ECLI:CZ:NSS:2021:9.AS.296.2020:69
sp. zn. 9 As 296/2020 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobců:
a) Darumatea s.r.o., se sídlem Dittrichova 2024/5, Praha 2, a b) D. T., oba zast. Mgr.
Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti
žalovaným: 1) vláda České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, a 2)
Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, ve věci ochrany před nezákonným
zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobců a) a b) proti II. a V. výroku usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 16. 12. 2020, č. j. 3 A 132/2020 - 85,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podstatou nynější věci je otázka pravomoci správních soudů k projednání žaloby
směřující proti krizovému opatření vlády, jímž byla omezena či zakázána přítomnost veřejnosti
v provozovnách stravovacích služeb, respektive proti účinkům tohoto opatření ve sféře
jednotlivce.
[2] Žalobci (dále „stěžovatelé“) se kasační stížností domáhají zrušení II. výroku v záhlaví
označeného usnesení Městského soudu v Praze, jímž byla odmítnuta jejich žaloba proti
nezákonnému zásahu žalované 1) (dále jen „vláda“), spatřovanému ve vydání a vynucování
zákazu přítomnosti veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb. Kasační stížnost směřuje
též proti V. výroku usnesení, kterým bylo rozhodnuto o náhradě nákladů řízení, jelikož
se jedná o závislý výrok ve smyslu §109 odst. 3, věty za středníkem, zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[3] Podanou žalobou se stěžovatelé domáhali jednak určení nezákonnosti zásahu,
ke kterému došlo dne 1. 12. 2020 vykázáním zákazníků z provozovny stěžovatele a)
a omezováním jeho podnikání, a zásahu z téhož dne směřovanému proti stěžovateli b),
kterému zasahující policisté zamezovali v politickém působení realizovaném v téže
provozovně. V této části byly žaloby výrokem I. napadeného usnesení vyloučeny
k samostatnému projednání a nejsou předmětem projednávané věci.
[4] Dále se stěžovatelé domáhali určení nezákonnosti zásahu spatřovaného ve vydání
a vynucování zákazu přítomnosti veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb
(např. restaurace, hospody a bary), dopadajícího na stěžovatele a) od 14. 10. 2020
do 2. 12. 2020. O této žalobě městský soud rozhodl napadeným II. výrokem svého usnesení,
kterým žalobu odmítl jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení
s §85 s. ř. s.
[5] Městský soud vyšel při svém posouzení z toho, že stěžovatelé svojí žalobou
ve skutečnosti směřují proti jednotlivým krizovým opatřením, přijatým usnesením vlády
ze dne 12. 10. 2020 č. 1021 (č. 407/2020 Sb.), usnesením vlády ze dne 21. 10. 2020 č. 1079
(č. 425/2020 Sb.), usnesením vlády ze dne 26. 10. 2020 č. 1103 (č. 432/2020 Sb.), usnesením
vlády ze dne 30. 10. 2020 č. 1116 (č. 447/2020 Sb.), usnesením vlády ze dne 16. 11. 2020
č. 1192 (č. 465/2020 Sb.) a usnesením vlády ze dne 20. 11. 2020 č. 1201(č. 477/2020 Sb.);
jedině jejich prostřednictvím mohla vláda zasáhnout do práv právnických a fyzických osob.
Skutečnost, že vládní činitelé vyzývají k dodržování krizových opatření, sama o sobě znaky
zásahu (ani nezákonnosti) nenese.
[6] Uvedená opatření mají povahu jiného právního předpisu, jak plyne z usnesení
Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20. K přezkumu podzákonných
právních norem je však nadán toliko Ústavní soud [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy], který je dle
čl. 83 Ústavy České republiky orgánem ochrany ústavnosti, přičemž výsledek tohoto
přezkumu Ústavním soudem je v České republice s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy právně
závazný. Správní soud k přezkumu těchto právních předpisů pravomoc nemá a stěžovatelé se
tedy nemohou domáhat jejich přezkumu ani cestou žaloby na ochranu před nezákonným
zásahem podle §82 a násl. s. ř. s. (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2020,
č. j. 5 As 138/2020 – 80, per analogiam). Ve správním soudnictví se mohou bránit pouze proti
konkrétním dopadům uvedených opatření do svých práv, což učinili žalobami vyloučenými
k samostatnému projednání (viz bod [3] tohoto rozsudku).
II. Obsah kasační stížnosti
[7] Stěžovatelé úvodem kasační stížnosti prezentovali argumentaci týkající se odmítnutí
návrhu z důvodu jejího podání osobou zjevně neoprávněnou. Vzhledem k tomu, že není
zřejmé, jaký vztah mají tyto argumenty k nynější věci, považuje Nejvyšší správní soud
za zbytečné dále rozvádět jejich obsah.
[8] K podstatě věci především namítali, že účinky jiného právního předpisu mohou podle
recentní judikatury městského soudu (rozsudku ze dne 11. 11. 2020, č. j. 14 A 45/2020 – 141)
představovat zásah ve smyslu §82 s. ř. s. a jednotlivci je třeba zajistit právo na přístup
k soudní ochraně. Ostatně také Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 19. 11. 2020,
č. j. 8 As 34/2020 – 100, uvedl, že by bylo v rozporu s principy právního státu, pokud by soud
neměl možnost přezkumu mimořádného opatření, ač zrušeného, pokud jím došlo k zásahu
do konkrétních práv a svobod jednotlivců.
[9] Městský soud dle názoru stěžovatelů nemohl dospět k závěru, že výzvy vládních
činitelů k dodržování krizových opatření nenesou samy o sobě znaky zásahu
(ani nezákonnosti), aniž by předtím posoudil, zda byla krizová opatření vydána v souladu
se zákonem.
[10] Výzvami, které v žalobě konkrétně označili, přitom bylo fakticky vynucováno
dodržování krizových opatření a jednalo se tedy o zásah ve smyslu legislativní zkratky
v §82 s. ř. s. Výroky prezidenta republiky jsou také způsobilé být zásahem moci výkonné
do základních práv jednotlivce (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 5. 2018,
č. j. 30 Cdo 5848/2016 – 186) a lze se proti nim bránit zásahovou žalobou (srovnej rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 1. 9. 2016, č. j. 22 Co 207/2016 – 120).
[11] V této souvislosti dále uvedli, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu může
být zásahem i takové jednání správního orgánu, které není konkrétně a individuálně namířeno
proti adresátu veřejné správy, stačí, pokud se projeví v jeho právní sféře (rozsudky
ze dne 27. 1. 2016, č. j. 4 Ads 85/2015 – 57, a ze dne 29. 10. 2014, č. j. 2 As 127/2014 – 32).
[12] V doplnění kasační stížnosti se věnovali otázce opodstatněnosti epidemiologických
opatření. Vzhledem k tomu, že se i tyto argumenty zcela míjí s podstatou věci, Nejvyšší
správní soud je pro nadbytečnost nerekapituluje.
III. Vyjádření vlády a replika stěžovatelů
[13] Vláda podala ke kasační stížnosti podrobné vyjádření, opřené o hojné odkazy
na judikaturu Ústavního i Nejvyššího správního soudu. Obsah vyjádření lze stručně shrnout
následovně.
[14] Vláda především zdůrazňuje, že právním předpisům nelze přiznat povahu zásahu
ve smyslu §82 s. ř. s., neboť jejich materiálním znakem je mj. obecnost co do subjektu právní
normy. Nejedná se tedy o zásah přímo zaměřený proti konkrétní osobě.
[15] Totéž lze konstatovat o účincích právního předpisu. Pojmovým znakem každé právní
normy je její závaznost a aspiruje tedy na vyvolání určitých účinků, respektive důsledků
do práv subjektů, na něž se vztahuje. Pokud soudy dospěly k závěru, že právní předpis
nepředstavuje zásah ve smyslu §82 s. ř. s., pak tím nepochybně měly na mysli též účinky
těchto právních předpisů.
[16] Správní soudy nemají pravomoc k abstraktní kontrole norem a tento nedostatek
pravomoci nelze obcházet tím, že by posuzovaly a přezkoumávaly účinky právních předpisů,
aniž by došlo ke konkrétní aplikaci právního předpisu správním orgánem vůči konkrétnímu
jednotlivci.
[17] Stěžovateli citovaný rozsudek městského soudu sp. zn. 14 A 45/2020 je zcela ojedinělý
a jeho závěry rozporné s ustálenou judikaturou. Odkaz na rozsudek Nejvyššího správního
soudu sp. zn. 8 As 34/2020 právní názor stěžovatelů nepodporuje.
[18] Vláda dodala, že pouhými výzvami k dodržování právních předpisů ze strany kohokoli
nemůže být nikdo na svých právech dotčen nebo zkrácen a o zásah ve smyslu §82 s ř. s.
se tedy jednat nemůže. Tyto výzvy navíc nebyly adresovány konkrétně stěžovatelům
a „představitelé vlády“ v takových situacích nevystupují a nemohou vystupovat jako správní
orgán ve smyslu §4 s. ř. s.
[19] Závěr městského soudu považuje za zákonný a souladný s judikaturou. Navrhla proto
zamítnutí kasační stížnosti.
[20] Stěžovatelé podali k vyjádření vlády repliku, jejímž obsahem je sdělení o vydání
usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 1/21. Ústavní soud v něm
konstatoval, k jakému závěru dospěl městský soud v citovaném rozsudku
sp. zn. 14 A 45/2020, a uvedl, že bude na správních soudech, aby vyložily, zda a případně
za jakých podmínek se lze bránit zásahovou žalobou proti konkrétním důsledkům krizového
opatření.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[21] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla
podána včas, osobami k tomu oprávněnými, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání
kasační stížnosti přípustné, z důvodů, které zákon připouští, a stěžovatelé jsou zastoupeni
advokátem (§102 a násl. s. ř. s.). Poté přistoupil k přezkumu usnesení městského soudu
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Ověřil také, zda netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[22] Dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[23] Předně ve shodě s městským soudem uvádí, že krizová opatření vlády, citovaná v bodě
[5] tohoto rozsudku, jimiž byla určitým způsobem omezena či zakázána přítomnost veřejnosti
v provozovnách stravovacích služeb (způsob a míra tohoto omezení se v jednotlivých
časových obdobích mezi 14. 10. 2020 a 12. 12. 2020 lišily), mají povahu jiných právních
předpisů ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) či čl. 95 odst. 1 Ústavy, jak již konstatoval Ústavní
soud ve svém usnesení ze dne 15. 12. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 111/20, ve spojení s citovaným
nálezem Pl. ÚS 8/20.
[24] K abstraktnímu přezkumu a případnému zrušení jiných právních předpisů má
pravomoc výlučně Ústavní soud, navíc nikoli na návrh jednotlivce [čl. 87 odst. 1 písm. b)
Ústavy, §64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Správní soudy mohou „pouze“ posoudit jejich soulad se zákonem či mezinárodní smlouvou
(čl. 95 odst. 1 Ústavy) a eventuálně je v konkrétním případě neaplikovat.
[25] Absenci pravomoci k přezkumu jiného právního předpisu pochopitelně nelze
obcházet teoretickou konstrukcí, podle které lze v řízení o zásahové žalobě (§82 a násl. s. ř. s.)
přezkoumat a případně konstatovat nezákonnost účinků právního předpisu ve sféře
jednotlivce. Tím by v podstatě došlo k popření výše uvedených pravidel.
[26] Z těchto úvah vycházel i městský soud v citované věci sp. zn. 14 A 45/2020;
stěžovateli vyzdvihované závěry tohoto rozsudku nebyly obecné, ale mířily na zcela výjimečné
případy. Takový zcela výjimečný případ viděl městský soud v situaci, kdy sporné ustanovení
krizového opatření bylo určeno přímo žalobkyni jako člence vymezené skupiny přeshraničních
pracovníků v Německu, v případě vycestování by aplikace tohoto ustanovení byla nikoliv
pouze pravděpodobná, ale prakticky jistá, a z důvodu její rodinné situace (šlo o matku
samoživitelku, která se sama starala o dvě děti) po ní nebylo možné rozumně vyžadovat,
aby se podrobila individuální aplikaci daného pravidla, tedy nevpuštění zpět do České
republiky. V takové situaci přijal žalobu k věcnému projednání, neboť stěžovatelka neměla
žádnou jinou účinnou ochranu svého práva.
[27] Nejvyšší správní soud není odkazovaným rozsudkem městského soudu vázán
a nepovažuje za nutné ani vhodné vyjadřovat se k jeho zákonnosti. Na první pohled je
nicméně zřejmé, že okolnosti nynější věci byly zcela odlišné a nesvědčí o takovém vztahu
stěžovatelů k pravidlům krizového opatření, který vedl městský soud k volbě výše uvedeného
specifického postupu. Jinými slovy, i kdyby Nejvyšší správní soud vzal za svou argumentaci
shrnutou v předchozím odstavci, na výsledku by se nic nezměnilo, jelikož v nynější věci
stěžovatelé ani netvrdí, že by o nějakou specifickou situaci šlo. Ochrany svých práv se tedy
mohou domáhat v řízení týkajícím se konkrétní aplikace práva, jak ostatně také učinili,
neboť zásahovou žalobou napadli též konkrétní zásahy ze dne 1. 12. 2020 (viz bod [3] tohoto
rozsudku).
[28] Nic jiného nevyplývá ani z judikatury Nejvyššího správního soudu citované v kasační
stížnosti. Rozsudek sp. zn. 8 As 34/2020 se týkal opatření obecné povahy, k jejichž přezkumu
mají správní soudy – na rozdíl od právních předpisů – pravomoc (viz §101a a násl. s. ř. s.).
Argumentace ohledně toho, co je třeba rozumět přímým zaměřením zásahu ve smyslu §82
s. ř. s., není způsobilá zvrátit závěr o absenci pravomoci správních soudů k přezkumu
napadených krizových opatření vlády.
[29] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že městský soud postupoval v souladu se zákonem,
pokud žalobu pro nedostatek pravomoci odmítl. Na tomto místě pouze doplňuje, že městský
soud měl správně odkázat na §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nikoli na písm. d) téhož ustanovení
(důvodem odmítnutí žaloby byl nedostatek podmínek řízení spočívající v nedostatku
pravomoci soudu). Uvedené formální pochybení však nemá na zákonnost napadeného
usnesení žádný vliv.
[30] Závěrem Nejvyšší správní soud dodává, že argumentaci stěžovatelů, dle které jsou
nezákonným zásahem „výzvy vládních činitelů“ k dodržování opatření, hodnotí jako zcela
mylnou. Je evidentní, že se nejedná o závazné výzvy, ale politická vyjádření, jejichž účelem je
přesvědčit adresáty, aby opatření dodržovali, nikoli něco závazně stanovovat či vynucovat.
Vzhledem k tomu, že tyto výzvy nemají právní závaznost, nemůže se z povahy věci jednat
o zásah ve smyslu §82 s. ř. s. Nejsou splněny ani další pojmové znaky dle citovaného
ustanovení, s ohledem na absurditu vznesené argumentace Nejvyšší správní soud považuje
za zbytečné se k této problematice dále vyjadřovat.
V. Závěr a náklady řízení
[31] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil a neshledal ani vadu,
ke které by musel přihlédnout z úřední povinnosti, kasační stížnost proto zamítl podle §110
odst. 1, věty poslední, s. ř. s.
[32] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelé, kteří neměli ve věci úspěch, nemají právo na náhradu nákladů řízení. Vládě České
republiky v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. února 2021
JUDr. Radan Malík
předseda senátu