daňového
řádu, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „daňový řád“). Tuto skutečnost
potvrzuje rovněž vyjádření žalovaného k žalobě, jakož i obsah postoupeného správního spisu.
[5] Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2013, č. j. 9 Aps 4/2013 - 25,
vyplývá, že prostředkem ochrany, jehož vyčerpáním je podmíněna přípustnost zásahové žaloby
dle soudního řádu správního, kterou se žalobce domáhá ochrany proti zahájení či provádění
daňové kontroly, je nejen stížnost dle §261 odst. 1 až 5 daňového řádu, ale i žádost o prošetření
způsobu vyřízení této stížnosti dle §261 odst. 6 téhož zákona. Přestože se citovaný rozsudek týká
zejména problematiky daňové kontroly, jeho dosah je širší a týká se otázky přípustnosti zásahové
žaloby proti zásahům správce daně i v jiných případech, než vázaných striktně na provádění
daňové kontroly (lze ovšem poznamenat, že dle žalovaným postoupeného spisového materiálu
byly ve věci zahájeny i daňové kontroly daně z přidané hodnoty za příslušná zdaňovací období
a zajišťovací příkaz, který měl být vydán i na základě písemnosti, se tak týká právě otázek
spojených s příslušnými daňovými kontrolami).
[6] Uvedenému názoru soudu nasvědčuje i závěr vyslovený v rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 26. 5. 2016, č. j. 62 A 12/2016 - 62, (věc se rovněž týkala problematiky vedení
vyhledávací části spisu), dle něhož, v souvislosti s posuzováním splnění podmínek řízení, „stížnost
proti vedení spisu nezákonným způsobem v daném případě splňuje podmínky jiného prostředku ochrany, neboť
podle §261 odst. 5 daňového řádu, byla-li stížnost shledána důvodnou nebo částečně důvodnou, učiní správce daně
bezodkladně nezbytná opatření k nápravě. O výsledku šetření a opatřeních přijatých k nápravě se učiní úřední
záznam a správce daně o tomto výsledku bezodkladně vyrozumí stěžovatele. Z citovaného ustanovení podle soudu
vyplývá, že takový postup správce daně (opatření k nápravě) nelze hypoteticky v návaznosti na konkrétní
skutkové okolnosti vyloučit ani v případě spisu žurnalizovaného či číslovaného nesprávným způsobem“ (kasační
stížnost proti citovanému rozsudku byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 8. 2016, č. j. 6 Afs 143/2016 - 38).
[7] Stěžovatelka měla před podáním žaloby povinnost vyčerpat prostředek nápravy (stížnost)
dle §261 odst. 1 až 5 daňového řádu, resp. §261 odst. 6 daňového řádu (samotnou žádost, byť
opakovanou, o zaslání písemnosti nelze za takovou stížnost považovat). Neučinila-li tak, je třeba
žalobu považovat za nepřípustnou ve smyslu §85 s. ř. s. Stěžovatelka se nedomáhala pouze
určení, že zásah byl nezákonný, ale rovněž stanovení konkrétní povinnosti žalovanému, pročež
se neuplatnila „vstřícnější“ podmínka pro podání žaloby dle §85, část věty za středníkem, s. ř. s.
[8] Soud si byl vědom, že usnesením Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
3. 11. 2016, č. j. KSCB 41 INS 18021/2016 – A-107, byl zjištěn úpadek stěžovatelky, jakož i toho,
že usnesením Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 17. 2. 2017, č. j. KSCB 41 INS
18021/2016 – B-82, byl na její majetek prohlášen konkurs. Soud však tyto skutečnosti
nepovažoval za důvod pro přerušení řízení ve smyslu §140a a §263 zákona č. 182/2006 Sb.,
o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), a to s ohledem na to, že žaloba se týkala
napadení postupu správce daně v souvislosti se zajišťovacím příkazem, přičemž dle judikatury
Nejvyššího správního soudu zajišťovací příkaz podle §167 daňového řádu, který byl vydán
k zajištění majetkové podstaty úpadce, neovlivňuje výši jeho majetkové podstaty a soudní řízení
o přezkumu zajišťovacího příkazu se proto prohlášením konkursu nepřerušuje (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2015, č. j. 8 As 130/2014-33, publikovaný pod
č. 3292/2015 Sb. NSS).
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[9] Proti usnesení krajského soudu podala stěžovatelka obsáhlou kasační stížnost, jejíž
důvody podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) b) d) a e) s. ř. s.
[10] Po stručné rekapitulaci skutkového stavu namítá, že krajský soud žádným způsobem
nezohlednil, že požadovala nejen přímou ochranu před namítaným zásahem (petit, kterým soud
žádala, aby rozhodl, že „Odvolací finanční ředitelství je povinno žalobci zpřístupnit písemnosti
je 1501189/16), ale domáhala se i určení, že „ponechání písemnosti č. j. 1501189/16 ve vyhledávací části
spisu, vedeného v souvislosti s řízením o zajištění daně, bylo dle §87 s. ř. s. nezákonným zásahem“, ale i určení,
že nezpřístupnění písemnosti č. j. 1501189/16 bylo dle §87 s. ř. s. nezákonným zásahem“.
[11] Pokud měl krajský soud za to, že bez vyčerpání stížnosti dle §261 daňového řádu
nemohlo být o přímé ochraně rozhodnuto, nic mu nebránilo, aby věcně rozhodl o zbývajících
dvou deklaratorních petitech. Je-li u žaloby na ochranu před nezákonným zásahem zvolen
žalobní typ správně, je správní soud povinen vypořádat věcné námitky, nikoli žalobu v této části
odmítnout.
[12] Napadené rozhodnutí krajského soudu je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Krajský soud žádným způsobem nevysvětlil, proč nelze opakovanou žádost o zaslání uvedené
písemnosti považovat za stížnost dle §261 daňového řádu. Podání daňového subjektu je dle §80
odst. 2 daňového řádu třeba posuzovat dle jeho skutečného obsahu. Stěžovatelka se domáhala
svého práva na zpřístupnění dané písemnosti opakovaně, a to jak u správce daně (Finančního
úřadu pro Jihočeský kraj), tak jeho nadřízeného orgánu (Odvolacího finančního ředitelství). Oba
tyto orgány jí z různých důvodů požadovanou písemnost zpřístupnit odmítly. Nejedná se tedy
o případ, kdy by se stěžovatelka nepokoušela o nápravu vadného stavu prostředky, které
ji daňový řád umožňuje. Krajský soud za nesprávné materiální posouzení uplatněných prostředků
činí fakticky odpovědnou stěžovatelku.
[13] Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení.
[14] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Afs 60/2014 - 48, ze kterého vyplývá, že v řízení o žalobě na
ochranu před nezákonným zásahem nemůže žalobce požadovat vydání určovacího výroku,
že žalovaný zásah byl nezákonný, dokud tento zásah nebo jeho důsledky trvají, anebo hrozí jeho
opakování. Stěžovatelka se podanou žalobou domáhala zpřístupnění dotčené písemnosti,
to je ukončení žalovaného zásahů, a proto soud nemohl postupovat způsobem, který navrhuje.
[15] Ve vztahu k namítané nepřezkoumatelnosti žalovaný uvádí, že závěr krajského soudu má
jednoznačnou oporu ve spisovém materiálu. Žádná z žádostí stěžovatelky ve svém textu
neobsahuje zmínky o stížnosti, přičemž ani při nejširším výkladu z těchto podání nelze dospět
k závěru, že by se jednalo o opravné prostředky ve smyslu §261 daňového řádu.
[16] Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal napadené
usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil,
zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[18] V projednávané věci je sporné, zda stěžovatelka byla či nebyla povinna před podáním
žaloby vyčerpat opravný prostředek ve formě stížnosti dle §261 daňového řádu.
[19] Podle §82 s. ř. s. [k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen ‘zásah‘) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti
němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti
němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[20] Podle §85 s. ř. s. je žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
[21] Text §85, věty poslední, s. ř. s. je jednoznačný a k jeho vyložení postačuje již pouhý
gramatický výklad. Výslovnému znění zákona odpovídá i důvodová zpráva k zákonu č. 303/2011 Sb., který s účinností od 1. 1. 2012 zakotvil možnost soudu formulovat v řízení o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem deklaratorní výrok určující, že zásah byl nezákonný.
[22] Podle důvodové zprávy má nová právní úprava řízení o žalobě proti nezákonnému
zásahu zajistit vyšší standard ochrany tím, že umožní fyzickým a právnickým osobám domáhat
se deklarování nezákonného zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu tehdy, pokud
již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí jeho opakování. I pouhé konstatování nezákonnosti
zásahu může být podle zákonodárce pro občany velmi důležité, neboť u veřejnosti posiluje
důvěru v právní stát a napomáhá kultivovat činnost orgánů veřejné správy. Vedle odpovědnosti
za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem má nová právní úprava zásahové žaloby především významný satisfakční efekt
pro poškozené účastníky. Podle zákona č. 82/1998 Sb. není pro uplatnění náhrady škody
způsobené úředním postupem (pod který se zařazuje i nezákonný zásah), na rozdíl
od nezákonného rozhodnutí, vyžadováno předchozí rozhodnutí o nesprávnosti úředního
postupu, resp. deklarace nezákonnosti zásahu soudem. V důvodové zprávě je výslovně uvedeno
„[r]ozhodnutí správního soudu o nezákonnosti takového zásahu nepochybně přispěje ke zrychlení rozhodování
příslušných úřadů o odškodnění a v konečném důsledku i ke zrychlení řízení o nároku na náhradu škody
u civilních soudů, u kterých se poškozený může domáhat náhrady škody, neuspokojí-li příslušný úřad plně nárok
poškozeného“ (srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 303/2011 Sb., sněmovní tisk č. 319/0,
6. volební období, dostupný na digitálním repozitáři www.psp.cz).
[23] Pro přípustnost deklaratorní žaloby tedy byly zvolněny podmínky; pro její podání není
nutné předchozí vyčerpání jiných opravných prostředků. Zcela logicky lze tedy konstatovat,
že v případě nevyužití opravného prostředku započne subjektivní lhůta pro podání žaloby běžet
podle obecného pravidla, tudíž okamžikem vědomosti žalobce o nezákonném zásahu.
[24] Rozhodující pro posouzení požadované ochrany jsou kromě popisu vytýkaného jednání
i důvody, pro které považuje stěžovatelka zásahy za nezákonné a k jakému časovému okamžiku
lze tuto tvrzenou nezákonnost ukotvit.
[25] Z obsahu žaloby Nejvyšší správní soud ověřil, že stěžovatelka spatřovala nezákonný zásah
jednak v tom, že správce daně k okamžiku hodnocení důkazů (tj. ihned po vydání vykonatelných
zajišťovacích příkazů dne 22. 6. 2016) v rozporu s §65 odst. 1 a 2 daňového řádu nepřeřadil
spornou písemnost z vyhledávací části spisu do veřejné části spisu, a dále že ji tuto písemnost ani
po opakovaných žádostech znepřístupnil.
[26] Nejvyšší správní soud zvažoval, zda obsahově nejde stále o jedno a totéž, tedy
o znepřístupnění požadované písemnosti, byť se stěžovatelka v kasační stížnosti snaží účelově
tvrdit, že namítala tři různé nezákonné zásahy.
[27] Bez ohledu na stěžovatelkou uváděné tři petity v žalobě, je z obsahu žaloby zcela zřejmé,
že ve skutečnosti se domáhá ochrany proti dvěma zásahům správce daně (jak ostatně uvedl sám
krajský soud, a proto měla být krajským soudem mj. vyzvána k zaplacení dvou soudních
poplatků, nikoli pouze jednoho). Stěžovatelka ukotvila první tvrzený zásah spočívající
v nepřeřazení požadované písemnosti z vyhledávácí části spisu do veřejné části spisu nejpozději
k datu vydání zajišťovacích příkazů, druhý pak spatřovala v trvajícím znepřístupnění požadované
písemnosti.
[28] Ačkoliv ponechání požadované písemnosti k určitému datu v neveřejné části spisu může
mít na první pohled stejnou povahu jako trvající znepřístupnění požadované písemnosti, jedná
se o dvě různá jednání, která, pokud jsou skutečně nezákonná, mohou mít rozdílné dopady
do práv daňového subjektu. Pozdější zpřístupnění důkazu totiž samo o sobě nevylučuje
deklaratorní žalobu na neposkytnutí tohoto důkazu k určitému datu, které může být dle povahy
věci v některých situacích pro daňový subjekt z hlediska unesení jeho důkazního břemene
klíčové. V mezidobí totiž může dojít k úmrtí či zmizení klíčových svědků, zániku obchodních
partnerů či k jiným okolnostem rozhodným pro řádně vedené dokazování.
[29] Z výše uvedeného je více než zřejmé, že nezákonné jednání v podobě nepřeřazení
či ponechání požadované písemnosti ve vyhledávací části spisu k datu vydání zajišťovacích
příkazů považovala stěžovatelka za ukončené a v této části byla její žaloba žalobou určovací,
čemuž odpovídá i petit (i). Nebylo proto její povinností před podáním žaloby vyčerpat stížnost
dle §261 daňového řádu, jak nesprávně dovodil krajský soud.
[30] Druhým petitem (ii): nezpřístupnění písemnosti č. j. 1501189/16 bylo dle §87 s. ř. s. bylo
nezákonným zásahem, a třetím petitem (iii): žalovaný je povinen zpřístupnit písemnost č. j. 1501189/16;
se stěžovatelka domáhala jednoho a téhož, totiž ochrany před nezákonným jednáním správce
daně spočívajícím v trvajícím znepřístupnění požadované písemnosti. Při posuzování této žaloby
bylo nutno vycházet ze závěrů uvedených v rozsudku Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 9 Aps 4/2013, dle kterých je prostředkem ochrany, jehož vyčerpáním je podmíněna
přípustnost zásahové žaloby proti nezákonnému postupu správce daně, nejen stížnost dle §261
odst. 1 až 5 daňového řádu, ale i žádost o prošetření způsobu vyřízení této stížnosti dle §261
odst. 6 téhož zákona.
[31] Se stěžovatelkou lze souhlasit, že z odůvodnění rozsudku krajského soudu není zřejmé,
z jakého důvodu nelze opakované žádosti na zpřístupnění požadované písemnosti považovat
za stížnosti dle §261 daňového řádu. Ze správního spisu je zřejmé, že stěžovatelka se obrátila
jak na správce daně prvního stupně, tak na Odvolací finanční ředitelství. Soud přisvědčil
argumentaci žalovaného z vyjádření k žalobě, aniž by však obsah těchto písemností alespoň
stručně z hlediska jejich obsahu vyhodnotil. V této části je tedy rozhodnutí krajského soudu
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Kasační stížnost je tedy důvodná, proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud
napadené rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V novém řízení
je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[33] O věci soud rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[34] O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. listopadu 2017
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu