ECLI:CZ:NSS:2016:9.AS.139.2015:30
sp. zn. 9 As 139/2015 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary
Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce:
Ing. J. K., zast. Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4,
proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245,
Hradec Králové, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 4. 2014, č. j. 5008/DS/2014/Er , v
řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne
29. 4. 2015, č. j. 30 A 56/2014 – 35,
takto:
I. Kasační stížnost se z a m ít á .
II. Žádný z účastníků nemá p r áv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“), kterým bylo
dle §78 odst. 1 a §76 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušeno jím vydané shora uvedené rozhodnutí
a věc mu vrácena k dalšímu řízení.
[2] Rozhodnutím stěžovatele bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí
Magistrátu města Hradec Králové (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 4. 3. 2014,
č. j. P/3338/2013/OS1/DvP. Tímto rozhodnutím uznal správní orgán I. stupně žalobce vinným
ze spáchání správního deliktu dle §125f odst. 1 zák. č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemníc h
komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“), za což mu
byla podle §125f odst. 3 zákona o silničním provozu uložena pokuta ve výši 1 500 Kč
a povinnost nahradit náklady řízení v paušální výši 1 000 Kč.
[3] Správního deliktu se měl žalobce dopustit tím, že jako provozovatel vozidla nezajistil,
aby byly při použití vozidla na pozemní komunikaci dodržovány povinnosti řidiče a pravidla
provozu na pozemních komunikacích, když dne 19. 10. 2013 v 9:40 hodin nezjištěný řidič
osobního vozidla zn. Volkswagen, registrační značky X, s tímto parkoval v Hradci Králové, ul.
Labská Kotlina (v blízkosti domu čp. 991), na parkovišti pro držitele platných parkovacích karet,
aniž by bylo vozidlo takovouto parkovací kartou označeno. Tímto jednáním nerespektoval
dopravní značení IP 26a s dodatkovou tabulkou E14 s nápisem „stání pouze s platnou parkovací
kartou Po-Pá 6-18 hod., So 8-16 hod.“.
[4] Krajský soud většinu námitek žalobce zamítl. Vyhověl však námitce, dle které byl správní
orgán I. stupně povinen provést dokazování v rámci ústního jednání.
[5] Ze správního spisu ověřil, že správní orgán I. stupně obdržel dne 1. 11. 2013 od městské
policie oznámení o podezření ze spáchání přestupku (dále „oznámení“), kterého se měl dne
19. 10. 2013 cca v době od 9:40 hodin do 13:40 hodin dopustit podezřelý Ing. J. K. (popis jednání
pod bodem [3]). Jmenovaný k věci na místě samém uvedl, že s vozidlem nepřijel, nechť je proto
předvolán provozovatel vozidla.
[6] Jako provozovatel vozidla byl zjištěn žalobce, kterému správní orgán I. stupně doručil
výzvu k zaplacení částky podle §125h odst. 1 silničního zákona (dále jen „výzva“). Po obdržení
výzvy žalobce za řidiče označil P. K. Pro případ, že by správní orgán zahájil řízení pro podezření
ze spáchání správního deliktu provozovatele vozidla, oznámil jméno zvoleného zmocněnce,
společnosti FLEET Control, s.r.o.
[7] Správní orgán I. stupně předvolal k podání vysvětlení P. K. Předvolání se nejprve
pokoušel doručit na adresu, kterou má uvedenu v registru obyvatel (§10b odst. 1 zákona č.
133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů) jako adresu pro doručování (X). Zásilka se vrátila zpět nedoručena, a proto
správní orgán předvolání k podání vysvětlení doručil na adresu jeho trvalého bydliště v Praze
(budova magistrátu, resp. ohlašovna městského úřadu).
[8] Poté správní orgán I. stupně vydal dne 14. 1. 2014 příkaz, kterým byl žalobce uznán
vinným ze spáchání shora uvedeného správního deliktu. Proti příkazu podal žalobce odpor,
po kterém následovalo s datem 7. 2. 2014 oznámení o ukončení dokazování a poučení
o možnosti seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí s tím, že žalobci i zmocněnci je dne
27. 2. 2014 dána možnost nahlédnout do obsahu správního spisu. Dne 19. 2. 2014
bylo správnímu orgánu doručeno nesouhlasné vyjádření žalobce. Poté správní orgán vydal dne
4. 3. 2014 rozhodnutí, proti kterému si žalobce podal odvolání, výsledkem odvolacího řízení
je žalobou napadené rozhodnutí.
[9] Krajský soud uvedl, že k problematice správního trestání se ve své rozhodovací činnosti
opakovaně vyjadřoval Nejvyšší správní soud. Z jeho postupně vyvíjející se judikatury
lze vysledovat, že správní řízení o správních deliktech spadá pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy, kdy „každý
má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána
nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských
právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu“.
[10] Již v rozhodnutí ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 A 126/2002 - 27, soud uvedl, že „trestání
za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tomto smyslu
je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému
z trestného činu. Je totiž zřejmé, že rozhraničení mezi trestnými (a tedy soudem postižitelnými)
delikty a delikty, které stíhají a trestají orgány exekutivy, je výrazem vůle suverénního
zákonodárce; není odůvodněno přirozenoprávními principy, ale daleko spíše je výrazem trestní
politiky státu. Není rozhodné, zda pozitivní právo označuje určité deliktní jednání za trestný čin
nebo za správní delikt. Zmiňuje-li se Úmluva ve svém článku 6 odst. 1 o „jakémkoli trestním
obvinění“, je třeba záruky, v této souvislosti poskytované tomu, kdo je obviněn, poskytnout
shodně jak v trestním řízení soudním, tak v deliktním řízení správním. Tímto způsobem ostatně
vykládá Úmluvu stabilně i judikatura Evropského soudu pro lidská práva.“
[11] V rozsudku ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 29/2007 – 121, soud výslovně uvedl,
že pro trestnost správních deliktů musí platit obdobné principy a pravidla jako pro trestnost
trestných činů. K těmto závěrům se Nejvyšší správní soud přihlásil v celé řadě svých
dalších rozhodnutí, např. ze dne 18. 4. 2007, č. j. 4 As 10/2006 - 57, ze dne 19. 1. 2011,
č. j. 1 Afs 94/2010 - 68 či v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 - 73, event. v usnesení rozšířeného senátu ze dne 3. 4. 2012,
č. j. 7 As 57/2010 - 82.
[12] Námitce žalobce upozorňující na nerovné postavení účastníka řízení ve věci přestupku
a účastníka řízení ve věci správního deliktu (v řízení o přestupku přestupkový zákon stanoví
jasnou povinnost nařídit k projednání přestupku jednání, zatímco v řízení o správních deliktech
se správní orgány této povinnosti snaží zprostit odkazem na §49 odst . 1 věty prvé správního
řádu) krajský soud vyhověl.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalobce
[13] Stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Má za to, že posuzovaný správní delikt nespadá pod čl. 6
Úmluvy.
[14] Odkazuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2008, č. j. 9 As 7/2008
- 58, ve kterém soud s odkazem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva aplikoval
na jím posuzovaný dopravní přestupek tzv. Engelův test.
[15] Uvádí, že účelem změny zákona o silničním provozu (provedené v roce 2011) bylo
zjednodušení a zrychlení správního řízení o správních deliktech provozovatelů vozidel. Byla
vytvořena zcela nová skutková podstata správního deliktu, kterého se dopustí výhradně
provozovatel vozidla, jemuž je v §10 uvedeného zákona stanovena povinnost zajistit, aby byla
při užití jím provozovaného vozidla dodržována zákonem stanovená pravidla provozu
na pozemních komunikacích.
[16] Zákon stanoví pro provozovatele vozidla objektivní odpovědnost a zavedl speciální
procesní úpravu, aby řízení o tomto správním deliktu bylo co nejméně procesně a administrativně
náročné.
[17] V případě, že osobu označenou provozovatelem vozidla se správnímu orgánu nepodaří
objektivně zjistit (je evidentně nedostupná), správní orgán zpravidla věc dle §66 odst. 3 písm. g)
zákona o přestupcích odloží. Z titulu objektivní odpovědnosti pak dochází k naplnění skutkové
podstaty projednávaného deliktu.
[18] Správní řízení nelze zaměňovat s řízením přestupkovým, které je ovládáno zásadou
ústnosti. Navrhuje, aby napadený rozsudek soud zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu
řízení.
[19] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[20] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná pověřená osoba ve smyslu ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. Poté
přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[21] Úvodem je třeba zdůraznit, že formální označení určitého typu protispolečenského
jednání a tomu odpovídající zařazení mezi trestné činy, přestupky, jiné správní delikty a z toho
odvozené následky v podobě sankcí, včetně příslušného řízení, tedy zda půjde o oblast soudního
či správního trestání, je spíše vyjádřením reálné trestní politiky státu, ted y reflexí názoru
společnosti na potřebnou míru ochrany jednotlivých vztahů, zájmů a hodnost (právních statků)
než systematickým přístupem k úpravě veřejnoprávních povinností a odpovědnosti za jejich
porušení. Kriminalizace či naopak někdy dekriminalizace u rčitých jednání nachází výraz v platné
právní úpravě a jejích změnách, volbě procesních nástrojů potřebných k odhalení, zjištění,
prokázání konkrétních skutků a v neposlední řadě i v přísnosti postihu jejich původců. Proto také
nelze přeceňovat odlišnosti jednotlivých hmotněprávních úprav, ale zejména procesních pravidel.
[22] Stěžovatel se dovolává rozhodnutí ve věci sp. zn. 9 As 7/2008, ve kterém soud
prostřednictvím Engelových kritérií dovodil, že řízení o přestupku, jehož spáchání bylo žalobci
kladeno za vinu, bylo řízením, v němž se rozhodovalo o oprávněnosti trestního obvinění, a proto
bylo povinností žalovaného při ukládání sankce aplikovat princip retroaktivity in mitius. Žádné
konkrétní argumenty, proč by v nyní projednávané věci posuzovaný správní delikt naopak
Engelova kritéria nenaplnil, však již stěžovatel v kasační stížnosti nenabízí. Má pouze za to,
že pro oprávnění nekonat při dokazování ústní jednání svědčí objektivní odpovědnost za správní
delikt a účel novelizované právní úpravy, kterým zjevně bylo zjednodušit řízení o tomto správním
deliktu.
[23] S ohledem na to, že sporné ustanovení bylo do zákona navrženo na základě
pozměňovacího návrhu Hospodářského výboru PS, nelze z důvodové zprávy k vládnímu návrhu
zákona o silničním provozu v kasační stížnosti tvrzený úmysl zákonodárce ověřit. Správní delikt
provozovatele vozidla lze chápat jako delikt subsidiární. Až v případě, že není možné s určitostí
zjistit řidiče vozidla, který spáchal přestupek, činí zákon odpovědným provozovatele vozidla
za to, že s věřil řízení vozidla jinému a nezajistil, aby byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla
provozu na pozemních komunikacích. I pokud však bylo primárním cílem novelizované úpravy
zjednodušit dosavadní řízení, nemůže být jeho důsledkem vědomá rezignace na aplikaci
základních zásad spravedlivého procesu.
[24] Účelem sporného ustanovení je postihnout jednoznačně a zákonem stanoveným
způsobem zjištěný protiprávní stav, který byl způsoben provozem resp. užíváním vozidla
při provozu na pozemních komunikacích. Je proto přiléhavé, pokud zákonodárce zvolil
objektivní formu odpovědnosti (s možností liberace) samotného provozovatele vozidla,
jenž je jako vlastník vozidla z hlediska veřejného práva primární identifikovatelnou a konkrétní
osobou. Ani objektivní odpovědnost za tento delikt však nemůže na právu účastníka být
přítomen dokazování nic změnit.
[25] Jak již správně uvedl krajský soud, k obecně aplikovatelným závěrům ve vztahu
k dokazování v řízení před správními orgány v oblasti správního trestání dospěl v usnesení ze dne
3. 4. 2012, č. j. 7 As 57/2010 – 82, publ. pod č. 2633/2012 Sb. NSS, rozšířený senát. Jeho závěry
je nyní rozhodující senát vázán.
[26] Rozšířený senát mimo jiné uvedl, že principy ústnosti, přímosti a bezprostřednosti
zajišťují, aby ten orgán, který rozhoduje o vině a sankci za správní delikt, byl autenticky přítomen
a bezprostředně ovlivněn před ním provedenými důkazy, které zhodnotí a posléze z nich vyvodí
správná a úplná skutková zjištění, podřadí je pod příslušnou právní kvalifikaci a konečně
rozhodne o případné sankci. Dokazování tedy musí být primárně prováděno při ústním jednání,
o jehož konání bude účastník sankčního řízení předem vyrozuměn ve smyslu §49 odst. 1
správního řádu, aby mohl případně využít svého práva být přítomen a měl možnost se ke všem
prováděným důkazům vyjádřit. Pouze výjimečně, za zákonem stanovených podmínek,
lze dokazování připustit i mimo rámec ústního jednání, pak ale musí být o provedení takového
důkazu vyhotoven protokol dle §18 správního řádu. Právo účastníka být přítomen provedení
důkazu však zůstává i nadále zachováno, a to v návaznosti na §51 odst. 2 správního řádu.
[27] Na citované usnesení navázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 8. 2013,
č. j. 4 As 34/2013 - 24, z něhož vyplývá, že uvedené závěry rozšířeného senátu jsou obecně
platné pro celou oblast správního trestání, a aplikoval je na případ správního deliktu podle
zákona č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví, vinařství a o změně některých souvisejících zákonů.
[28] V tomto rozhodnutí čtvrtý senát mj. uvedl, že sp rávní řízení je obecně ovládáno zásadou
písemnosti. Tento závěr nevyplývá z §49 odst. 1 správního řádu, ale z §15 odst. 1 správního
řádu. Správní řád v případech, kdy nevyžaduje obligatorní konání ústního jednání, ponechává
správním orgánům prostor k úvaze, zda je ústní jednání nezbytné ke splnění účelu řízení
a k uplatnění práv účastníků řízení. Prostor pro takovou úvahu však není dán při dokazování,
neboť požadavek, aby při dokazování byla účastníkům řízení přítomnost umožněna, vyplývá
dle soudu přímo z §51 odst. 2 správního řádu.
[29] Podle §51 odst. 2 správního řádu má správní orgán provádět důkazy za přítomnosti
účastníků řízení, a to buď při ústním jednání, o jehož konání musejí být účastníci
řízení s dostatečným předstihem uvědoměni (§49 odst. 1), nebo mimo ústní jednání,
přičemž v takovém případě musí o provádění důkazů účastníky řízení včas vyrozumět, nehrozí- li
nebezpečí z prodlení (srov. VEDRAL. J. Správní řád – komentář , Praha: BOVA POLYGON,
2. aktualizované vydání, 2012, s. 520).
[30] Správní řád předpokládá možnost rozhodovat meritorně bez nařízení ústního jednání,
stejně jako možnost provést důkaz listinou mimo ústní jednání, nicméně k takovému postupu,
jak je výše uvedeno, stanovuje určité podmínky. Především by měli být účast níci řízení o záměru
správního orgánu provést důkaz listinou mimo ústní jednání včas vyrozuměni (§51 odst. 2
správního řádu) a dále by o tom měl být sepsán protokol (§18 odst. 1 téhož zákona). Podle §53
odst. 6 správního řádu se důkaz listinou za přítomnosti účastníků provede tak, že se listina přečte
nebo se sdělí její obsah.
IV. Závěr a náklady řízení
[31] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci při tom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.,
dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpra vidla bez jednání.
[32] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalobci žádné náklady řízení nevznikly. Z uvedených důvodů soud rozhodl,
že žádnému z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. ledna 2016
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu