ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.10.2012:22
sp. zn. 9 As 10/2012 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: A. K., zast.
JUDr. Rudolfem Vaňkem, advokátem se sídlem Měsíčná 256/2, Liberec, proti žalovanému:
Krajský úřad Libereckého kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu, se sídlem U
Jezu 642/2a, Liberec, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 10. 2010, sp. zn. OUPSŘ 238/2010-
rozh., ve věci stavebního povolení, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci ze dne 29. 9. 2011, č. j. 59 A 96/2010 - 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení shora
označeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci
(dále jen „krajský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne
1. 10. 2010, sp. zn. OUPSŘ 238/2010-rozh. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání
stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Liberec, Stavebního úřadu v Liberci (dále
jen „stavební úřad“), ze dne 23. 7. 2010, č. j. SUSR/7130/102653/10-Kob (CJ MML 133936/10),
kterým bylo na základě žádosti Statutárního města Liberec ze dne 31. 5. 2010 vydáno stavební
povolení na stavbu “revitalizace Soukenného náměstí Liberec, Liberec III“ na pozemcích
parc. č. 5821/1, 5821/5, 5821/6, 5933, v k. ú. Liberec.
Napadeným rozsudkem shledal krajský soud žalobu jako nedůvodnou a ve smyslu §78
odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), ji zamítl.
Krajský soud ve shodě s žalovaným konstatoval, že sporné stavební povolení neřešilo
ani umístění prodejních stánků ani problematiku dopravní obslužnosti, což bylo podstatou
žalobních tvrzení stěžovatele. Ten je vlastníkem a provozovatelem přilehlé velkoprodejny Dunaj,
a proto byl i účastníkem stavebního řízení, které bylo zahájeno k žádosti stavebníka, Statutárního
města Liberec. Jeho žádostí byl vymezen předmět stavebního řízení, o kterém bylo stavebním
úřadem a posléze žalovaným jako odvolacím orgánem rozhodováno. Pokud je přitom
ve stavebním povolení uvedeno, že v technologické šachtě fontány bude umístěn rozvaděč a z něj
budou vedeny rozvody pro příležitostné napojení prodejních stánků, krajský soud poznamenal,
že se zde hovoří o „příležitostném napojení“ prodejních stánků a není tedy vůbec jisté,
zda taková potřeba v budoucnu nastane, což potvrdil i zástupce žalovaného při ústím jednání.
V řízení dle krajského soudu rovněž nebylo prokázáno, že by některá z povolovaných staveb
vyvolávala potřebu zásahu do stávajícího dopravního řešení na Soukenném náměstí a v přilehlých
ulicích. Pro úplnost pak krajský soud dodal, že v možnostech stavebního úřadu není omezovat
stavebníka nad rámec právních předpisů upravujících příslušné řízení. Povinností stavebního
úřadu není vyloučit jakékoliv omezení majitele sousední stavby, ale pouze zabránit takovému
omezení, které by bylo v rozporu s právními předpisy, a takové krajský soud v daném případě
neshledal.
Námitku, dle které byl stěžovatel opomenutým účastníkem v řízení o umístění stavby,
které skončilo vydáním územního rozhodnutí dne 19. 6. 2006, krajský soud zamítl. Tuto námitku
ve stavebním řízení ani v žalobě směřující proti rozhodnutí, kterým bylo potvrzeno vydání
stavebního povolení, nelze vznášet a stěžovatel měl využít vůči územnímu rozhodnutí jiných
opravných prostředků (odvolání, návrh na obnovu řízení). Poslední námitkou směřující proti
tomu, že o stavbách, pro které bylo vydáno stavební povolení, nebylo v uvedeném územním
rozhodnutí rozhodnuto, se krajský soud s odkazem na §71 odst. 2 s. ř. s. se nezabýval,
neboť tato byla vznesena v průběhu ústního jednání, tedy po lhůtě pro podání žaloby.
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že rozsudek krajského soudu napadá z důvodů
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., neboť se domnívá, že napadený
rozsudek byl vydán na základě nesprávného právního názoru a vad řízení, které mohou mít
dopad do jeho práv a oprávněných zájmů.
K umístění prodejních stánků stěžovatel namítá, že žalobu není možno označit
za nedůvodnou proto, že není jisté, zda někdy budou či nebudou uvažované stánky před jeho
velkoprodejnou umístěny. Dle vizualizace revitalizovaného náměstí, která byla krajskému soudu
předložena a ke které se vůbec nevyjádřil, je zřejmé, že k zásahu do práv stěžovatele v tomto
směru dojít může, bez ohledu na to, zda trvale nebo dočasně.
Podle názoru stěžovatele není z odůvodnění napadeného rozhodnutí zřejmé, proč soud
nepovažoval za prokázané, že by se provedení staveb nedotýkalo dopravní obslužnosti. Odkázal
přitom na část II., bod 11. 5. rozhodnutí o stavebním povolení, v němž je mezi podmínkami
pro provedení stavby uvedeno, že nejpozději 3 měsíce před zahájením užívání stavby bude
odboru dopravy Magistrátu města Liberec předložen projednaný projekt dopravního značení
ke schválení.
Ve vztahu k územnímu rozhodnutí, které předcházelo vydání stavebního povolení,
stěžovatel namítá, že ačkoliv se jednalo o postupnou realizaci několika staveb, nemělo
by to bránit komplexnímu přístupu při přezkoumávání rozhodnutí týkajících se některých z nich
- v daném případě stavby “revitalizace Soukenného náměstí Liberec, Liberec III“. Její realizace již může
navodit nevratný stav, který bude moci být jen těžko napravován.
Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud vydal rozsudek, kterým se rozsudek
krajského soudu zrušuje a věc se tomuto soudu vrací k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že s ní nesouhlasí, a odkázal na závěry
rozsudku krajského soudu, s nimiž se ztotožňuje.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
K první námitce týkající se umístění prodejních stánků je nutno poznamenat, že tato
nebyla krajským soudem vyhodnocena jako nedůvodná proto, že by nebylo jisté, zda před
prodejnou stěžovatele někdy v budoucnu stánky umístěny budou či nebudou. Krajský soud
to sice v odůvodnění svého rozsudku zmínil v souvislosti s příležitostným napojením těchto
stánků na umístěný rozvaděč, nicméně jeho úvaha, která je v tomto ohledu stěžejní, je založena
na skutečnosti, že sporné stavební povolení umístění prodejních stánků vůbec neřešilo.
Vychází tak z předmětu stavebního řízení, který je závislý na žádosti o stavební povolení,
v níž bylo výslovně uvedeno, že se jedná o: „úpravu spodního centra – Soukenného náměstí. Jednotlivé
stavební objekty: fontána, městský mobiliář, úprava veřejných toalet, rozvody NN a VO, sadové úpravy. Jinak
blíže v dokumentaci pro SP“. Takto vymezený předmět pro stavební povolení přitom nelze
rozšiřovat o stavbu prodejních stánků, a t o ani tehdy, kdy je ze stavebního povolení zřejmé,
že v rámci zmíněných rozvodů NN, resp. přeložky jejich vedení bude: „umístěn rozvaděč RM-1
v technologické šachtě fontány a z něj budou vedeny rozvody pro příležitostné napojení prodejních stánků
(podzemní výsuvné šachty)“.
Z této zmínky obsažené ve stavebním povolení, jakož i ze stěžovatelem připomínané
vizualizace přiložené k dokumentaci souvisící se stavebním povolením, sice skutečně nelze
vyloučit, že někdy v budoucnu by k umístění prodejních stánků před prodejnou stěžovatele
mohlo dojít. Tato skutečnost však nic nemění na tom, že samotná stavba stánků předmětem
stavebního povolení nebyla; tím byla v tomto směru pouze přeložka vedení NN, včetně umístění
rozvaděče, proti kterému stěžovatel nic nenamítal.
Námitka směřující proti umístění prodejních stánků proto nemůže být úspěšná, neboť
přesahuje předmět stavebního povolení, který je dán žádostí o stavební povolení, jak správně
konstatoval krajský soud.
Jedná se o důsledek obecného oprávnění žadatele o stavební povolení vymezit jeho
předmět, kterým jsou vázáni jak stavební úřad, tak účastníci řízení, kteří mohou napadat
projektovou dokumentaci, způsob provádění a užívání stavby nebo požadavky dotčených orgánů
[viz §114 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění pozdějších předpisů]. Nelze však napadat něco, co předmětem stavebního
povolení vůbec nebylo, jako to činí stěžovatel, brojí-li proti umístění prodejních stánků.
Totéž platí i pro druhou námitku stěžovatele ohledně nedořešené dopravní obslužnosti.
I v tomto případě je určující předmět stavebního povolení, který byl vymezen žádostí stavebníka,
Statutárního města Liberec. Žádost se dopravní obslužnosti bezprostředně nedotýká a nic na tom
nemění ani skutečnost, že jednou z podmínek pro povolení stavby je, že před zahájením užívání
stavby bude ke schválení předložen projekt dopravního značení. Jde pouze o předložení projektu,
jakožto jednu z mnoha podmínek pro povolení stavby, která však ještě nutně neznamená,
že se provedení předmětné stavby dopravní obslužnosti dotkne. Ostatně i v odůvodnění
stavebního povolení je na str. 14 výslovně uvedeno, že: „Případná změna dopravního řešení
na Soukenném náměstí a přilehlých ulicích bude řešena samostatně a s požadavky na bližší informace o chystaných
opatřeních je nutné se obrátit na Statutární město Liberec, jako vlastníka pozemků.“
Nelze proto podmínku předložení projektu dopravního značení vnímat jinak než
jako základ pro další posouzení případné změny poměrů ohledně dopravní obslužnosti
a s ní související změny dopravního značení, jehož věcné řešení již přesahuje rámec stavebního
řízení. Jeho účelem je posouzení podané žádosti o stavební povolení, včetně připojené
dokumentace. Po stavebním úřadu však nelze požadovat i posouzení dalších věcí, které sice
se stavebním povolením souvisejí nebo na něho navazují, avšak jsou řešeny jiným, věcně
příslušným orgánem státní správy (odborem dopravy Magistrátu města Liberec, jak vyplývá
z přímo podmínky pro povolení stavby v části II., bodě 11. 5, na kterou stěžovatel sám v kasační
stížnosti upozorňuje).
I v případě druhé námitky tedy Nejvyšší správní soud uvážil tak, že lze přisvědčit
krajskému soudu, který v napadeném rozsudku uvedl, že ze strany stavebního úřadu nelze jít nad
rámec právních předpisů upravujících příslušné, stavební řízení.
S tím souvisí i třetí a poslední námitka stěžovatele, která se týká územního řízení
a následného územního rozhodnutí. K tomu považuje Nejvyšší správní soud za nutné poukázat
především na to, že není podstatné, že se v případě územního rozhodnutí jednalo o umístění
několika staveb. Z rozhodnutí žalovaného vyplývá, že územním rozhodnutím byla komplexně
umístěna a řešena problematika stavby obchodně společenského centra „FORUM“. Podstatné
je vnímat rozdíl mezi územním řízením a řízením stavebním, neboť každé z nich sleduje jiný
smysl a účel. V prvním případě je jím aplikace územně plánovací dokumentace, která je spojena
s rozhodováním o konkrétních podmínkách využití území, zatímco v případě druhém je již
využití území dáno např. právě umístěním stavby, jejíž povolení je pak předmětem stavebního
řízení.
V daném ohledu je možné vyjít i z rozsudku zdejšího soudu ze dne 15. 12. 2011,
č. j. 1 As 133/2011 - 127, v němž je uvedeno: „Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá,
že smysl územního řízení je odlišný od smyslu stavebního řízení. V prvém případě se posuzuje stavební záměr
z hlediska jeho zasazení do území a jeho uzpůsobení veřejným zájmům v území. Přitom se bere zřetel
na stanoviska dotčených orgánů státní správy, řádně uplatněné námitky účastníků řízení a stanoví se podmínky
pro uskutečnění záměru v území a požadavky na změnu záměru podle výsledků územního řízení. V případě
stavebního řízení se však jedná již jen o posouzení, zda předložená dokumentace odpovídá výsledkům územního
řízení a je v souladu s veřejnými zájmy hájenými dotčenými orgány státní správy [§111 odst. 1 a 2 stavebního
zákona]. Ve stavebním řízení se stavba do území neumísťuje, neboť je v něm již umístěna na základě územního
rozhodnutí …“.
Území a stavební řízení lze sice podle §78 odst. 1 stavebního zákona spojit, jsou-li
podmínky v území jednoznačné, zejména je-li pro území schválen územní plán nebo regulační
plán. Pokud ovšem stavební úřad územní a stavební řízení nespojí, je třeba mezi nimi důsledně
rozlišovat s tím, že jde o dvě samostatná řízení, ačkoliv jejich výstupy představují řetězící
se správní akty. Existuje zde totiž jednoznačná věcná bariéra striktně oddělující tato dvě řízení
a správní soudy se mohou při přezkumu stavebního povolení zabývat pouze těmi námitkami,
které mají přímý vztah k předmětu stavebního řízení, a nemohou posuzovat zákonnost
stavebního povolení z pohledu otázek, které se věcně neupínají k předmětu stavebního řízení;
srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, č. j. 1 As 83/2011 - 565.
Nelze tedy akceptovat, aby stěžovatel, s odkazem na potřebu komplexního přístupu,
namítal skutečnosti, které mohl a měl uplatnit prostřednictvím odvolání a případně následně
žaloby proti územnímu rozhodnutí. V rámci soudního přezkoumání rozhodnutí o zamítnutí
odvolání proti stavebnímu povolení již pro takové námitky není prostor, neboť předmětem
posuzované věci není rozhodnutí o umístění stavby ani územní řízení, které mu předcházelo.
Stavební řízení je v souladu s §112 odst. 1 a 114 odst. 2 stavebního zákona ovládáno zásadou
koncentrace (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2008,
č. j. 1 Ao 4/2008 - 110) a ta brání tomu, aby se stěžovatel ve stavebním řízení dodatečně domáhal
ochrany svých práv a oprávněných zájmů, jejichž ochrany se mohl a měl domáhat již v rámci
řízení územního.
Obdobně i odborná literatura k citovanému §114 odst. 2 stavebního zákona uvádí,
že: „Zákonnost územního rozhodnutí, které je v právní moci, lze přezkoumat v řízení přezkumném za podmínek
uvedených v §93 až 99 SpŘ nebo v rámci obnovy řízení za podmínek §100 a násl. SpŘ , popřípadě v soudním
řízení správním na základě žaloby podané podle §32 SŘS“; viz Miroslav Hegenbart, Bedřich Sakař
a kolektiv. Stavební zákon, 1. vydání, C. H. Beck. Praha 2008. s. 316-317.
Na základě výše uvedeného je tedy nutno souhlasit se závěrem krajského soudu
i v případě poslední námitky vztahující se k územnímu rozhodnutí, nehledě na to, že část této
námitky byla podána opožděně.
V tomto směru považuje Nejvyšší správní soud za vhodné ještě doplnit, že nejen stavební
řízení, ale též řízení o žalobě proti rozhodnutí podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního s. ř. s.,
je založeno na přísné koncentrační zásadě. Rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky
rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body lze tedy jen ve lhůtě pro podání žaloby, nikoli
později, např. až u ústního jednání, jako tomu bylo v projednávané věci. Krajský soud
by postupoval v rozporu se zásadou koncentrace (§71 odst. 2, §72 odst. 1 a §75 odst. 2 s. ř. s.),
kdyby napadené rozhodnutí k opožděně uplatněné námitce stěžovatele zrušil, aniž by shledal
důvody pro takový přezkum z úřední povinnosti (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 12. 2004, č. j. 1 Afs 25/2004 - 69).
Na základě všech těchto skutečností byla kasační stížnost shledána nedůvodnou
a Nejvyšší správní soud ji proto podle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.,
neboť neúspěšnému stěžovateli náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému náklady řízení
nevznikly. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti tak,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. června 2012
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu