ECLI:CZ:NSS:2015:9.AFS.279.2014:29
sp. zn. 9 Afs 279/2014 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně:
Easy Working s.r.o., se sídlem Sokolská třída 1615/50, Ostrava, zast. JUDr. Jaromírem
Leimbergerem, advokátem se sídlem Česká 168/15, Brno, proti žalovanému: Finanční úřad
pro Moravskoslezský kraj, se sídlem Na Jízdárně 3163/3, Ostrava, ve věci ochrany
před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. 9. 2014, č. j. 22 A 77/2014 – 22,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. 9. 2014, č. j. 22 A 77/2014 – 22,
se z r ušuj e a věc se v ra cí tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), který nevyhověl její
žalobě a zamítl ji. Žalobou se domáhala ochrany proti nezákonnému zásahu spočívajícímu
v nečinnosti a průtazích žalovaného při daňových kontrolách daně z přidané hodnoty za měsíce
duben, červenec, srpen a září 2012.
[2] Krajský soud v napadeném rozsudku zaujal názor, že nelze podat žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle §82 a násl. zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
domáhá-li se daňový subjekt ochrany před nečinností či před účelovým prodlužováním daňové
kontroly zahájené podle §90 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění účinném
v rozhodné době (dále jen „daňový řád“). Právním prostředkem ochrany v takovém
případě shledává žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s.
(dále jen „nečinnostní žaloba“), a to navzdory judikatuře Nejvyššího správního soudu (usnesení
rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 - 110, publ. pod č. 735/2006 Sb. NSS,
a zejména rozsudky ze dne 10. 10. 2012, č. j. 1 Ans 10/2012 – 52, publ. pod. č. 2729/2013 Sb.
NSS, a ze dne 7. 11. 2012, č. j. 1 Ans 11/2012 – 59; všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[3] Shrnul, že dosavadní judikatura správních soudů (i Nejvyššího správního soudu) dospívá
k závěru, že v případě, kdy je možno skončit řízení pouze rozhodnutím, je právním prostředkem
ochrany proti průtahům správního orgánu v řízení nečinnostní žaloba. Tato judikatura byla
mnohokrát aplikována i pro případ nečinnosti správce daně v rámci vytýkacího řízení dle §43
zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších přepisů (dále jen
„ZSDP“). Uvedené se soud snažil aplikovat i na daňovou kontrolu, která byla zahájena
před prvním vyměřením daně. Na základě zákonných ustanovení dospěl k závěru, že jakýkoli
postup před vyměřením daně (ať už se jedná o postup k odstranění pochybností či daňovou
kontrolu, jakož i při vyměření daně podle daňového přiznání) končí vydáním rozhodnutí. Daňová
kontrola zahájená na základě §90 odst. 3 daňového řádu, tedy zahájená „překlopením“ z postupu
k odstranění pochybností a tudíž před prvním vyměřením daně, musí bez výjimky vyústit
do vydání platebního výměru. Naplňuje všechny předpoklady §79 odst. 1 s. ř. s. a nic nebrání
tomu, aby soud uložil správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé.
[4] Stěžovatelka z uvedených důvodů zvolila nevhodný prostředek obrany. Žaloba proti
nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu (dále jen „zásahová žaloba“)
není, dle krajského soudu, prostředkem ochrany proti tvrzené nečinnosti žalovaného
a účelovému prodlužování daňové kontroly zahájené dle §90 odst. 3 daňového řádu, tudíž žaloba
nemohla být úspěšná a byla zamítnuta.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[5] Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Důvody kasační stížnost byly konkretizovány
podáním ze dne 3. 12. 2014.
[6] Stěžovatelka v první řadě shrnula poměrně složitý průběh daňového řízení a upozornila
na další souběžně vedená řízení týkající se týchž daňových kontrol u Krajského soudu v Brně
a Nejvyššího správního soudu. V oddíle nazvaném „Odůvodnění kasační stížnosti“ konstatovala,
že s ní žalovaný již více než rok nekomunikuje, což je v rozporu s §38 odst. 2 daňového řádu.
[7] S ohledem na skutečnost, že krajský soud se vůbec nezabýval věcnou argumentací
obsaženou v žalobě a vyřešil celou věc procesně, stěžovatelka se rovněž držela procesní stránky
věci. Uvedla, že podání nečinnostní žaloby zvažovala, nakonec se však s ohledem na aktuální
judikaturu přiklonila k podání žaloby zásahové. K tomu citovala již uvedený rozsudek Nejvyššího
správního soudu ve věci sp. zn. 1 Ans 11/2012, z něhož dovozuje, že kontrola se dá nejen
nezákonně zahájit, ale i vést. Jelikož soud zaujal jiný právní názor, cítí se stěžovatelka jako divák
v souboji soudů o správný výklad zákona. Navíc trvat na striktním použití jednoho či druhého
typu žaloby je v tomto případě přepjatě formalistické, když oba typy žalob vedou ke stejnému cíli.
V každém případě by správce daně musel ukončit kontrolu a vydat platební výměr. Závěrem
upozornila na nález Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2014, sp. zn. I. ÚS 3106/13 (všechna
zde citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz),
z něhož dovozuje, že soudy mají přednostně hledat způsoby, které umožní věcné projednání
podání. Má za to, že podala zásahovou žalobu na průtahy a nečinnost správce daně v daňových
kontrolách v souladu s platnou judikaturou Nejvyššího správního soudu. Jejím zamítnutím
krajský soud porušil ustanovení §82 a násl. s. ř. s. a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v případě zahájení daňové kontroly
před prvním vyměřením daně jde o jinou situaci, než pokud by se jednalo o daňovou kontrolu
po vyměření daně. V posuzovaném případě připadá v úvahu využití nečinnostní žaloby,
když správce daně má povinnost vydat ve věci rozhodnutí, proto nebylo případné podat
žalobu zásahovou. Upozornil dále, že stěžovatelka se v žalobním petitu domáhala ukončení
daňových kontrol, nikoli vydání rozhodnutí o stanovení daně. Podle obsahu tak nelze usuzovat,
že by se domáhala nečinnosti žalovaného. Ve skutečnosti, že nezvolila nečinnostní žalobu, nelze
vidět pouze formální pochybení, které by bylo možno spatřovat v případě, kdy by žalobu označila
jako zásahovou, ale domáhala by se vydání rozhodnutí. V kasační stížnosti zmiňovaný nález
Ústavního soudu nedopadá na posuzovaný případ, jelikož posuzovaná žaloba nebyla neurčitá
ani nejasná. Součinnost soudu při odstraňování vad podání nelze interpretovat jako povinnost
postupovat tak, aby byl žalobce úspěšný. Nevhodná formulace žalobního návrhu jde k tíži
stěžovatelky.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatelka je ve smyslu ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. řádně zastoupena.
Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
[10] Předmětem kasačního přezkumu je, v závislosti na způsobu vypořádání žaloby krajským
soudem a od toho odvozeného obsahu kasační stížnosti, přezkum otázky, jaký žalobní typ má
žalobce zvolit proti nečinnosti či průtahům správce daně při provádění daňové kontroly zahájené
v návaznosti na postup k odstranění pochybností v souladu s §90 odst. 3 daňového řádu.
[11] V první řadě je třeba upozornit na setrvalou judikaturu správních soudů, a to včetně
soudu zdejšího, ze které vyplývá, že pokud je možno ukončit řízení pouze vydáním
autoritativního rozhodnutí, pak je právním prostředkem uplatnitelným proti nečinnosti správního
orgánu nečinnostní žaloba (například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2012,
č. j. 9 Ans 16/2012 – 84, nebo ze dne 16. 11. 2010, č. j. 9 Aps 5/2010 – 81, publ.
pod č. 2261/2011 Sb. NSS). Tento názor ostatně vyjádřil v napadeném rozsudku i krajský soud.
Smyslem nečinnostní žaloby podle §79 s. ř. s. je posoudit, zda správní orgán je nečinný,
a pro tento případ mu nařídit vydání rozhodnutí či osvědčení. Soudní řízení pak končí vydáním
rozsudku, jímž se správnímu orgánu nařizuje vydat rozhodnutí či osvědčení ve stanovené lhůtě.
Smysl řízení je však dosažen až samotným faktickým vydáním rozhodnutí či osvědčení. Soudní
řízení má samozřejmě svůj význam pouze tehdy, pokud nečinnost správního orgánu trvá.
Pomine-li v průběhu soudního řízení, soud žalobu zamítne podle §81 odst. 3 s. ř. s., neboť
vychází ze skutkového stavu, který zde je v den rozhodnutí soudu (srov. Vopálka, V. a kol.
Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2004, str. 191).
[12] Za podmínky řízení lze označit předpoklady, při jejichž splnění lze ve věci meritorně
rozhodnout. V případě žaloby dle §79 s. ř. s. musí být splněny obecné podmínky na straně
účastníků řízení, tj. způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, a dále dle citovaného
ustanovení musí být splněna povinnost bezvýsledného vyčerpání prostředků, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti jeho nečinnosti, a konečně
povinnost tvrzení žalobce, že správní orgán nevydal rozhodnutí nebo osvědčení,
ačkoli mu to zákon ukládá. Samotné posouzení, zda byl žalovaný povinen vydat rozhodnutí
a následné posouzení, zda jde či nejde o nečinnost správního orgánu ve smyslu §79 odst. 1
s. ř. s., se děje při rozhodování o věci samé, nikoli při posuzování podmínek řízení. Závěr o tom,
zda byl správní orgán skutečně nečinný, je již hmotněprávním posouzením věci, dle něhož
je hodnocena důvodnost žaloby (k tomu blíže již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu
ve věci sp. zn. 1 Ans 10/2012).
[13] Výše specifikovaný typ žaloby měla stěžovatelka dle krajského soudu uplatnit, aby mohla
být úspěšná. Ona namísto nečinnostní žaloby podala žalobu zásahovou a domáhala se toho,
aby soud žalovanému zakázal pokračovat v daňové kontrole. Pro vyhodnocení volby správného
žalobního typu je podstatné zaměřit se na institut daňové kontroly.
[14] Daňová kontrola (§85 a násl. daňového řádu) je postupem, jímž správce daně ověřuje
a zjišťuje okolnosti rozhodné pro správné stanovení daně a slouží k obsáhlejšímu a časově
i personálně náročnějšímu dokazování, než například postup k odstranění pochybností. Ostatně
proto využil žalovaný možnosti, kterou mu nabízí daňový řád, a postup k odstranění pochybností
„překlopil“ v daňovou kontrolu. Podle §87 odst. 1 daňového řádu je daňová kontrola zahájena
prvním úkonem správce daně vůči daňovému subjektu, při kterém je vymezen předmět a rozsah
daňové kontroly a při kterém správce daně začne zjišťovat daňové povinnosti nebo prověřovat
tvrzení daňového subjektu nebo jiné okolnosti rozhodné pro správné zjištění a stanovení daně.
Ukončena je potom sepsáním a podepsáním zprávy o daňové kontrole, do níž správce daně
zahrne informace o zahájení, průběhu a ukončení daňové kontroly, jakož i výsledek kontrolního
zjištění, včetně hodnocení důkazů zjištěných v průběhu daňové kontroly, a odkaz na protokoly
nebo úřední záznamy o dalších v zákoně uvedených skutečnostech. Následně správce daně
seznámí daňový subjekt s výsledkem kontrolního zjištění, včetně hodnocení dosud zjištěných
důkazů a předloží mu jej k vyjádření (§88 odst. 2 daňového řádu). Nedojde-li na základě
vyjádření daňového subjektu ke změnám, zprávu o daňové kontrole podepíše kontrolovaný
daňový subjekt a za správce daně příslušná úřední osoba. Podpisem je ukončeno projednání
zprávy o daňové kontrole, ta se považuje za oznámenou, a současně je i ukončena daňová
kontrola.
[15] Jak plyne z uvedeného, bezprostředním výsledkem daňové kontroly není rozhodnutí
o stanovení (vyměření) daně, ale zpráva o daňové kontrole, na jejímž základě teprve může být
takové rozhodnutí vydáno. Nejvyšší správní soud se proto nemůže ztotožnit s názorem krajského
soudu, který tvrdí, že výsledkem daňové kontroly probíhající před vyměřením daně je vždy vydání
platebního výměru. Je nepochybné, že platební výměr správce daně vydá, nicméně se nejedná
o rozhodnutí, kterým se ukončuje daňová kontrola. Výsledkem daňové kontroly je zpráva
o daňové kontrole, která musí být projednána a podepsána, aby byla daňová kontrola řádně
ukončena. Bez ní není možné rozhodnutí v daňovém řízení na základě daňové kontroly vydat.
Zpráva o daňové kontrole při tom není rozhodnutím ani osvědčením dle §79 s. ř. s. (k tomu
usnesení rozšířeného senátu v již zmiňované věci sp. zn. 2 Afs 144/2004). Jde o důkazní
prostředek, který napomáhá správci daně ke správnému stanovení daně. Podání nečinnostní
žaloby však připadá v úvahu, pouze je-li zákonem předpokládaným ukončením probíhajícího
postupu vydání rozhodnutí či osvědčení. V daném případě tomu tak není. Naproti tomu vydání
platebních výměrů je možno v rámci nečinnostní žaloby požadovat. To ale až poté, co byla
projednána a podepsána zpráva o daňové kontrole, tedy jsou-li splněny všechny podmínky, které
pro vydání tohoto typu rozhodnutí být splněny musí, a nečinnost správce daně spočívá právě
v nevydání rozhodnutí. V situaci, kdy by soud nařídil správci daně rozhodnout ve věci,
aniž by byla projednána a podepsána zpráva o daňové kontrole, připravil by daňový subjekt
o práva, která mu zákon v souvislosti s ukončením daňové kontroly přiznává (tedy zejména
možnost vyjádřit se k výsledku kontrolního zjištění).
[16] Nejvyšší správní soud vyšel z již citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu sp. zn. 2 Afs 144/2004, který se vztahuje na daňovou kontrolu vedenou podle
ZSDP. Závěry v tomto judikátu obsažené jsou však aplikovatelné i na současnou právní
úpravu, přestože nabytím účinnosti daňového řádu je umožněno vést daňovou kontrolu
i před vyměřením daně. Správce daně potom bude na základě výsledků řádně ukončené daňové
kontroly vydávat platební výměry (a to buď s využitím zprávy o daňové kontrole, kterou
je možno považovat za odůvodnění rozhodnutí dle §147 odst. 1, 2 a 4 daňového řádu, když
na jejím základě dojde ke stanovení daně odlišně od daně tvrzené daňovým subjektem, nebo
izolovaně od zprávy o daňové kontrole, když nejsou splněny uvedené podmínky), na rozdíl
od daňové kontroly, která je vedena až po vyměření daně a která nemusí ústit do vydání
rozhodnutí. Ani v jednom případě však nelze vydat rozhodnutí, aniž by byla předtím ukončena
daňová kontrola projednáním a podepsáním zprávy o daňové kontrole.
[17] Zdejší soud v rozsudku ze dne 19. 12. 2012, č. j. 2 Ans 15/2012 – 22, v němž se zabýval
podobnou tematikou, uvedl: „Vyměřovací řízení je sice třeba ukončit rozhodnutím, ovšem některé postupy,
které jsou jeho součástí, mají charakter samostatného zásahu do práv daňového subjektu. Pokud jde o postup
k odstranění pochybností, není jeho výsledkem vždy rozhodnutí, stejně tak u daňové kontroly je jejím výsledkem
zpráva o kontrole. V obou případech se jedná o ucelené postupy, jimiž má být ověřena či zjištěna správná výše
daňové povinnosti. Přitom postup k odstranění pochybností je namístě tam, kde k odstranění pochybností postačí
výzva a posouzení dokladů k výzvě předložených či podání vysvětlení. Daňová kontrola pak je postupem
složitějším, zpravidla také podstatně zasahujícím do práv a povinností daňového subjektu. Konkrétně ve vztahu
k daňové kontrole zmíněné usnesení rozšířeného senátu č. j. 2 Afs 144/2004 – 110 vycházelo z předchozí
judikatury Ústavního soudu a pojetí, že daňová kontrola je „jiný zásah veřejné moci do ústavně garantovaných
práv a svobod“. Na tomto pojetí se nic nemění ani za stávajícího daňového řádu. Výstupem daňové kontroly
je zpráva o daňové kontrole (§88 odst. 1 daňového řádu z r. 2009), přičemž pouze v případě, že na jejím
základě dojde ke stanovení daně odlišně od daně tvrzené daňovým subjektem, považuje se zpráva o daňové
kontrole za odůvodnění rozhodnutí (§147 odst. 1, 2, 4 daňového řádu z r. 2009). Prostředkem ochrany proti ní
je i nadále žaloba proti nezákonnému zásahu, jak již tento soud vyslovil pod sp. zn. 2 Afs 144/2004, na který,
včetně rozsudku tohoto soudu sp. zn. 2 Afs 17/2003, poukázal krajský soud. K témuž závěru dospívá
i Komentář, Daňový řád s komentářem, důvodovou zprávou a judikaturou, Matyášová, Grossová, Leges, 2011,
s. 272, vymezující zde cíle daňové kontroly a její zákonný rámec, přičemž vybočení z tohoto rámce označuje
za možné naplnění znaků nezákonného zásahu.“
[18] Z důvodu, že daňová kontrola nekončí vydáním rozhodnutí nebo osvědčení,
ale projednáním a podepsáním zprávy o daňové kontrole, na jejímž základě může být vydáno
rozhodnutí, není obranou proti nezákonně vedené kontrole žaloba dle §79 a násl. s. ř. s.,
ale je jí žaloba zásahová podle §82 a násl. s. ř. s. Platí při tom, že zásahová žaloba může směřovat
jak proti zahájení daňové kontroly (například z důvodu pochybení správce daně v protokolu
o zahájení daňové kontroly), tak proti jejímu vedení (zde nezákonnost může spočívat například
právě v neodůvodněných průtazích). Nepřipuštění možnosti použít zásahovou žalobu v průběhu
daňové kontroly by znamenalo odepření možnosti bránit se proti nezákonnostem páchaným
správcem daně po zahájení daňové kontroly, když vzhledem k výše uvedenému jiný prostředek
soudní ochrany nemá daňový subjekt k dispozici. Zásahová žaloba je ze své podstaty právním
prostředkem subsidiárním, který lze využít až po vyčerpání všech možných jiných prostředků
ochrany, ať už se jedná o jiný žalobní typ nebo o právní prostředky, které bylo možno využít
ve správním řízení (k tomu blíže Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář.
Praha: Leges, 2014, str. 801). Krajský soud se domníval, že takovým prostředkem ochrany, který
je nezbytné využít, je nečinnostní žaloba. Vzhledem k výše uvedenému byl ale takový závěr
nesprávný.
[19] Pokud stěžovatelka brojila proti postupu správce daně při vedení daňové kontroly
zásahovou žalobou, postupovala správně a krajský soud měl její žalobu věcně
projednat. Obdobně se Nejvyšší správní soud vyslovil už ve výše uvedených rozsudcích
sp. zn. 1 Ans 11/2012, sp. zn. 1 Ans 10/2012 – zde pro postup k odstranění pochybností,
sp. zn. 2 Ans 15/2012 či sp. zn. 2 Afs 144/2004, a Nejvyšší správní soud nemá důvod
se od uvedených závěrů odchylovat.
[20] I s ohledem na uvedené nelze souhlasit se stěžovatelčiným názorem, že trvání
na striktním použití jednoho typu žaloby je přepjatě formalistické. Není pravdou, že oba žalobní
typy – žaloba zásahová a žaloba nečinnostní - vedou ke stejnému výsledku. Žalobou nečinnostní
se daňový subjekt může domáhat, aby správce daně ukončil svou nečinnost spočívající
v nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, což je podstata nečinnostní žaloby. Pokud
v rámci daňové kontroly nedochází k vydání rozhodnutí ve věci samé ani osvědčení,
jak je argumentováno výše, není možné se vydání rozhodnutí či osvědčení domáhat,
a nečinnostní žaloba by byla odsouzena k neúspěchu. Naopak zásahovou žalobou je možno
se domáhat, aby správce daně například pokračoval v daňové kontrole, či daňovou
kontrolu ukončil. Nelze tedy říci, že by nebylo podstatné, jaký typ žaloby žalobce zvolí a oba
posuzované typy by byly vzájemně zaměnitelné. V této souvislosti zdejší soud připomíná
svoji dřívější judikaturu, podle které „[ž]aloba proti nečinnosti podle §79 s. ř. s. a žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem podle §82 s. ř. s. jsou dva zcela odlišné typy žalob ve správním soudnictví, které nelze
zaměňovat ani směšovat. (k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009,
č. j. 7 Aps 2/2009 – 197). Nutno ovšem konstatovat, že stěžovatelka zvolila pro svou situaci
správný typ žaloby.
[21] V závěru kasační stížnosti stěžovatelka odkázala na nález Ústavního soudu
sp. zn. I. ÚS 3106/13, v němž Ústavní soudu vyslovil: „Ústavní soud tak shrnuje, že stěžovatelčino
podání ze dne 19. 7. 2012 je třeba považovat za neurčité, pročež obvodní soud byl - v souladu s relevantní právní
úpravou, tj. občanským soudním řádem ve znění do 31. 12. 2012 - ve vztahu k němu povinen užít postup podle
§43 odst. 1 občanského soudního řádu.“, tj. vyzvat účastnici řízení k odstranění vad jejího podání.
Tento nález však nelze na nyní posuzovanou věc použít, když v Ústavním soudem řešeném
případě šlo o odlišnou situaci. Podání, jenž bylo předmětem zkoumání, bylo totiž nejasné
a nebylo z něj seznatelné, co je obsahem návrhu, zda pouze návrh na osvobození od soudních
poplatků a ustanovení zástupce, či šlo současně o blanketní dovolání. V nyní posuzovaném
případě ale podání stěžovatelky není možné kvalifikovat jako nepřesné, neurčité
či nesrozumitelné. Již z předchozí judikatury Ústavního soudu plyne, že soud odstraňuje vady
u nepřesného, neurčitého a nesrozumitelného podání. „Ve smyslu ustanovení §43 odst. 1 o. s. ř.
[srov. §64 s. ř. s.] je soud povinen vyzvat účastníky, aby nesprávné nebo neúplné podání bylo opraveno nebo
doplněno. Poučuje účastníky také, jak je třeba opravu nebo doplnění provést. Ve smyslu tohoto ustanovení
je nesprávným podáním takové podání, které sice má všechny náležitosti, avšak tyto náležitosti nebo některé z nich
jsou uvedeny nepřesně, neurčitě nebo nesrozumitelně. Údaj o tom, čeho se žalobce domáhá (žalobní petit),
je nesprávný tehdy, pokud vymezení práv a jím odpovídajících povinností v něm obsažené je nepřesné, neurčité nebo
nesrozumitelné, takže převzetí takového petitu do výroku soudního rozhodnutí by mělo za následek,
že by rozhodnutí nebylo po stránce materiální vykonatelné“ (viz nález ÚS ze dne 20. 4. 2010,
II. ÚS 2087/08, publ. ve Sbírce nálezů a usnesení pod č. N 90/57 SbNU 179).
[22] Z uvedeného plyne, že česká právní úprava ani soudní judikatura nedává soudu prostor
pro překvalifikování žalobního petitu v případě, že žalobce nepoužije správný typ žaloby
(k tomu blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2013, č. j. 1 Ans 21/2012 – 42).
K tomuto závěru přispívá i fakt, že řízení před správními soudy je ovládáno zásadou dispoziční,
která se s výjimkami (stanovené vady zkoumá soud bez návrhu) vždy uplatní. Z judikatury
zdejšího soudu je zřejmé, že žalobce obsahem svého návrhu (žalobními body) určuje rozsah
soudního přezkumu, tedy meze, v nichž se krajský soud při přezkumu rozhodnutí správního
orgánu pohybuje a které nemůže překročit (srov. například rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008 – 78, publ. pod č. 2162/2011 Sb.
NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 Afs 216/2006 – 63).
Pouze pokud tyto žalobní body, nebo i žalobní petit, jsou nepřesné, neurčité nebo
nesrozumitelné, nastupuje povinnost soudu vyzvat žalobce k odstranění vad podání.
[23] Z textu samotné žaloby zdejší soud ověřil, že žaloba byla nazvaná „Návrh na zahájení řízení
podle ust. §82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb. soudního řádu správního v platném znění ve věci ochrany
před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu“ a v petitu stěžovatelka
požadovala, aby krajský soud vydal rozsudek následujícího znění: „Finančnímu úřadu
pro Moravskoslezský kraj se zakazuje pokračovat v daňové kontrole daně z přidané hodnoty za měsíc duben
2012, červenec 2012 a srpen 2012 zahájené dne 15. 10. 2012 protokolem o ústním jednání,
č. j. 320866/12/388932804561 v kombinaci s protokolem o ústním jednání ze dne 5. 4. 2013,
č. j. 1081598/13/3201-05402-804561 a dále v kontrole daně z přidané hodnoty za měsíc září 2012,
zahájené dne 16. 11. 2012 protokolem o ústním jednání, č. j. 354582/12/388932804561.“ Druhý
odstavec navrhovaného výroku se týkal náhrady nákladů řízení. Ani z obsahu žalobních tvrzení
neplyne, že by se stěžovatelka domáhala čehokoli jiného než ochrany před nezákonným zásahem
žalovaného. Zdejší soud tedy nepovažuje žalobu za zjevně rozpornou nebo nesrozumitelnou,
neurčitou či nepřesnou. Nebylo tudíž na místě, aby krajský soud odstraňoval vady žaloby a spolu
se stěžovatelkou „přeformuloval“ žalobu na žalobu nečinnostní. To by ostatně bylo chybným
krokem i s ohledem na to, že stěžovatelka zvolila správný typ žaloby.
[24] Závěrem zdejší soud připomíná, že v projednávané věci nebyly předmětem přezkumu
ostatní podmínky řízení před soudem, ani otázka důvodnosti podané žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem, nýbrž výlučně posouzení správnosti závěru krajského soudu
o nepřípustnosti podání zásahové žaloby. Nejvyšší správní soud tak svým rozhodnutím
nijak nepředjímá další postup krajského soudu v projednávané věci. Pro další řízení Nejvyšší
správní soud pouze upozorňuje na existenci rozsudku zdejšího soudu ze dne 7. 11. 2013,
č. j. 9 Aps 4/2013 – 25. Zároveň nad rámec uvedeného poznamenává, že s ohledem na to,
k jakým závěrům krajský soud v napadeném rozsudku dospěl, bylo na místě žalobu odmítnout
dle §46 odst. 1 písm. d) spolu s §85 s. ř. s., nikoli ji zamítnout. Tento závěr je však vzhledem
k výsledku kasačního řízení irelevantní.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní soud dospěl na základě všech uvedených důvodů k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, dle §110 odst. 1 s. ř. s. proto rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto dalším řízení bude krajský soud vázán právním názorem
zdejšího soudu podle §110 odst. 4 s. ř. s. a v souladu se závěry vyjádřenými v tomto rozhodnutí
znovu posoudí žalobní tvrzení stěžovatelky.
[26] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
dle §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. února 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu