ECLI:CZ:NSS:2010:9.AS.3.2010:174
sp. zn. 9 As 3/2010 - 174
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobce: NESEHNUTÍ Brno, IČ 70288950, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 18, Brno,
zastoupeného Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti
žalovanému: Magistrát města Brna, odbor územního a stavebního řízení, se sídlem
Malinovského nám. 3, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 8. 2007,
č. j. OÚSŘ U 07/33677/Bá, o umístění stavby, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
QARY, s.r.o., se sídlem tř. Kpt. Jaroše 1844/28, Brno, zastoupené Mgr. Pavlem
Barešem, advokátem se sídlem Panská 12/14, Brno, v řízení o kasačních stížnostech
žalovaného a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
30. 3. 2009, č. j. 30 Ca 291/2007 - 111, ve znění opravných usnesení ze dne 8. 6. 2009,
č. j. 30 Ca 291/2007 - 137, a ze dne 22. 2. 2010, č. j. 30 Ca 291/2007 - 160,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 3. 2009, č. j. 30 Ca 291/2007 - 111,
ve znění opravných usnesení ze dne 8. 6. 2009, č. j. 30 Ca 291/2007 - 137 a ze dne
22. 2. 2010, č. j. 30 Ca 291/2007 - 160, se zrušuje a věc se vrací tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný [dále též „stěžovatel 1)“] kasační stížností napadá v záhlaví označený
rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno
jeho rozhodnutí a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím stěžovatel
1) zamítl odvolání žalobce směřující proti prvostupňovému rozhodnutí stavebního
odboru Úřadu městské části města Brna, Brno - Líšeň, jímž bylo rozhodnuto o umístění
stavby „Bytové domy a ubytovna ul. Horníkova, Brno - Líšeň“.
Dle stěžovatele 1) je napadený rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů a trpí i jinou vadou řízení před soudem, která mohla
mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé ve smyslu §103 odst. 1 pí sm. d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel 1) namítá, že krajský soud zrušil napadené rozhodnutí pro vady řízení
bez jednání, aniž odůvodnil, mohlo-li mít procesní pochybení za následek nezákonné
rozhodnutí ve věci samé. Rozhodnutí stěžovatele 1) bylo soudem zrušeno
s odůvodněním, že se nevypořádal s jednotlivými odvolacími námitkami, ale krajský soud
se soustředil pouze na jedinou námitku, a to vedení dopravního napojení přes plochy ZO
(plochy městské zeleně ostatní, dále jen „plocha ZO“), a k ostatním se odmítl vyjádřit.
Stěžovatel 1) se v této souvislosti neztotožňuje se závěry krajského soudu a poukazuje
na skutečnost, že se s námitkou dopravního napojení přes plochy městské zeleně
vypořádal. V tomto směru odkazuje na str. 13 prvostupňového rozhodnutí a na str. 6 a 7
rozhodnutí o odvolání. Dále uvádí, že není povinen rozsáhle rozebírat veškeré odvolací
námitky, což ve své judikatuře potvrzuje i Nejvyšší správní soud. Dle stěžovatele 1) to byl
naopak krajský soud, kdo porušil svou zákonem stanovenou povinnost zabývat se všemi
žalobními námitkami, pokud se po vypořádání s jednou námitkou již dalším nevěnoval.
Za takové procesní situace stěžovatel 1) nemůže dostát své povinnosti respektovat
v dalším řízení názor vyslovený soudem ve zrušujícím rozsudku, jeho další rozhodnutí
může být opět zatíženo vadou. Vzhledem k tomu, že žalobou napadené rozhodnutí
stěžovatele 1) nebylo nepřezkoumatelné v celém rozsahu, nebyl krajský soud shledáním
důvodnosti jedné ze žalobních námitek zbaven své povinnosti vypořádat se i s ostatními
vznesenými námitkami (§75 odst. 2 s. ř. s.) . Stěžovatel 1) rovněž požádal o přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti, neboť při absenci právního názoru ve zrušovacím
rozsudku krajského soudu není schopen ve věci rozhodnout v mezích stanovených
zákonem.
Proti v záhlaví označenému rozsudku se kasační stížností bránila také osoba
zúčastněná na řízení [dále též „stěžovatel 2)“], podávající kasační stížnost ze stejných
právních důvodů, tj. z důvodu nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku krajského
soudu a vad řízení před soudem, které mohly mít za n ásledek nezákonné rozhodnutí
ve věci samé [§103 odst. 1 písm. d ) s. ř. s.]. Shodně se stěžovatelem 1) namítá, že krajský
soud se nevypořádal se všemi žalobními námitkami a omezil se pouze na otázku vedení
dopravního napojení přes plochy ZO. Dále se stěžovatel 2) vyjadřuje k jednotlivým
skutkovým otázkám a dovozuje, že předmětná stavba byla napadeným rozhodnutím
žalovaného – stěžovatele 1) umístěna v souladu se zákonem.
Krajský soud se v odůvodnění svého rozhodnutí vyslovil k námitkám týkajícím
se účastenství žalobce ve správním řízení a potvrdil jeho postavení účastníka i oprávnění
vznášet námitky, dle kterých se správní orgány nevypořádaly s veškerými jím uplatněnými
odvolacími body. Následně krajský soud konstatoval, že žalobce byl oprávněn namítat,
že vedení příjezdové komunikace do lokality napříč stabilizovanou plochou ZO není
v souladu s územním plánem, protože touto skutečností mohou být dotčeny zájmy
ochrany přírody a krajiny. K oprávněnosti podání ostatních námitek se nevyjádřil. Krajský
soud následně dospěl k závěru, že stěžovatel 1) (žalovaný) se v napadeném rozhodnutí
o odvolání nedostatečně vypořádal s námitkou, že do funkční plochy ZO nelze umístit
stavbu příjezdové komunikace ke stavbě bytového domu a ubytovny, umístěné v ploše
SO (smíšená plocha obchodu a služeb). Po vyslovení důvodnosti námitky ohledně
sporného umístění dopravního napojení krajský soud konstatoval, že bylo shledáno
porušení procesního práva žalobce, a proto bylo napadené rozhodnutí zrušeno. Ostatními
žalobními námitkami se již krajský soud nezabýval.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Stěžovatelé opírají kasační
stížnost o důvody vymezené v ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. namít ají
nepřezkoumatelnost rozhodnutí a vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší
správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
důvodů uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu není důvodná námit ka stěžovatele 1),
že se v rozhodnutí o odvolání s otázkou přípustnosti umístění komunikace na ploše
s funkčním využitím ZO náležitě vypořádal. Nejvyšší správní soud přisvědčil závěru
uvedenému v rozsudku krajského soudu, dle kterého stěžovatel 1) této povinnosti
nedostál. V kasační stížnosti stěžovatel 1) odkazuje na stranu 6 a 7 rozhodnutí o odvolání,
kde však vypořádání se s výše uvedeným odvolacím bodem v potřebné podobě nelze
nalézt. Je zde pouze obecně uvedeno, že stavba byla umístěna v souladu s Územním
plánem města Brna, neboť vzájemné hranice stabilizovaných ploch a jejich hranice
s návrhovými plochami nejsou vymezeny závazně a lze je přiměřeně zpřesňovat úpravami
vycházejícími z vlastností funkčních ploch, které podstatně nezmění uspořádání území.
Toto konstatování není odpovědí na konkrétní námitku ohledně nepřípustnosti umístění
dopravního napojení na ploše ZO. Spornost tohoto řešení byla v řízení konstatována,
například ve Stanovisku Odboru územního plánování a rozvoje Magistrátu města Brna
ze dne 15. 6. 2007 k záměru umístění stavby, kde je výslovně uvedeno: „Nestandardní
je vedení příjezdové komunikace do lokality z ulice Molákovy napříč stabilizovanou plochou ZO;
vzhledem k tomu však, že jiná možnost prakticky neexistuje, je narušení plochy ZO v nezbytně nutném
rozsahu akceptovatelné.“ Je tedy zřejmé, že se jednalo o otázku, kterou správní orgány
v řízení byly povinny řešit a zaujmout k ní konkrétní stanovisko, jež mělo být součástí
odůvodnění vydávaných rozhodnutí. Žalobce námitku tohoto obsahu vznášel od počátku
své účasti v řízení a tím spíše bylo povinností prvostupňového správního orgánu
i stěžovatele 1) se k ní srozumitelně a jednoznačně vyjádřit. Takovým vyjádřením
je míněno vyslovení názoru, zda umístění dopravního napojení je či není v rozporu
s funkčním využitím plochy ZO, případně, proč tento rozpor lze v tomto konkrétním
případě překlenout, za jakých podmínek, z čeho to vyplývá. Toto odůvodnění musí
být součástí napadeného rozhodnutí jakožto správního aktu zakládajícího práva
a povinnosti; případná absence části odůvodnění nemůže být zhojena uvedením
příslušných důvodů v jiných podáních, například ve vyjádření k žalobě či ke kasační
stížnosti (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008,
č. j. 8 Afs 66/2008 - 71, dostupný na www.nssoud.cz). Krajský soud tedy posoudil
v souladu se zákonem, že o důvodnění námitky týkající se rozporu umístění dopravního
napojení na ploše ZO není v náležité podobě součástí prvostupňového ani napadeného
správního rozhodnutí.
Žalobce v žalobě dále namítal, že stěžovatel 1) se v napadeném rozhodnutí vůbec
nevypořádal s jeho námitkami, podle kterých nebylo o úpravě směrné části územního
plánu rozhodnuto příslušným orgánem, jimiž zpochybnil umístění stavby též na plochy
ZO, OS a DTA a dále, že nebyl správně vyhodnocen výpočet indexu podlažních ploch.
Další skupina námitek se týkala neprovedení zjišťovacího řízení dle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (EIA).
Krajský soud však po vyslovení důvodnosti námitky ohledně sporného umístění
dopravního napojení v ploše ZO konstatoval, že ostatními žalobními námitkami
se již zabývat nebude. Tento přístup napadají oba dva stěžovatelé v kasačních stížnostech
a Nejvyšší správní soud se s jejich námitkami ztotožnil. Povinností správního soudu
v řízení dle části třetí, hlavy druhé, dílu prvého, je přezkoumat napadené rozhodnutí
v mezích žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.). Krajský soud je tedy v řízení o žalobě
povinen vyrovnat se se všemi řádně uplatněnými žalobními námitkami, tj. uvést,
zda je shledal důvodnými či nikoliv a z jakých důvodů. Pokud některou z žalobních
námitek nelze věcně přezkoumat, pak je správní soud povinen v odůvodnění svého
rozhodnutí uvést, v čem spočívá překážka meritorního přezkumu takové námitky.
Legitimním důvodem odmítnutí přezkumu řádně uplatněných žalobních námitek nemůže
být bez dalšího vyslovení důvodnosti jedné z nich, ani částečná nepřezkoumatelnost
napadeného rozhodnutí. Nelze sice vyloučit případy, kdy krajský soud shledá nezákonnost
napadeného rozhodnutí na základě jedné ze žalobních námitek, či jeho dílčí
nepřezkoumatelnost, a nebude mít za to, že vzhledem k povaze této vady již není možné
přezkoumat důvodnost ostatních vznesených námitek. Může se například jednat
o případy, kdy se správní orgán dopustí prvotního zásadního pochybení, které má vliv
na zákonnost všech úkonů provedených v řízení a do odstranění tohoto pochybení nelze
posuzovat věcnou stránku těchto úkonů; případně se může jednat o nepřezkoumatelnost
stěžejní úvahy, od které se dále odvíjejí všechny ostatní závěry správního orgánu v dané
věci. V takových případech je však správní soud povinen řádně odůvodnit, proč v dané
věci nemůže postupovat dle §75 odst. 2 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se k podobné otázce shodně vyjádřil například v rozhodnutí
rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, publikovaném
pod č. 1566/2008 Sb. NSS, v němž uvedl: „Důvod nepřezkoumatelnosti rozhodnutí odvolacího
orgánu posuzujícího více oddělitelných skutkových nebo právních otázek může být [§76 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.] dán i toliko ve vztahu k některým z nich. Ostatní oddělitelné skutkové nebo právní otázky
krajský soud přezkoumá vždy, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci“.
Dále rozšířený senát v citovaném rozhodnutí konstatoval: „Krajský soud v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu (podobně též Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti) není
oprávněn vyhnout se hodnocení těch skutkových a právních otázek, které, jelikož se jimi orgán či soud,
jehož rozhodnutí se přezkoumává, v potřebné míře zabýval, samy o sobě předmětem přezkumu
být mohou, poukazem na to, že ve vztahu k jiným skutkovým či právním otázkám, od předchozích
oddělitelným, je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné... Nejvyšší správní soud podotýká, že zabývat
se těmito oddělitelnými otázkami je nutno jen tehdy, má-li jejich řešení význam pro další řízení
a rozhodnutí ve věci (či lze -li vzhledem k okolnostem rozumně předpokládat, že takový význam mít
bude). Pokud se však s ohledem na dosavadní výsledky řízení, povahu věci či z jiných důvodů stávají
v důsledku zrušovacího rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost některé skutkové a právní otázky
(a k nim směřující žalobní či stížní námitky) bezpředmětnými, není nutno se jimi zabývat; postačí toliko
zdůvodnit, proč je má soud v daném řízení nadále za bezpředmětné.“
V projednávané věci krajský soud svou rezignaci na vypořádání všech žalobních
námitek nijak neodůvodnil. Nejvyšší správní soud přitom již v minulosti opakovaně
ve svých rozhodnutích vyjádřil závěr, že pokud krajský soud opomene v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu přezkoumat některou ze žalobních námitek, je jeho
rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, publikovaný
pod č. 787/2006 Sb. NSS). Žalobce učinil předmětem řízení o žalobě i další sporné
okruhy problémů, které s posouzením dopravního napojení na ploše ZO bezprostředně
nesouvisí, tyto otázky (o úpravě směrné části územního plánu nebylo rozhodnuto
příslušným orgánem; zpochybnění umístění stavby též na plochy ZO, OS a DTA;
nesprávné vyhodnocení výpočtu indexu podlažních ploch; neprovedení zjišťovacího
řízení dle zákona č. 100/2001 Sb.) zůstaly sporné. Bez vyslovení závěru krajského soudu
o důvodnosti či nedůvodnosti takto uplatněných námitek není v této fázi řízení zřejmé,
zda byly správními orgány posouzeny v souladu se zákonem či nikoliv. Stěžovatel 1)
je tedy vystaven povinnosti vydat rozhodnutí o odvolání znovu, avšak v pochybnostech,
zda zpochybněné závěry obstojí. Vzhledem k tomu, že žalobce s nimi již jednou vyslovil
nesouhlas, lze očekávat, že zůstane-li rozhodnutí v těchto částech stejného znění,
bude opět předmětem přezkumu ve správním soudnictví. Takový stav je však v rozporu
s principem rychlosti a efektivity řízení, snižuje právní jistotu účastníků a dle názoru
Nejvyššího správního soudu jej nelze aprobovat. Krajský soud je tedy v novém
rozhodnutí povinen vyjádřit se i k důvodnosti výše uvedených opominutých žalobních
námitek, aby v případě stejného výroku, tj. zrušení rozhodnutí o odvolání, správní orgán
mohl v novém řízení zohlednit či napravit veškeré případné nedostatky.
Nejvyšší správní soud tak na základě výše uvedených skutečností dospěl k závěru,
že rozhodnutí krajského soudu je zatíženo vadou nepřezkoumatelnosti a dle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. a §110 odst. 1 s. ř. s. jej zrušil a vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
V tomto dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.) a rozhodne v něm
rovněž dle §110 odst. 2 s. ř. s. o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Stěžovatel 1) v kasační stížnosti požádal, aby kasační stížnosti byl přiznán odkladný
účinek. Vzhledem k meritornímu vyřízení věci Nejvyšší správní soud o tomto návrhu
pro nadbytečnost samostatně nerozhodoval.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. dubna 2010
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu