ECLI:CZ:NSS:2013:9.AFS.4.2012:30
sp. zn. 9 Afs 4/2012 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně:
Zoologická zahrada Ústí nad Labem, příspěvková organizace, se sídlem Drážďanská 23,
Ústí nad Labem, zast. JUDr. Lubomírem Pánikem, advokátem se sídlem Masarykova 43,
Ústí nad Labem, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 31,
Brno, proti rozhodnutí Finančního ředitelství v Ústí nad Labem ze dne 20. 4. 2009,
č. j. 14445/07-1700-506345, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 9. 2011, č. j. 15 Ca 91/2009 - 31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Finanční ředitelství v Ústí nad Labem (dále též „finanční ředitelství“) podalo kasační
stížnost, jíž se domáhalo zrušení shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem
(dále jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 20. 4. 2009,
č. j. 14445/07-1700-506345. Tímto rozhodnutím byl změněn platební výmě r Finančního úřadu
v Ústí nad Labem ze dne 27. 3. 2007, č. 20/D/2007, č. j. 80289/07/214980/5465, kterým bylo
žalobci sděleno penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně ve výši 25 950 Kč
tak, že ve výroku uvedená částka penále ve výši 25 950 Kč se mění na částku 2 04 762 Kč.
Krajský soud nepřisvědčil celé řadě žalobcem uplatněných námitek jak procesního,
tak věcného charakteru. Zdůraznil, že v projednávané věci byl rozsah čerpání dotace v rámci
jednotlivých projektů stanoven v žalobcově žádosti o poskytnutí dotace, neboť v samotném
rozhodnutí o poskytnutí dotace žádné podmínky týkající se rozsahu čerpání dotace
uvedeny nebyly. Rozhodnutí pod písmenem b) pouze uvádí, že příjemce dotace odpovídá
za to, že poskytnuté finanční prostředky budou použity v rozsahu uvedeném v žádosti a v tomto
rozhodnutí. Klíčovým dokladem pro posouzení správnosti závěru finančního ředitelství
o nedodržení podmínek pro čerpání dotace žalobcem byla tak samotná žádost žalobce
o poskytnutí dotace. Z obsahu žádosti vyplývá, že v případě dotačních titulů uvedených v žádosti
pod bodem 2.7 byl u jednotlivých projektů uveden vlastní podíl žadatele i navrhovaná dotace
jak v podobě konkrétní částky, tak i prostřednictvím procentního podílu na celkových nákladech
na realizaci projektu. Dle názoru soudu byl žalobce proto vázán nejen maximální výší přiznané
dotace určenou konkrétní částkou, ale i jejím procentním podílem na celkových nákladech
každého jednotlivého projektu, neboť v těchto případech nebyly dotace přiznány jako příspěvky
v neměnných výších. Při nižších celkových nákladech na jedn otlivé projekty byl proto žalobce
povinen dodržet procentní podíl dotace na celkových nákladech. Jinými slovy při vynaložení
celkových nákladů na realizaci projektu v částce nižší než původně rozpočtované, musel žalobce
poměrným způsobem čerpat dotaci pouze v takovém rozsahu, aby její procentuální podíl
na celkových nákladech odpovídal procentuálnímu podílu uvedenému v žádosti o poskytnutí
dotace.
Pochybení finančního ředitelství však krajský soud shledal v případě dotačního projektu
„Spolupráce s dětmi a mládeží v rámci praktických cvičení z biologie“, kde finančnímu ředitelství
vytknul nesprávné použití procentuálního poměru 21,62 %, který neodpovídal procentuálnímu
poměru uvedenému v žádosti, tedy 22 %. Nesprávným použitím procentuálního poměru byl
odvod neoprávněně čerpaných prostředků nesprávně vyšší, a to o částku 528,54 Kč. V případě
dotačních projektů „Zapojení do výzkumu malajských medvědů“ a „Projekt umělé inseminace
slona indického (Elephas maximus) - 3. etapa“ krajský soud shledal pochybení v posouzení
dodržení podmínek čerpání dotace.
Krajský soud pak uzavřel, že odvod za porušení rozpočtové kázně byl nesprávně
stanoven o 58 616,99 Kč vyšší. Vzhledem ke skutečnosti, že penále bylo v daném případě
stanoveno jako jedno promile denně z částky, v níž došlo k porušení rozpočtové kázně, dospěl
krajský soud k závěru, že i penále bylo určeno v nesprávné výši. Z tohoto důvodu napadené
rozhodnutí zrušil a věc vrátil finančnímu ředitelství k dalšímu řízení.
Proti rozsudku krajského soudu podalo finanční ředitelství kasační stížnost, v níž uvedlo,
že v případě projektu „Spolupráce s dětmi a mládeží v rámci praktických cvičení z biologie“
krajský soud nevzal v úvahu skutečný poměr 21,62 %, který vychází z celkové částky
rozpočtovaných nákladů na projekt a částky dotace. Žalobce se totiž v žádosti o dotaci spletl
při výpočtu procent, v sumáři k bodům 2.7 pod částkou dotace 80 000 Kč uvedl 22 %,
když správně měl uvést 21,62 %, neboť částka 80 000 Kč z částky 370 000 Kč představuje
21,62 %. Pokud by dotace měla činit 22 % z celkových nákladů 370 000 Kč, musela by být
vyčíslena ve výši 81 400 Kč. Žalobce však žádal o dotaci ve výši 80 000 Kč, proto je jeho
procentní výpočet uveden nesprávně. Krajský soud matematicky neověřil správnost žalobcem
uvedeného 22 % podílu dotace a bez ověření jej převzal jako správný. Finanční ředitelství v rámci
odvolacího řízení ověřovalo výpočtem správnost všech procentuálních podílů u všech projektů
a v předmětném případě zjistilo chybu. Nemohlo proto akceptovat matematicky nesprávně
určený poměr 22 % uvedený v žádosti o dotaci, když skutečný poměr byl 21,62 % a tento
správný poměr byl pak také použit pro výpočet oprávněně čerpané výše dotace odpovídající
skutečným nákladům. K porušení rozpočtové kázně tak nedošlo ve výši 49 399,93 Kč,
jak nesprávně uvádí krajský soud, ale v částce 49 928,47 Kč, jak uvedlo finanční ředitelství
ve svém rozhodnutí.
Dále finanční ředitelství uvedlo, že všechny dotace na projekty poskytnuté žalobci
na základě programu „Příspěvek zoologickým zahradám pro rok 2004“ v celkové částce
3 470 550 Kč měly nařízením vlády stanovený stejný způsob financování, u kterého
se předpokládá finanční spolupráce žalobce. Není žádný důvod posuzovat způsob financování
některých dotačních titulů jinak, jak tvrdí soud u projektů „Zapojení do výzkumu malajských
medvědů“ a „Projekt umělé inseminace slona indického (Elephas maximus) - 3. etapa“.
Finanční spoluúčast příjemce dotace je vždy dána výší poskytnuté dotace, kterou
na základě posouzení charakteru projektu a jeho rozpočtu ur čí poskytovatel dotace. Hranice
80 % dle ustanovení §5 odst. 2 nařízení vlády je maximem, které může poskytovatel dotace
na financování schváleného rozpočtu poskytnout. Jedná se o omezení pro rozhodování
poskytovatele dotace, nikoli příjemce dotace, aby s ám na základě své úvahy a bez vědomí
poskytovatele dotace čerpal dotaci do jakékoliv výše celkových skutečných nákladů.
Skutečnost, že u obou projektů byla přiznána nižší než žalobcem požadovaná výše dotace,
není ničím zvláštním, protože žádost o dotaci je pouze návrhem. V daném případě byly uvedené
projekty a rozpočty na jejich provedení schváleny v podobě, v jaké byly navrhovány žalobcem,
poskytovatel dotace pouze neakceptoval navrhované podíly státu. Proti skladbě nákladů
na projekty evidentně neměl výhrady a odsouhlasil rozpočty v obou případech v navrhované
skladbě a výši bez dalšího, jinak by mohl ve smyslu ustanovení §4 nařízení vlády usoudit,
že neshledává přiměřenost rozpočtovaných nákladů a požadovat úpravu rozpočtu či dotaci
nepřiznat. V nařízení vlády ani v rozhodnutí o poskytnutí dotace není uvedena žádná možnost
či právo příjemce dotace rozhodovat se na základě vlastního uvážení, zda celou přiznanou dotaci
vyčerpá či nevyčerpá i v případě, že skutečné náklady na projekt budou nižší. Naopak, us tanovení
§6 nařízení vlády ukládá příjemci dotace využít poskytované dotace hospodárně a dále v případě,
že není možno finanční prostředky využít v souladu s rozhodnutím o poskytnutí dotace, ukládá
příjemci dotace povinnost neprodleně informovat příslušný orgán poskytovatele dotace.
Ten jediný je oprávněn rozhodnout o dalším postupu.
V případě předmětných projektů byly celkové skutečné náklady oproti schválenému
rozpočtu nižší, v případě prvního projektu více než 36 %, u druhého projektu o 13 %. Projekty
nebyly realizovány tak, jak byly schváleny, a proto měl žalobce informovat poskytovatele dotace
a případně požádat o možnost vyčerpat dotaci jinak. Pokud byly tedy skutečné náklady nižší než
rozpočtované, nelze za hospodárné nakládání s prostředky státního rozpočtu ve smyslu
ustanovení §6 nařízení vlády považovat vyčerpání celé dotace. Žalobce měl buď informovat
poskytovatele dotace o změnách, nebo dotaci řádně vypořádat a vyúčtovat.
V závěru kasační stížnosti finanční ředitelství upozornilo na skutečnost, že Unie českých
a slovenských zoologických zahrad, jejíž doporučení vzal krajský soud za podstatné
pro rozhodnutí ve věci, není ani poradním orgánem poskytovatele dotace a nemá ani žádné
postavení vrchnostenského orgánu vůči zoologickým zahradám. Jedná se o občanské sdružení,
tj. dobrovolnou instituci, která má dle svých stanov za cíl rozvoj vzájemné spolupráce ZOO
a působení na veřejnost. Ve skutečnosti jsou žádosti o dotace posuzovány Komisí pro zoologické
zahrady, která je zřízena dle ustanovení §11 zákona č. 162/2003 Sb., o podmínkách provozování
zoologických zahrad a o změně některých zákonů (zákon o zoologických zahradách),
jako poradní orgán přímo na Ministerstvu životního prostředí.
Unie českých a slovenských zoologických zahrad se vyjadřovala ke všem dotacím,
aniž by toto vyjádření mělo mít vliv na rozhodování poskytovatele a povinnost dodržet procentní
podíl vlastních prostředků na financování projektu. Poskytovatel dotace vždy stanoví konkrétní
částku podle toho, v jaké míře chce projekt podpořit. Na základě vlastních kritérií a potřeb
posoudí významnost projektu, náklady na projekt, a pokud určí výši dotace k předloženému
rozpočtu, určí tím podíl státu na financování, což znamená, že část nákladů musí hradit příjemce
dotace. Podrobný rozpočet předkládá žadatel o dotaci dle ustanovení §3 nařízení vlády právě
proto, aby poskytovatel dotace mohl rozhodnout, v jaké míře ho má podpořit a v jaké míře
ho má financovat příjemce dotace. Na uvedené zásadě nemůže nic změnit ani skutečnost,
že došlo ke zvýšení dotace v průběhu realizace projektu, když došlo k přesunu prostředků
z jiného projektu na základě souhlasu poskytovatele dotace.
Ze všech výše uvedených důvodů navrhlo finanční ředitelství napadený rozsudek
krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud na úvod konstatuje, že ke dni 1. 1. 2013 nabyl účinnosti zákon
č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Dle §7
písm. a) tohoto zákona Odvolací finanční ředitelství vykonává působnost správního orgánu
nejblíže nadřízeného finančním úřadům. Je to Odvolací finanční ředitelství, které nově rozhoduje
o odvoláních proti rozhodnutím finančních úřadů, o nichž dříve rozhodovala finanční ředitelství.
Na Odvolací finanční ředitelství tak v tomto řízení o kasační stížnosti přešlo postavení
stěžovatele, které do 31. 12. 2012 svědčilo Finančnímu ředitelství v Ústí nad Labem, jež z pozice
žalovaného v řízení před krajským soudem podalo nynější kasační stížnost.
Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je řádně zastoupen ve smyslu ustanovení §105 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Zdejší soud poté
přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), zkoumal při tom, zda napadený rozsudek netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná. O věci přitom rozhodoval bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle
kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Nejvyšší správní soud v nynější věci na úvod zdůrazňuje, že předmětem přezkumu
ze strany krajského soudu bylo rozhodnutí finančního ředitelství o odvolání proti platebnímu
výměru, kterým byla sdělena výše penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně.
Předmětem přezkumu ze strany krajského soudu v řízení pod sp. zn. 15 Ca 91/2009 nebylo
samotné rozhodnutí, kterým bylo žalobci uloženo vrácení zadržených prostředků poskytnutých
ze státního rozpočtu (o tom rozhodl krajský soud v jiném řízení rozsudkem ze dne 26. 9. 2011,
č. j. 15 Ca 92/2009 - 40, který byl potvrzen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 5. 2012, č. j. 9 Afs 3/2012 - 26, všechna zde citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou
dostupná z www.nssoud.cz).
Uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně a předepsání penále za prodlení
s odvodem za porušení rozpočtové kázně spolu sice vzájemně souvisí, jde však o dvě samostatná
rozhodnutí správce daně, proti kterým se lze bránit samostatnými odvoláními a žalobami,
případně i kasačními stížnostmi. Daná samostatnost se projevuje též v okruhu námitek, jejichž
posouzení má význam v tom kterém řízení. Při přezkumu rozhodnutí o sdělení penále nelze
posuzovat námitky týkající se otázky, zda vůbec a v jakém rozsahu došlo k porušení rozpočtové
kázně. Pro posouzení této otázky je určeno řízení o přezkumu platebního výměru, jímž byl
uložen samotný odvod za porušení rozpočtové kázně. Opačný postup by mohl vést k odlišným
závěrům v každém z těchto řízení. Rozsah přezkumu platebního výměru na penále odvolacím
orgánem i soudem je tedy oproti přezkumu platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové
kázně limitován a je zaměřen zejména na posouzení, zda penále mělo být vůbec p ředepsáno,
zda bylo ve správné výši a za relevantní dobu. K uvedenému srovnej např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 8. 2011, č. j. 8 Afs 6/2011 - 86, a ze dne 11. 6. 2009,
č. j. 1 Afs 47/2009 - 45.
Právě uvedené má význam i ve vztahu k nynější kasační stížnosti, jejíž námitky směřují
pouze k posouzení, v jaké výši došlo k porušení rozpočtové kázně v případě dotačního projektu
„Spolupráce s dětmi a mládeží v rámci praktických cvičení z biologie“ a zda došlo k porušení
rozpočtové kázně v případě dotačních projektů „Zapojení do výzkumu malajských medvědů“
a „Projekt umělé inseminace slona indického (Elephas maximus) - 3. etapa“. Takové hodnocení
však, jak bylo výše uvedeno, nemá své místo v řízení o žalobě proti platebnímu výměru, kterým
bylo sděleno penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně, a následně
ani v navazujícím řízení o kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud se proto nebude v nynějším
řízení o kasační stížnosti těmito námitkami meritorně zabývat. Pouze poznamenává, že shodně
formulované námitky vypořádal ve svém rozsudku ze dne 17. 5. 2012, č. j. 9 Afs 3/2012 - 26,
kde tyto námitky zamítl a potvrdil tehdejší rozhodnutí krajského soudu, který k žalobě zrušil
rozhodnutí o odvolání proti platebnímu výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně.
Zdejší soud si plně uvědomuje, že kasační námitky reagovaly na rozsudek krajského
soudu v nynější věci, který se zabýval otázkou, zda a v jaké výši byla rozpočtová kázeň porušena.
Na základě provedeného hodnocení, že odvod za porušení rozpočtové kázně byl nesprávně
stanoven o 58 616,99 Kč vyšší, pak krajský soud dospěl k závěru o nezákonnosti rozhodnutí
finančního ředitelství v nynější věci. Nynější formulace kasačních námitek je tak v dané věci
do jisté míry pochopitelná, to však neznamená, že by byly pro nynější věc rozhodné.
Nejvyšší správní soud má totiž s ohledem na výše uvedené výhrady již proti postupu
krajského soudu, který v řízení o žalobě proti rozhodnutí o odvolání proti platebnímu výměru
na penále za porušení rozpočtové kázně hodnotil, zda a v jakém rozsahu k porušení rozpočtové
kázně došlo, od čehož odvinul závěr o zákonnosti napadeného rozhodnutí.
Žalobami před krajským soudem bylo sice současně napadeno jak rozhodnutí finančního
ředitelství o odvolání proti platebnímu výměru, jímž bylo žalobci uloženo vrácení zadržených
prostředků ze státního rozpočtu (tj. rozhodnutí ze dne 20. 4. 2009, č. j. 14444/07-1700-506345),
tak rozhodnutí finančního ředitelství o odvolání proti platebnímu výměru, kterým bylo žalobci
sděleno penále za porušení rozpočtové kázně v návaznosti na zadržení zmíněných prostředků
(tj. rozhodnutí, jehož se dotýká nynější řízení o kasační stížnosti). V případě žalob proti oběma
zmíněným rozhodnutím finančního ředitelství bylo namítáno, že k porušení rozpočtové kázně
nedošlo, resp. došlo k ní v menší míře, než ve svých rozhodnutích uvedlo finanční ředitelství.
Zdejší soud zastává názor, že i v uvedeném případě mohl krajský soud volit postup spočívající
nejprve ve vydání rozhodnutí ve věci přezkumu rozhodnutí o uložení vrácení zadržených
prostředků, kde bylo zcela namístě hodnocení, zda vůbec došlo k porušení rozpočtové kázně
a případně v jaké výši. Následně po nabytí právní moci rozhodnutí ve věci přezkumu rozhodnutí
o uložení vrácení zadržených prostředků krajský soud mohl z tohoto rozhodnutí vycházet
a zohlednit jej při rozhodování ve věci penále. J udikatura zdejšího soudu připouští, aby krajský
soud v řízení, jehož předmětem je zákonnost rozhodnutí na penále, zohlednil, že po vydání
rozhodnutí na penále došlo ke zrušení platebního výměru, od něhož je penále odvozeno (k tomu
srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, č. j. 2 Afs 30/2007 - 67, ve věci
penále na daň z přidané hodnoty). Nejvyšší správní soud přitom nespatřuje důvody, proč by mělo
být jinak postupováno ve věci penále za porušení rozpočtové kázně. Tento postup by krajskému
soudu umožnil náležitě přezkoumat rozhodnutí ve věci penále, aniž by v rozhodnutí o žalobě
směřující do rozhodnutí o penále prováděl hodnocení, zda došlo k porušení rozpočtové kázně.
Dále se zdejší soud v podmínkách nyní projednávané věci nemůže ztotožnit s procesním
postupem krajského soudu, který nevyčkal, až nabude právní moci jeho rozsudek ze dne
26. 9. 2011, č. j. 15 Ca 92/2009 - 40, jímž zrušil rozhodnutí ve věci povinnosti vrácení zadržených
prostředků ze státního rozpočtu (stalo se tak 30. 9. 2011), a nyní napadeným rozsudkem ze dne
29. 9. 2011 zrušil rozhodnutí ve věci penále.
I přes právě uvedené však zdejší soud kasační stížnost zamítl dle §110 odst. 1, věty
poslední, s. ř. s. Učinil tak z důvodu, že krajský soud zrušil napadené správní rozhodnutí ve věci
penále, s čímž se zdejší soud ztotožňuje. Poté, co bylo rozsudkem krajského soudu ze dne
26. 9. 2011, č. j. 15 Ca 92/2009 - 40 (potvrzeným rozsudkem zdejšího soudu ze dne 17. 5. 2012,
č. j. 9 Afs 3/2012 - 26), pravomocně zrušeno nezákonné a nesprávné správní rozhodnutí
finančního ředitelství ze dne 20. 4. 2009, č. j. 14444/07-1700-506345, ve věci odvodu za porušení
rozpočtové kázně, nemůže totiž obstát ani na něj navazující rozhodnutí o penále vztahující
se k tomuto odvodu. Zdejší soud konstatuje, že z hlediska ekonomie řízení by se jevilo jako zcela
protismyslné zrušit napadené rozhodnutí krajského soudu, který by v dalším řízení nutně musel
dospět ke stejnému výroku I. o zrušení napadeného rozhodnutí finančního ředitelství, jelikož
by musel reflektovat, že původní rozhodnutí o uložení povinnosti vrátit zadržené finanční
prostředky ze státního rozpočtu bylo pravomocně zrušeno.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci žádné náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. ledna 2013
JUDr. Radan Malík
předseda senátu