ECLI:CZ:NSS:2007:9.APS.5.2007
sp. zn. 9 Aps 5/2007 - 63
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci stěžovatele R.
M. M. M., zastoupeného JUDr. Otto Mrňavým, advokátem se sídlem v Praze 3, Tachovského
nám. 649/3, za účasti Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, se sídlem v
Praze 7, Nad Štolou 3, v řízení o kasační stížnosti podané proti usnesení Městského soudu v
Praze ze dne 30. 1. 2007, č. j. 10 Ca 339/2006 – 31,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2007, č. j. 10 Ca 339/2006 – 31,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností stěžovatel napadl v záhlaví označené pravomocné
usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla odmítnuta
jeho žaloba na ochranu před nezákonným zásahem Ministerstva vnitra, který spatřuje jednak
v tom, že dne 6. 9. 2006 nebyl ukončen jeho pobyt v přijímacím středisku v tranzitním
prostoru mezinárodního letiště P. – R., a jednak v tom, že dne 10. 9. 2006 byl umístěn
do zařízení Ministerstva vnitra ve V. P., zřízeného jako detašované pracoviště uvedeného
přijímacího střediska.
Dne 21. 8. 2006 stěžovatel přiletěl na mezinárodní letiště P. – R. a následně dne 23. 8.
2006 byl na základě §73 odst. 1 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona
č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu),
ve znění účinném do 31. 8. 2006, umístěn do přijímacího střediska v tranzitním prostoru
mezinárodního letiště P. – R., neboť v tranzitním prostoru učinil prohlášení o úmyslu požádat
o azyl na území České republiky. Žádost o udělení azylu, resp. mezinárodní ochrany podle §
10 zákona o azylu, ve znění účinném od 1. 9. 2006, podal dne 1. 9. 2006 a tímto dnem s ním
bylo zahájeno řízení v předmětné věci. Dne 5. 9. 2006 byla stěžovateli doručena písemná
výzva, aby se dne 9. 9. 2006 dostavil na pracoviště odboru azylové a migrační politiky
Ministerstva vnitra k převzetí rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany, což učinil, a v den
uvedený ve výzvě mu bylo doručeno rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 5. 9. 2006,
č. j. OAM-1092/LE-05-07-2006, kterým byla jeho žádost o udělení mezinárodní ochrany
zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle §16 odst. 1 písm. a) zákona o azylu.
Proti tomuto rozhodnutí stěžovatel podal dne 15. 9. 2006 žalobu ke Krajskému soudu v Praze
a mezitím, zřejmě dne 10. 9. 2006, byl Ministerstvem vnitra přemístěn z Přijímacího střediska
P. – R. do zařízení ve V. P..
Dne 23. 10. 2006 pak předal k poštovní přepravě žalobu proti nezákonnému
zásahu správního orgánu, kterou městský soud napadeným usnesením odmítl. Ztotožnil
se v něm přitom s názorem stěžovatele v tom, že jeho umístění v přijímacím středisku
je třeba považovat za zbavení osobní svobody ve smyslu čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod, publikované jako sdělení federálního ministerstva zahraničních
věcí pod č. 209/1992 Sb., a čl. 8 Listiny základních práv a svobod (usnesení předsednictva
České národní rady č. 2/1993 Sb.). V této souvislosti však dospěl k závěru, že žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle §82 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), nesplňuje
požadavky na včasnou a účinnou soudní ochranu tak, jak vyplývá z čl. 5 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod a navazující judikatury Evropského soudu pro lidská
práva. Procesní postup, který s. ř. s. pro řízení o této žalobě stanoví, totiž neumožňuje
správnímu soudu reagovat na podaný návrh okamžitě, tedy v časovém horizontu dnů,
byť by i o něm rozhodoval přednostně. Navíc lhůty pro podání této žaloby uvedené
v ustanovení §84 s. ř. s. brání tomu, aby byl takový návrh podán kdykoli během umístění
cizince v přijímacím středisku.
Na druhou stranu městský soud konstatoval, že se nedomnívá, že by cizinec umístěný
v přijímacím středisku neměl k dispozici jiné právní prostředky soudní ochrany. Podle názoru
městského soudu je totiž takový cizinec oprávněn obrátit se na soud v občanském soudním
řízení s návrhem na zahájení řízení podle §200o a násl. zákona č. 99/1963 Sb., občanského
soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“). Jedná se sice o procesní
ochranu vloženou do o. s. ř. pro účely soudní ochrany v případě zajištění cizince za účelem
správního vyhoštění podle §124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), avšak městský soud nevidí žádný důvod, proč by ustanovení §200o
o. s. ř. nemohlo představovat žalobní legitimaci i pro cizince v případě jeho umístění
do přijímacího střediska na základě §73 odst. 1 zákona o azylu. Nebrání tomu ani skutečnost,
že §200o o. s. ř. obsahuje poznámku pod čarou odkazující na zákon o pobytu cizinců,
neboť tyto nemají dle judikatury Ústavního soudu normativní povahu a jedině v řízení
podle citovaného ustanovení o. s. ř. se takovému cizinci dostane soudní ochrany odpovídající
požadavkům Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, neboť příslušný soud
je o takové žalobě povinen rozhodnout přednostně a s největším urychlením a není povinen
nařizovat jednání, pokud je z obsahu spisu nepochybné, že nejsou splněny zákonné podmínky
pro trvání zajištění. Navrhovatel má i v případě zamítnutí návrhu právo domáhat
se ze stejných důvodů dalšího přezkoumání zákonnosti zajištění, a to po uplynutí 3 týdnů
od právní moci rozhodnutí. Městský soud připustil, že některá procesní ustanovení bude
třeba aplikovat pouze analogicky, neboť namísto orgánu policie by v daném případě bylo
žalovaným Ministerstvo vnitra, vycházel však z ustálené judikatury Ústavního soudu,
podle níž je třeba dát přednost byť i extenzivnímu výkladu zákonných ustanovení,
pokud je ústavně konformní, před výkladem, jenž by ústavnímu pořádku odporoval.
S ohledem na tyto skutečnosti městský soud dospěl k závěru, že není věcně příslušný
k projednání předmětné žaloby a že je dán důvod pro odmítnutí žaloby jako nepřípustné
podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. s tím, že v daném případě se lze ochrany domáhat jinými
právními prostředky (§85 s. ř. s.). Konstatoval rovněž, že je dán i důvod pro odmítnutí žaloby
stanovený v §46 odst. 2 s. ř. s., neboť žalobce se domáhá rozhodnutí správního orgánu
v právní věci, o níž má rozhodnout soud v občanském soudním řízení. Na základě uvedených
ustanovení s. ř. s. tedy předmětnou žalobu stěžovatele odmítl, aniž by ji věcně projednal
a zabýval se zákonností jeho držení v Přijímacím středisku P. – R., resp. v zařízení ve V. P..
Současně stěžovatele poučil o tom, že do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozhodnutí
může podat návrh k místně příslušnému okresnímu soudu.
Jako důvod své kasační stížnosti označil stěžovatel skutečnosti obsažené v §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a k závěru městského
soudu, že pro přezkum zákonnosti svého zbavení osobní svobody má využít řízení
podle §200o o. s. ř., uvedl následující. Řízení podle §200o o. s. ř. se vztahuje na zcela
odlišné situace a zákon neumožňuje toto řízení využít cizinci, který je zbaven svobody
v jiném zařízení, než zařízení pro zajištění cizinců ve smyslu hlavy XII. zákona o pobytu
cizinců, a to na základě §124 odst. 1 citovaného zákona. Pro tento závěr podle stěžovatele
svědčí tyto skutečnosti.
1. Znění §200o odst. 1 o. s. ř., resp. poznámka pod čarou č. 34e, které odkazuje přímo
na zákon o pobytu cizinců a přesto, že nemá normativní povahu, je v daném případě
důležitým interpretačním vodítkem, které nelze ignorovat.
2. Znění §200o odst. 2 o. s. ř., kdy povinnou náležitostí návrhu je označení rozhodnutí,
jímž bylo pravomocně rozhodnuto o zajištění navrhovatele. V daném případě
však žádné rozhodnutí vydáváno není a nezákonnost zásahu správního orgánu spočívá
naopak v jeho nečinnosti, tj. v nedopravení cizince do azylového zařízení na území
České republiky.
3. Znění §200p odst. 2 o. s. ř. označuje za účastníka řízení policii, zatímco v předmětné
věci je účastníkem řízení Ministerstvo vnitra.
4. Znění §200q o. s. ř., které hovoří o tom, že návrh lze podat prostřednictvím orgánu
policie, jakož i znění ustanovení §200u o. s. ř. upravující povinnosti orgánu policie,
nařídí-li soud propuštění cizince na svobodu, zatímco v daném případě je dotčeným
orgánem Ministerstvo vnitra.
Ve světle výše uvedeného pak stěžovatel uzavírá, že jeho postavení a postavení osoby
mající právo zahájit řízení podle §200o o. s. ř. se shoduje pouze v tom, že jsou oba cizinci.
Nejedná se tedy o pouhý rozšiřující výklad citovaného ustanovení o. s. ř. provedený
městským soudem, ale o vytvoření normy zcela nové, což považuje za rozporné se samotnými
základy demokratického státu, neboť v souladu s teorií dělby moci soud není nadán mocí
zákonodárnou. Navrhl proto Nejvyššímu správnímu soudu, aby napadené usnesení městského
soudu zrušil a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení.
Ministerstvo vnitra, jakožto účastník řízení, se k podané kasační stížnosti vyjádřilo
přípisem ze dne 3. 4. 2007, v němž popírá oprávněnost této stížnosti, neboť se domnívá,
že jeho postup vůči stěžovateli byl v souladu se zákonem o azylu. Rovněž usnesení městského
soudu bylo vydáno v souladu s právními předpisy a Ministerstvo vnitra považuje jeho právní
názory prezentované v tomto usnesení za projev materiálního přístupu k aplikaci právních
ustanovení, jenž svědčí ochraně práv stěžovatele jako cizince, jakož i samotnému principu
spravedlnosti, lépe, než přístup formální, vyjádřený stěžovatelem v kasační stížnosti.
Navrhuje proto zamítnutí kasační stížnosti pro nedůvodnost.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Poté přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
Jediným a současně rozhodným důvodem kasační stížnosti je důvod uvedený
pod ustanovením §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., přičemž otázkou, kterou bylo třeba v rámci
posouzení zákonnosti napadeného usnesení vyřešit, bylo, zda v daném případě existovaly
podmínky pro věcné projednání žaloby proti nezákonnému zásahu nebo zda existuje možnost
domáhat se ochrany jinými právními prostředky, konkrétně návrhem podle §200o o. s. ř.,
jenž stanoví následující:
(1) „Jestliže nebylo ukončeno zajištění cizince podle zvláštního právního předpisu, 34e)
může se cizinec obrátit na soud s návrhem, aby nařídil jeho propuštění na svobodu
z důvodu, že nejsou splněny podmínky pro trvání jeho zajištění stanovené zvláštním
právním předpisem.
(2) Návrh musí kromě obecných náležitostí (§42 odst. 4, §79 odst. 1) obsahovat
označení rozhodnutí, jímž bylo pravomocně rozhodnuto o zajištění navrhovatele,
musí být uvedeno, v jakých skutečnostech navrhovatel spatřuje nezákonnost trvání
zajištění, označení důkazů, jichž se navrhovatel dovolává, a musí z něj být patrno,
čeho se navrhovatel domáhá.´
(3) Navrhovatel je povinen k návrhu připojit listinné důkazy, jichž se dovolává,
pokud nejde o listinné důkazy, které jsou obsaženy ve spisech odpůrce,
které se vydaného rozhodnutí týkají.“
Podle §82 s. ř. s. je k podání žaloby legitimován každý, kdo tvrdí, že byl přímo
zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen
„zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu
nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo; taková osoba se může žalobou u soudu
domáhat ochrany proti zásahu, trvá-li nebo trvají jeho důsledky anebo hrozí-li
jeho opakování. Žaloba je však nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými
právními prostředky nebo domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný
(§85 s. ř. s.).
V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že řízení o ochraně
před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu je subsidiární
formou soudní ochrany ve správním soudnictví, která pokrývá širokou škálu tzv. faktických
zásahů a která nastupuje jen v případě, že jiná právní možnost ochrany chybí. V daném
případě městský soud tuto absenci právní ochrany neshledal s tím, že soudní ochrana
stěžovatele je zde zajištěna postupem podle §200o a násl. o. s. ř., tedy projednáním
a rozhodnutím věci v civilním řízení a nikoli ve správním soudnictví. Tomuto závěru
však Nejvyšší správní soud nepřisvědčil.
Ustanovení §200o a násl. o. s. ř. upravují řízení o propuštění cizince ze zajištění.
Z procesního hlediska se jedná o řízení charakteru nesporného, jehož hmotně-právní základ
leží v zákoně o pobytu cizinců; ostatně citované ustanovení bylo do o. s. ř. vloženo s účinností
od 1. 1. 2000 právě tímto zákonem (viz část pátá, §188, bod 2 zákona o pobytu cizinců),
a to v souvislosti se zavedením možnosti policie zajistit cizince za účelem správního
vyhoštění až na dobu 180 dnů. Důvody, pro které je policie oprávněna zajistit cizince,
jemuž bylo doručeno sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění, stanoví §124 odst. 1
zákona o pobytu cizinců a jedná se o následující situace: je-li nebezpečí, že by cizinec mohl 1)
ohrozit bezpečnost státu, 2) závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo 3) mařit
či ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Toliko v případě existence některého
z těchto tří zákonných důvodů lze tedy cizince zajistit (vydat rozhodnutí o jeho zajištění)
a následně umístit do zařízení pro zajištění cizinců. Procesní ochrana takto zajištěného cizince
byla původně garantována pouze §200o a násl. o. s. ř., dle kterého bylo možné jednak
přezkoumat zákonnost samotného rozhodnutí orgánu policie o zajištění cizince a jednak
nařídit propuštění cizince, pokud nebyly splněny shora uvedené důvody pro jeho další
zajištění. V návaznosti na přijetí nové právní úpravy správního soudnictví se pak s účinností
od 1. 1. 2003 dané řízení podle o. s. ř. rozpadlo do dvou různých typů řízení: jednak
na „klasický“ soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu (policie) o zajištění, kdy probíhá
žalobní řízení ve správním soudnictví (§65 a násl. s. ř. s.), a jednak na řízení, v němž soud
rozhoduje o tom, zda shora jmenované důvody pro zajištění pominuly a zda cizince
ze zajištění propustí (§200o a násl. o. s. ř.).
Takto v současnosti nastavená soudní kontrola zákonnosti zajištění cizince tedy v prvé
řadě předpokládá, že bylo vydáno rozhodnutí o zajištění dle zákona o pobytu cizinců. Teprve
od jeho existence a zejména důvodů v něm uvedených se potom odvíjí přezkum
předpokládaný §200o o. s. ř., jenž ve svém odst. 2 dokonce stanoví označení rozhodnutí,
jímž bylo pravomocně rozhodnuto o zajištění navrhovatele, jako nezbytnou obsahovou
náležitost návrhu. Naproti tomu umístění cizince do přijímacího střediska v tranzitním
prostoru mezinárodního letiště vychází z jediného předpokladu, a sice, že cizinec,
který přiletí, učiní v tranzitním prostoru prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu,
přičemž jeho další držení v tomto středisku je přitom determinováno rychlostí,
s jakou probíhá předmětné azylové řízení, příp. jeho výsledkem, neboť §73 zákona o azylu
stanoví:
(1) „Policie umístí do přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště
cizince, jenž učinil prohlášení o mezinárodní ochraně v tomto prostoru.
(2) Ministerstvo dopraví cizince do jiného ministerstvem určeného azylového zařízení
na území, jestliže
a) nevydá rozhodnutí do 5 dnů ode dne zahájení řízení o udělení mezinárodní
ochrany, nebo b) soud nevydá rozhodnutí do 45 dnů ode dne podání žaloby proti
rozhodnutí ministerstva.
(3) Cizinec, který je umístěn v přijímacím středisku podle odst. 1 v době nabytí právní
moci rozhodnutí, jímž se
a) mezinárodní ochrana neuděluje,
b) žádost o udělení mezinárodní ochrany zamítá jako zjevně nedůvodná, nebo
c) řízení o udělení mezinárodní ochrany zastavuje, nesmí toto středisko opustit
do doby vycestování mimo území.“
Dále podle ustanovení §46 odst. 2 zákona o azylu: „žadatel o udělení mezinárodní
ochrany nesmí opustit přijímací středisko v tranzitním prostoru mezinárodního letiště ani
po ukončení úkonů uvedených v odstavci 1“ (tj. po provedení identifikačních úkonů,
lékařského vyšetření, udělení víza a vydání průkazu žadatele o udělení mezinárodní ochrany,
příp. po ukončení karantény nebo jiného opatření v souvislosti s ochranou veřejného zdraví).
Zákonem stanovené konkrétní důvody vyžadující individuální hodnocení věci tak,
jako v případě zajištění cizince, zde tedy dány nejsou a není vydáváno ani žádné rozhodnutí
ohledně umístění cizince do Přijímacího střediska P. – R.. V takovém případě proto podle §
200o o. s. ř. není co přezkoumávat, neboť ke zbavení osobní svobody cizince dochází nikoli
rozhodnutím, ale ze zákona (ex lege), a to v důsledku skutečnosti, že přistál na letišti
a v tranzitním prostoru projevil úmysl požádat o mezinárodní ochranu; navíc z logiky věci
nelze ani uvažovat o pominutí daného důvodu tak, jak v citovaném ustanovení předpokládá
o. s. ř. Z hlediska smyslu a účelu se tak jedná o dva zcela odlišné instituty, které nelze
zaměňovat a dovozovat, že ochrana cizince zajištěného za účelem správního vyhoštění
a cizince umístěného do přijímacího střediska tranzitního prostoru mezinárodního letiště má
podobný režim. Ostatně i sám městský soud vychází z toho, že úprava řízení dle §200o
a násl. o. s. ř. je koncipována na řízení o žalobě cizince zajištěného dle zákona o pobytu
cizinců. Není to však pouze z důvodu, že na tento zákon výslovně odkazuje poznámka pod
čarou č. 34e), ale zejména proto, že celé ustanovení §200o a násl. o. s. ř. jednoznačně vychází
z předpokladu, že o zajištění bylo vydáno rozhodnutí dle výše uvedeného zákona, jehož
důvody, resp. jejich trvání bude v přezkumném řízení prověřováno.
Vycházeje z této premisy proto Nejvyšší správní soud nesdílí postup městského soudu,
který postuloval aplikaci §200o o. s. ř. per analogiam i na případ umístění cizince
a jeho dalšího držení v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště.
V daném případě se totiž jedná o faktický stav, jemuž nepředchází vydání rozhodnutí,
a proto v případě, kdy má dotyčný cizinec pochybnosti o zákonnosti tohoto stavu
(např. v důsledku překročení zákonných lhůt pro vydání správního či soudního rozhodnutí
či v důsledku svého přemístění mimo tranzitní prostor tak, jako v daném případě),
jsou splněny podmínky žalobní legitimace podle §82 s. ř. s., neboť tato osoba nemá jinou
zákonem upravenou možnost obrany.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu tedy v daném případě byly splněny
podmínky pro věcné projednání žaloby proti nezákonnému zásahu ze strany Ministerstva
vnitra. Městský soud tak namísto odmítnutí žaloby měl přistoupit k jejímu meritornímu
posouzení a posoudit naplnění jednotlivých definičních znaků nezákonného zásahu
uvedených v ustanovení §82 s. ř. s.
Není totiž možno se domáhat ochrany před jakýmkoliv zásahem, ale pouze
před takovým, který, jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 3. 2005,
č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, publikovaném pod č. 603/2005 Sb. NSS, www.nssoud.cz,
kumulativně splňuje následující podmínky. Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen
na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem
nebo donucením ("zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu,
které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu
nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“
v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“
(6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu
podle §82 a násl. s. ř. s. poskytnout, přičemž uvedené definiční znaky zásahu, tj. podmínky
pod č. 1 až 3 a 5 až 6, jsou již hodnocením věcné legitimace ústící do zákazu a příkazu
správnímu orgánu nebo do zamítnutí žaloby (§87 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
Pokud jde o otázku efektivnosti ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu
v daném případě, konkrétně zejména o naplnění požadavku na včasnou soudní ochranu,
dospěl Nejvyšší správní soud k těmto závěrům.
Normativní základ institutu nezákonného zásahu obsahuje s. ř. s. v ustanoveních §82
a násl., jež nijak neupravují poměrně právně významný aspekt tohoto institutu, kterým
je rychlost řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu správního orgánu. S ohledem
na charakter a časový rámec posuzované věci totiž rychlost jejího vyřízení představuje
základní předpoklad efektivity a funkcionální udržitelnosti dané soudní ochrany vůbec.
Požadavek přednostního vyřizování věcí je ovšem expressis verbis reflektován toliko
v §56 s. ř. s., který sice v odst. 2 stanoví povinnost soudu přednostně vyřizovat mimo jiné
návrhy a žaloby ve věcech mezinárodní ochrany, avšak v daném případě se pojmově nejedná
o žalobu ve věci mezinárodní ochrany, za kterou lze podle názoru zdejšího soudu považovat
toliko žalobu proti rozhodnutím ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany,
mezi něž podle §2 odst. 11 zákona o azylu patří: rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové
ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení řízení,
rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné
a rozhodnutí o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany. Jedná se tedy o taková rozhodnutí,
která jsou výsledkem řízení, jehož předmětem je posouzení žádosti o udělení mezinárodní
ochrany, přičemž shora uvedený výčet rozhodnutí vyjadřuje možná procesní vyústění
předmětného správního řízení. V daném případě se nicméně jedná o žalobu ve věci ochrany
před nezákonným zásahem správního orgánu, byť bezprostředně souvisejícím s řízením
o udělení mezinárodní ochrany. Tomuto závěru ostatně odpovídá i skutečnost, že v dané věci
nerozhodoval specializovaný samosoudce, nýbrž tříčlenný senát městského soudu (§31
odst. 1 a 2 s. ř. s.).
Potřebu urychleného řízení je však v dané věci možné jednoznačně dovodit z Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod, pod jejíž ochranou se stěžovatel nacházel,
což ostatně připustil i městský soud, když se v napadeném usnesení ztotožnil s názorem
stěžovatele, že jeho umístění v přijímacím středisku je třeba považovat za zbavení osobní
svobody ve smyslu čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jenž zaručuje
právo na svobodu a osobní bezpečnost.
Čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky (ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb.)
proklamativně stanoví, že Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají
z mezinárodního práva. Tím, že respekt k těmto závazkům byl vtělen do samotného
uvozujícího článku Hlavy první Ústavy, když odst. 2 obsahově navazuje na odst. 1,
v němž je Česká republika definována jakožto svrchovaný, jednotný a demokratický právní
stát založený na úctě k právům a svobodám člověka, lze jej chápat jako ústavní generální
klauzuli sui generis a zároveň jako jeden z nejpodstatnějších charakteristických rysů
ústavního pořádku České republiky prozařující celým jejím právním řádem. Na tuto obecnou
klauzuli pak navazuje čl. 10 Ústavy, který blíže stanoví, že: „vyhlášené mezinárodní smlouvy,
k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí
právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní
smlouva“. První věta klade výše specifikované mezinárodní úmluvy na roveň vnitrostátním
právním normám, druhá věta, za středníkem, pak ukládá orgánům aplikujícím právo
přednostně aplikovat mezinárodní úmluvu, jsou-li ustanovení v ní obsažená v rozporu
s normou vnitrostátní, která by jinak měla být aplikována.
Normou vnitrostátního práva, která měla být aplikována, je s. ř. s., konkrétně §82
a násl., přičemž absence výslovného požadavku rychlosti předmětného řízení o ochraně
před nezákonným zásahem správního orgánu není v souzené věci souladná s Úmluvou
o ochraně lidských práv a svobod, která je jako ratifikovaná a vyhlášená mezinárodní smlouva
o lidských právech a základních svobodách součástí ústavního pořádku České republiky
(viz nález Ústavního soudu ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01, publikovaný
pod č. 403/2002 Sb., a pod č. 80 Sb. n. u. US, sv. 26, str. 317) a která ve svém čl. 5 odst. 4
uvádí, že: „každý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat
návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody
a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné.“
Vycházeje z výše uvedeného tedy Nejvyšší správní soud k nastolené otázce
efektivnosti soudní ochrany poskytnuté stěžovateli podle §82 s. ř. s. uzavírá, že soudce
je ve své rozhodovací činnosti vázán nejen zákonem, ale také mezinárodní smlouvou,
která je součástí právního řádu (čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky), a proto při procesu
aplikace práva v dané věci bylo na místě zohlednit nejen všechna relevantní ustanovení
vnitrostátního práva, ale také závazky vyplývající pro Českou republiky z Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod a přizpůsobit příslušné procesní postupy, které s. ř. s.
stanoví, tak, aby bylo možné rozhodnout urychleně v reálném čase a předejít tak případnému
odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae).
Nad rámec výše uvedeného nutného odůvodnění považuje Nejvyšší správní soud
za vhodné obiter dictum připomenout svoji předchozí judikaturu, která se již zabývala jednou
z otázek nastolených stěžovatelem v žalobě, jejíž petit, kterého se stěžovatel domáhal,
doslovně ocitovaný zní: „Žalovanému se nařizuje ukončit nezákonný zásah spočívající
v držení žalobce v zařízení ve V. P. a ukončit pobyt žalobce v přijímacím středisku
v tranzitním prostoru mezinárodního letiště.“
Touto otázkou je legalita přemístění, resp. následného držení stěžovatele v zařízení
ve V. P., přičemž Nejvyšší správní soud se k ní vyjádřil ve svém rozsudku ze dne 22. 2. 2007,
č. j. 2 Azs 156/2006 - 38, www.nssoud.cz, ve kterém se sice primárně zabýval určením místní
příslušností soudu, nicméně k dané otázce mimo jiné konstatoval, že: „…Pokud je tedy
žadatel o azyl přemístěn z přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště
do jiného zařízení Ministerstva vnitra, je nutno na něj hledět jako na žadatele, jenž byl
dopraven do jiného azylového zařízení ve smyslu §73 odst. 2 zákona o azylu, byť se k tomuto
postupu Ministerstvo vnitra rozhodlo z jiných důvodů, než pro překročení lhůt v tomto
ustanovení uvedených. Nelze totiž akceptovat, že by na osobu, o níž je českou veřejnou mocí
nejen rozhodováno ve smyslu zákona o azylu, ale s níž je nadto touto mocí i fyzicky
manipulováno, jež je přemísťována a umísťována do zařízení nacházejícího se několik desítek
kilometrů od mezinárodního letiště, bylo nadále pohlíženo jako na osobu, jež dosud
nepřekročila české státní hranice a nedostala se tedy pod jurisdikci našeho státu. …Zdejší
soud, který nemůže akceptovat, že by zařízení ve V. P. mohlo být považováno za součást
„tranzitního prostoru mezinárodního letiště“, či za jakousi jeho enklávu, neboť takový přístup
by byl spíše účelovým a nikoli smysl zákona a práv respektujícím výkladem, považuje
stěžovatele za osobu nacházející se v okamžiku podání žaloby v azylovém zařízení
Ministerstva vnitra ve V. P., a toto místo považuje za jeho „místo pobytu“ ve smyslu §77
zákona o azylu. Místní příslušnost určená Krajskému soudu v Praze tak byla určena správně.“
Prizmatem citovaného rozsudku proto na zařízení v obci V. P. nelze hledět jako na
detašované pracoviště přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště P. –
R., ale jako na „obyčejné“ azylové zařízení Ministerstva vnitra s tím, že osoby v tomto
zařízení umístěné měly všechna práva i povinnosti z toho plynoucí, včetně práva na opuštění
daného zařízení, přičemž právě v tom, že jim tato práva přiznána nebyla, resp. v tom, že dané
zařízení nemohly opustit, je třeba spatřovat takový zásah ze strany Ministerstva vnitra, jenž
v době pobytu stěžovatele v zařízení ve V. P. naplňoval jednotlivé definiční znaky
nezákonného zásahu uvedené v §82 s. ř. s. tak, jak byly judikovány již výše uvedeným
rozsudkem Nejvyššího správního soudu publikovaným pod č. 603/2005 Sb. NSS,
www.nssoud.cz.:
1. Stěžovatel byl přímo zkrácen na svém právu opustit dané zařízení;
2. zbavení jeho osobní svobody držením v daném zařízení nemělo zákonnou oporu,
neboť toto se nenacházelo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště;
3. pojmově se jednalo o donucení ze strany Ministerstva vnitra, tj. o zásah správního
orgánu v širším slova smyslu;
4. zásah nebyl rozhodnutím;
5. zásah byl zaměřen přímo proti stěžovateli a
6. v době podání žaloby, jakož i v době vydání napadeného usnesení městského soudu,
stále trval.
V souvislosti se shora uvedeným naplněným definičním znakem pod bodem 2.,
tj. v souvislosti s Ministerstvem vnitra vytvořenou právní fikcí, že zařízení ve V. P., v němž
byl stěžovatel zadržován, je tranzitním prostorem mezinárodního letiště P. – R., považuje
Nejvyšší správní soud za nutné upozornit na základní ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy České
republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jenž zakládají obecné pravidlo,
podle kterého státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví
zákon. Právní stát vyžaduje, aby podmínky, za nichž může být uplatněna státní moc, byly
přesně specifikovány a právem regulovány a pro vytvoření shora uvedené fikce proto byla
nutná opora ve vnitrostátním, případně mezinárodním právu. V daném případě však žádná
taková opora neexistuje a nelze za ni považovat ani Směrnici Rady 2005/85/ES o minimálních
normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (dále jen
„procedurální směrnice“), jež upravuje mimo jiné i řízení na hranicích (oddíl V), v jehož
rámci v čl. 35 odst. 5 stanoví, že: „V případě zvláštního druhu příjezdu nebo příjezdu velkého
počtu státních příslušníků třetí země nebo osob bez státní příslušnosti, které podávají žádost o
azyl na hranici nebo v tranzitním prostoru, kdy z praktického hlediska není možné použít
ustanovení odstavce 1 nebo zvláštní řízení stanovené v odstavcích 2 a 3, lze tato řízení
uplatnit také v případech a po dobu, kdy jsou tito státní příslušníci třetí země nebo osoby bez
státní příslušnosti běžně ubytovány v blízkosti hranice nebo tranzitního prostoru.“
Směrnice je jedním z pramenů (sekundárního) komunitárního práva, jehož povaha
předpokládá národní prováděcí akt, tj. provedení obsahu směrnice do vnitrostátního práva.
Členský stát je tak povinen příslušnou směrnici transponovat do svého vnitrostátního
právního řádu. Za žádných okolností (před transpozicí ani po ni) se však nemůže domáhat
jejího přímého účinku v neprospěch jednotlivce. Jednalo by se totiž o tzv. obrácený vertikální
přímý účinek, který je podle Evropského soudního dvora nepřípustný; srov. věc 14/86 Pretore
di Saló [1987] ECR 2545, a věc 80/86 Kolpinghuis Nijmegen [1987] ECR 3969.
Z toho plyne, že ze strany členského státu Evropské unie se nelze domáhat aplikace čl. 35
odst. 5 procedurální směrnice vůči jednotlivci, ledaže by došlo k jeho transpozici
do vnitrostátního práva, což se v případě České republiky, jejíž transpoziční lhůta pro danou
směrnici uplyne dnem 1. 12. 2007, dosud nestalo; nehledě na to, že čl. 35 odst. 5 procedurální
směrnice je ustanovením dispozitivním, které může, ale nemusí být transponováno.
Právní fikce nevstoupení na české státní území, jež zakládá důvod pro specifické
nakládání se žadateli o mezinárodní ochranu v tomto režimu, tak byla a je de lege lata
udržitelná pouze ve vztahu k samotnému přijímacímu středisku v tranzitním prostoru
mezinárodního letiště, nikoli k jinému azylovému zařízení Ministerstva vnitra, které
se nachází mimo tento prostor, a to právě s ohledem na absenci vnitrostátní právní úpravy
a zmíněné základní pravidlo vycházející z toho, že státní moc lze realizovat toliko intra
legem. Závěrem v tomto ohledu nelze nepřipomenout precedenční rozsudek Evropského
soudu pro lidská práva ze dne 25. 6. 1996 ve věci Amuur proti Francii, stížnost č. 19776/92,
v němž soud při posuzování slučitelnosti aktu zbavení svobody stěžovatelů – somálských
žadatelů o azyl – umístěných v hotelu v tranzitním prostoru letiště s čl. 5 odst. 1 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod zjistil, že až do 6. 7. 1992 ve francouzské
legislativě neexistoval zákon, který by upravoval podmínky zadržování cizinců v mezinárodní
letištní zóně, čímž byl podle soudu porušen čl. 5 odst. 1 citované úmluvy.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud napadené usnesení
městského soudu podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V tomto řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu,
který byl vysloven v odůvodnění tohoto rozsudku.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. listopadu 2007
JUDr. Radan Malík
předseda senátu