ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.30.2012:88
sp. zn. 9 As 30/2012 - 88
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: Ředitelství
vodních cest České republiky, se sídlem Vinohradská 184/2396, Praha 3, zast. Mgr. Markem
Vojáčkem, advokátem se sídlem Týn 1049/3, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo
životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
3. 11. 2008, č. j. 723/550/08-Pr, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Děti Země – Klub
za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 48/50, Brno, II) Město Přelouč, se sídlem Masarykovo
náměstí 25, Přelouč, III) Východočeská pobočka České společnosti ornitologické
při Východočeském muzeu v Pardubicích, se sídlem Zámek 2, Pardubice, o nepovolení
výjimky ze zákazů u zvláště chráněných živočichů a rostlin, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2011, č. j. 11 Ca 463/2008 - 176,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žádná z osob zúčastněných na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení shora
označeného pravomocného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“),
kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 11. 2008,
č. j. 723/550/08-Pr. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno
rozhodnutí Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky, Správy Chráněné krajinné oblasti
Železné hory (dále jen „Správa CHKO“), ze dne 20. 8. 2008, č. j. 01523/ZH/2008/AOPK,
kterým stěžovateli nebyla povolena výjimka ze zákazů (základních ochranných podmínek)
u zvláště chráněných živočichů a rostlin podle §56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), konkrétně:
- u zvláště chráněných druhů živočichů (§50 citovaného zákona, příl. 3 vyhlášky
č. 395/1992 Sb.) v kategorii silně ohrožených: blatnice skvrnitá, čáp černý, čolek obecný,
hohol severní, chřástal vodní, ještěrka obecná, ještěrka živorodá, kavka obecná, krahujec
obecný, krutihlav obecný, křepelka polní, kuňka obecná, ledňáček říční, ostříž lesní,
párník hnědý, pisík obecný, rosnička zelená, skokan štíhlý, skokan zelený, slepýš křehký,
škeble rybničná, včelojed lesní, vydra říční, žluva hajní, v kategorii kriticky ohrožených:
skokan ostronosý, skokan skřehotavý, strnad luční, velevrub malířský, žábronožka;
- u zvláště chráněných druhů rostlin (§49 citovaného zákona, příl. 2 vyhlášky
č. 395/1992 Sb.) v kategorii silně ohrožených: česnek hranatý.
Stěžovatel požadoval výjimku ze zákazu zasahovat do přirozeného vývoje, ničit,
poškozovat či přemisťovat vývojová stadia nebo užívaná sídla uvedených druhů živočichů
a rostlin v souvislosti se stavebním záměrem „Nový plavební stupeň Přelouč“ v redukované variantě
z prosince 2007, v katastrálních územích Přelouč a Břehy. Správa CHKO však stěžovateli
výjimku nepovolila, protože dospěla k závěru, že nejsou splněny podmínky stanovené
v ustanovení §56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Pro povolení výjimky musí ve smyslu
uvedeného ustanovení existovat jiný veřejný zájem výrazně převyšující nad zájmem ochrany
přírody. Současně je pro povolení výjimky třeba prokázat existenci konkrétního zákonem
stanoveného zájmu, pro který má být výjimka povolena, neexistenci jiného uspokojivého řešení,
jakož i skutečnost, že populace daného druhu bude udržena ve stavu příznivém z hlediska
ochrany.
Napadeným rozsudkem shledal městský soud žalobu nedůvodnou a dle ustanovení §78
odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), ji zamítl.
Městský soud se nejprve zabýval návrhem osoby zúčastněné na řízení I) na zastavení
řízení odůvodněným tím, že žalovaný v mezidobí vydal dne 15. 12. 2010, rozhodnutí
č. j. 1110/550/10-Záb, 76719/ENV/10, kterým zamítl její odvolání a potvrdil povolení výjimky
ke škodlivému zásahu do biotopů 40 kriticky a silně ohrožených druhů organismů záměrem pod
názvem „Stupeň Přelouč II, úprava technického řešení na Slavíkových ostrovech “, z nichž 30 druhů
je totožných s chráněnými druhy uvedenými v žalovaném rozhodnutí o nepovolení výjimky.
Dle stěžovatele se i přes změnu názvu jedná o stále stejný záměr a stěžovatel byl tedy ve svých
požadavcích uspokojen, což je důvodem pro postup podle §62 s. ř. s.
Pro aplikaci uvedeného ustanovení je v soudním řádu správním stanoven konkrétní
procesní postup, který však podle městského soudu nebyl v daném případě naplněn. Musí se totiž
jednat především o iniciativu správního orgánu (nikoli osoby zúčastněné na řízení) ve vztahu
k soudu a k probíhajícímu řízení, přičemž žalobce se musí s takovým postupem žalovaného
ztotožnit. Městský soud proto nemohl postupovat podle ustanovení §62 s. ř. s. a vyhovět návrhu
osoby zúčastněné na řízení I) na zastavení řízení.
Následně v návaznosti na žalobní námitky městský soud uvedl, že neshledal žádnou vadu,
pro kterou by bylo rozhodnutí žalovaného nicotné. K namítaným nezákonnostem, dle kterých
skutkové závěry v rozhodnutí žalovaného nemají oporu ve správním spise, žalovaný pochybil
při právním hodnocení, hodnotil důkazy tendenčně a přihlížel k vlastnímu řešení úzce odborných
otázek, městský soud konstatoval, že tyto námitky jsou převážně obecné.
Obdobně také rozhodnutí žalovaného obsahuje relativně obecnou úvahu. Ta však
vychází z velmi pečlivě odůvodněného rozhodnutí Správy CHKO, které je výsledkem řízení před
správním orgánem I. stupně, jež společně s řízením odvolacím tvoří jeden celek, a proto k němu
lze přihlédnout. Z rozhodnutí Správy CHKO a ze spisového materiálu přitom ověřil, že veřejný
zájem na realizaci záměru stěžovatele sice vyplývá z některých důkazů předložených
stěžovatelem, nicméně nelze z nich dovodit jeho převahu nad zájmem ochrany přírody. V této
souvislosti stručně rekapituloval hodnocení jednotlivých důkazů, se kterými se ztotožnil.
Při srovnání obou státem chráněných zájmů se rozhodujícím správním orgánům jevilo
jako zřejmé, že zatímco přínos pro lodní dopravu i pro řešení dopravy v kraji byl v případě
realizace záměru malý a nejistý, újma n a ochraně přírody by byla zřejmá a neoddiskutovatelná.
S odkazem na právní úpravu stanovenou v §56 zákona o ochraně přírody a krajiny
městský soud dále poznamenal, že na udělení výjimky není právní nárok a soud ve správním
soudnictví zkoumá výhradně to, zda rozhodující správní orgán nepřekročil meze správního
uvážení stanovené citovaným zákonem a zda je jeho úvaha logickým vyústěním řádně zjištěného
a důkladně zhodnoceného skutkového stavu. Městský soud v tomto ohledu dospěl k závěru,
že úvahy žalovaného, resp. Správy CHKO jsou dostatečné a odpovídají požadavkům zákona.
Z odůvodnění rozhodnutí Správy CHKO je patrné, že dospěla k závěru, že veřejný zájem
výrazně nepřevažuje nad zájmem ochrany přírody a posuzovala též v souladu se zákonem,
zda neexistuje jiné možné řešení předloženého záměru, které by lépe zajistilo zachování populací
zvláště chráněných živočichů a rostlin ve stavu příznivém z hlediska ochrany. Stěžovatel variantní
řešení nepředložil a sám správní orgán zvažoval možné výhodnější varianty. Odůvodnění
správního uvážení proto městský soud považoval za dostatečné a plně odpovídající skutečným
výsledkům provedeného řízení.
K námitce účelové interpretace ustanovení §56 odst. 3 písm. c) zákona o ochraně přírody
a krajiny městský soud připomněl, že výjimka podle §56 citovaného zákona může být udělena
pouze při splnění všech zákonných podmínek. Případná nesprávná interpretace ustanovení §56
odst. 3 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny by tedy nemohla k povolení výjimky vést.
Jinými slovy, i kdyby žalovaný interpretoval citované ustanovení tak, že výjimku lze povolit
v zájmu „provozu na dopravně významné cestě“ a nikoli v zájmu „bezpečnosti provozu na dopravně významné
vodní cestě“, nemohla by být výjimka povolena, protože nebyly splněny dalš í shora uvedené
podmínky.
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že ji podává z důvodu uvedeného v §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Jako další důvod uvedl §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., nicméně z obsahu
uplatněného stížního bodu je zřejmé, že se jedná o důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
konkrétně nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
V úvodu kasační stížnosti stěžovatel vymezil žalobní body, se kterými se dle jeho názoru
městský soud nevypořádal zákonným způsobem. S ohledem na použitou argumentaci a vnitřní
rozpory považoval stěžovatel napadený rozsudek za nepřezkoumatelný s tím,
že nepřezkoumatelné byly již důvody rozhodnutí žalovaného, resp. Správy CHKO, které převzal
i městský soud.
O nesprávném posouzení projednávaného případu svědčí dle stěžovatele i skutečnost,
že pro plavební stupeň Přelouč vydal Krajský úřad Pardubického kraje nové rozhodnutí ze dne
30. 6. 2010, č. j. 49995/2010/OŽPZ/Si, podle kterého byla výjimka podle §56 zákona o ochraně
přírody a krajiny povolena pro cca 40 živočišných a rostlinných druhů. Z uvedeného rozhodnutí
stěžovatel obsáhle cituje a poukazuje na jeho závěr, dle kterého byly splněny všechny zákonné
podmínky, za kterých může být udělena výjimka ze základních ochranných podmínek
stanovených v §49 a §50 zákona o ochraně přírody a krajiny. To znamená, že jiný veřejný zájem
převažuje nad veřejným zájmem ochrany přírody, neexistuje jiné uspokojivé řešení, je splněn
předpoklad uvedený v §56 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny a povolená
činnost neovlivní dosažení či udržení příznivého stavu druhů z hlediska jejich ochrany. V této
souvislosti konstatoval, že i za této situace podává v daném případě kasační stížnost, neboť
je na místě posouzení věci nezávislým orgánem, který není zatížen resortními zájmy, a také proto,
že i shora citované nové rozhodnutí může být podrobeno mnohaletému přezkoumávání.
Stěžovatel současně poznamenal, že podklady pro nové rozhodnutí o povolení výjimky
byly identické, jako v případě předcházejícího rozhodnutí, které je předmětem přezkumu v právě
projednávané věci a které považuje za nesprávné, neboť nebylo korigováno jinými společenskými
zájmy, než jenom ochranou přírody v užším smyslu. Připomněl přitom, že se jedná o stavbu
na významné vodní cestě, kterou zákon o ochraně přírody a krajiny jmenovitě upřednostňoval.
Dle stěžovatele totiž v tomto případě aplikovaný zákon o ochraně přírody a krajiny stanoví,
že výjimka se udělí stavbám na významné dopravní cestě, o kterou se v daném případě jedná,
a tato skutečnost má absolutní, zákonnou přednost před ostatními zákonnými kritérii ,
aplikovanými v napadeném rozsudku.
Novela zákona o ochraně přírody a krajiny provedená zákonem č. 349/2009 Sb. sice tuto
jmenovitou ochranu vodních cest vypustila, avšak na druhou stranu zrušila i podmínku výrazné
převahy jiného veřejného zájmu nad veřejným zájmem na ochranu přírody. Tato změna nebyla
samoúčelná nebo nahodilá, naopak měla vyjádřit změnu postoje společnosti k hierarchii hodnot
a významu zákonných kritérií. Napadený rozsudek městského soudu se však touto změnou
právní úpravy patřičně nezabýval a nepřihlédl k ustanovení, které má sloužit k prosazení
významných společenských zájmů.
Městský soud podle stěžovatele selhal v posouzení objektivity postupu rozhodujících
správních orgánů a jejich úvahy, kterou považuje za tendenční a která v tomto směru vedla
k nesprávnému rozhodnutí ve věci samé. Objektivita byla vychýlena ve prospěch upřednostn ění
toho veřejného zájmu, který je rozhodujícím správním orgánům bližší, což dokládá
i to, že po svěření rozhodování o udělení výjimek podle zákona o ochraně přírody a krajiny
krajským úřadům, je rozhodování objektivnější a diametrálně odlišné od posuzování
prováděného dříve příslušnými orgány ochrany přírody. Oba rozhodující správní orgány jsou
orgány ochrany přírody a dle stěžovatele tak vlastně jedna strana sporu rozhoduje o vítězi sporu,
což považuje za nevyváženou, leč platnou koncepci zákona o ochraně přírody a krajiny, jehož
aplikace v posuzovaném případě objektivní posouzení nepřinesla, a to ani ze strany městského
soudu. V napadeném rozsudku totiž bezezbytku převzal argumentaci žalovaného, resp. Správy
CHKO, jejíž hodnocení skutkového stavu věci bylo nekorektní, neobjektivní a v některých
případech přímo zavádějící. Konkrétně stěžovatel namítl, že projektovou dokumentací byly
jednoznačně vyloučeny obavy z poklesu hladiny spodních vod, přesto na tento údajný problém
rozhodnutí žalovaného odkazuje a napadený rozsudek argumentaci přebírá. Rovněž poukazy
na ovlivnění rozlivu vody při povodních provedením vodního díla považuje stěžovatel
za neopodstatněné, neboť pochybnosti o škodlivém vlivu stavby byly již v průběhu přípravy
projektu rozptýleny, naopak díky povodňovým klapkám může být rozliv vody ovlivněn
tak, že nedojde k povodni v části obce Břehy. I přesto však bylo řešení této otázky správními
orgány interpretováno naopak, neboť v rozporu s realitou tvrdí, že by hrozilo vysoušení lužních
mokřadů.
Podle stěžovatele byly všechny podmínky pro povolení výjimky podle §56 zákona
o ochraně přírody a krajiny splněny. Jedná se o stavbu na významné vodní cestě, neexistuje jiné
uspokojivé řešení a není sporu ani o tom, že populace daných druhů bude udržena v příznivém
stavu z hlediska ochrany. Ohledně poslední podmínky v podobě existence jiného veřejného
zájmu poukázal na to, že vodní cesty zajišťují nejenom ekologickou dopravu, ale též dopravu
energeticky úspornou a dopravu hromadných a rozměrných nákladů, což rozhodující správní
orgány podcenily. Pochybil i městský soud, pokud tuto jejich nespráv nou úvahu převzal
a akceptoval, namísto toho, aby nesprávné závěry ohledně určení jiného veřejného zájmu
korigoval. Převaha jiného veřejného zájmu (nad zájmem na ochran u přírody) je přitom
zvýrazněna již zmíněnou zákonnou předností významné vodní cesty s tím, že jiné možnosti
dopravy neexistují, není perspektiva rozvoje železnice a silniční doprava je na hranici únosnosti.
V tomto směru stěžovatel poukázal na jednoznačné důkazy o nepropustnosti děčínského
železničního hrdla ve směru na Hamburk či na neuskutečn itelnost dálnice na Drážďany, což však
rozhodujícím správním orgánům nebrání vyvodit závěr, že vodní doprava není důležitá, protože
je možno ji nahradit prostředky dopravy železniční a silniční.
Závěrem pak stěžovatel poukázal na vypořádání své námitky ohledně interpretace §56
odst. 3 písm. c) zákona o ochrany přírody a krajiny s tím, že není přiléhavé a nedotýká se podstaty
problému. Smyslem uvedeného ustanovení bylo to, že stavby na významných vodních cestách,
jako v tomto případě, jsou oproti jiným stavbám preferovány a že veřejný zájem na jejich
provedení je zvýrazněn samotným zákonem. Rozhodující správní orgány ovšem tomuto
ustanovení nedaly patřičnou váhu a při hodnocení jiného veřejného zájmu k němu nepřihlédly,
ačkoli je s ním toto ustanovení organicky spojeno.
Na základě shora uvedeného stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se k předložené kasační stížnosti nevyjádřil.
Osoba zúčastněná na řízení I) ve vyjádření k předložené kasační stížnosti nejprve
zrekapitulovala průběh projednávané věci s tím, že záměr v podobě výstavby plavební komory
na pravém břehu řeky Labe u Přelouče, který rozdělí přírodně cenné území v oblasti Slavíkovy
ostrovy s výskytem zvláště chráněných druhů organismů, existuje už od roku 2000,
a to pod různými názvy, které stěžovatel účelově mění p odle potřeby získat příslušná správní
rozhodnutí. Ostatně Nejvyšší správní soud posuzuje, resp. posuzoval několik kasační stížnosti
vztahující se k různým správním rozhodnutím v souvislosti s předmětným záměrem – územní
rozhodnutí, stavební povolení, souhlas se zásahem do významného krajinného prvku či právě
povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných živočichů a rostlin.
K samotnému obsahu kasační stížnosti osoba zúčastněná na řízení I) poznamenala,
že je příliš obecný, obdobně jako tomu bylo i u podané žaloby, na kterou stěžovatel
také odkazuje. Je přitom chybou stěžovatele, pokud své žalobní i stížní námitky uvádí obecně
či se zabývá zcela jinými tématy, jako např. obecnou výhodností vodní dopravy ve vztahu k jiným
druhům nákladní dopravy nebo kritikou orgánů ochrany přírody při postupu podle §56 zá kona
o ochraně přírody a krajiny. Tyto obecné závěry nelze pro konkrétní záměr výstavby plavebního
kanálu přes cenné Slavíkovy ostrovy u Přelouče využít, nehledě na to, že výhodnost nákladní
vodní dopravy je jen mýtus, pokud chybí příslušná vodní infrastru ktura (a pokud v Německu
nebude mít Labe také patřičně zlepšené plavební podmínky). Nelze automaticky předpokládat,
že pokud je v obecné rovině nákladní vodní doprava ekologická, tak že bude ekologická
i výstavba vodní infrastruktury. Podle osoby zúčastněné na řízení I) je podstatný rozdíl, pokud
politici rozhodnou o zlepšení plavebních podmínek Labe a pokud musejí úředníci rozhodnout
o konkrétním technickém řešení předloženým žadatelem – stěžovatelem, který byl v tomto
případě opakovaně upozorněn, že je schůdnější postavit plavební kanál přímo v toku Labe,
existuje-li skutečný společenský zájem a důvod.
Dle osoby zúčastněné na řízení I) rovněž nelze nezákonné rozhodnutí městského soudu
dokládat rozhodnutím jiného orgánu v jiném řízení, v němž byla stěžovatelem požadovaná
výjimka podle ustanovení §56 zákona o ochraně přírody a krajiny povolena. Městský soud
v daném případě řádně odůvodnil, proč je rozhodnutí žalovaného, resp. Správy CHKO v souladu
s citovaným ustanovením, a nic na tom nemohou změnit ani pozdější rozhodnutí
Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 30. 6. 2010, které se týká jiné žádosti a jiného záměru
a které bylo vydáno až po účinnosti novely zákona o ochraně přírody a krajiny provedené
zákonem č. 349/2009 Sb. Vyčítá-li stěžovatel městskému soudu, že tuto novelu při svém
rozhodování nijak nezohlednil, připomněla osoba zúčastněná na řízení I), že žalobou napadené
rozhodnutí zkoumal ke dni, kdy bylo vydáno; z následné novelizace tedy nemohl vycházet.
Na základě těchto skutečností osoba zúčastněná na řízení I) navrhla, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Ostatní osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval stěžovatelem namítanou nepřezkoumatelností
napadeného rozsudku městského soudu. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou tak závažnou,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by to stěžovatel nenamítal, tedy
z úřední povinnosti. Je-li totiž rozhodnutí nepřezkoumatelné, je logicky nezpůsobilé přezkumu.
Na tomto místě je třeba nejprve zdůraznit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí může
nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. To zahrnuje
např. situaci, kdy by se krajský, resp. městský soud nevypořádal vůbec či dostatečně
s uplatněnými žalobními body, neprovedl by navržené důkazy a ani by řádně nevyložil, proč tak
neučinil (tzv. opomenutý důkaz), z rozhodnutí by nebyly seznatelné jeho nosné důvody (ratio
decidendi) anebo by tyto důvody neměly oporu ve výsledcích provedeného řízení. Citované vady
však Nejvyšší správní soud v projednávané věci nezjistil. Naopak z odůvodnění napadeného
rozsudku je jednoznačně seznatelné, které otázky městský soud p ovažoval za rozhodné, a lze
vyčíst i souvislost jednotlivých úvah, jež městský soud v napadeném rozsudku učinil. Nejvyšší
správní soud ho proto nepovažuje za nepřezkoumatelný. Stěžovatel ostatně s argumentací
napadeného rozsudku věcně polemizuje, což by v případě nepřezkoumatelnosti nebylo možné.
Podstatou projednávané věci je nepovolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných
živočichů a rostlin podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, kterou stěžovatel požadoval.
Podle žalovaného, resp. Správy CHKO nebyly v daném případě splněny podmínky obsažené
v citovaném ustanovení; v době rozhodování o nepovolení výjimky se přitom jednalo
o následující podmínky:
i) jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody ,
ii) je dán některý z konkrétních důvodů dle §56 odst. 3 zákona o ochraně přírody
a krajiny a
iii) neexistuje jiné uspokojivé řešení a populace daného druhu bude udržena
v příznivém stavu z hlediska ochrany.
Jak Nejvyšší správní soud opakovaně uvedl ve svých rozhodnutích (srov. např. rozsudek
ze dne 27. 10. 2011, č. j. 6 As 17/2011 - 232, týkající se stejných účastníků řízení), posouzení
shora uvedených podmínek je věcí volného hodnocení důkazů, resp. podkladů pro rozhodnutí
podle §50 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů.
V tomto směru bylo tedy třeba zkoumat, zda žalobou napadené rozhodnutí obsahuje úvahu,
na základě které správní orgán dospěl k závěru o nepovolení výjimky ze zákazů u zvláště
chráněných druhů živočichů a rostlin a zda taková úvaha neodporuje spisu, skutkovým zjištěním
a zásadám logického myšlení nebo není-li jinak vadná.
Městský soud se správně zaměřil na posouzení těchto okolností, neboť soudní přezkum
správních rozhodnutí je založen na kasačním principu. To znamená, že správní soud je oprávněn
napadené rozhodnutí pouze zrušit a zavázat správní orgán svým právním názorem, nikoli
nahradit toto rozhodnutí, resp. úvahy, na kterých stojí, úvahami vlastními a rozhodnout
tak v podstatě o věci samé namísto správního orgánu.
Správní orgán rozhodující o výjimce podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny
má v tomto ohledu poměrně značný prostor pro svoji úvahu o splnění podmínek podle
citovaného ustanovení, které v sobě obsahuje kombinaci neurčitého právního pojmu a správního
uvážení. Neurčitý právní pojem, zde představovaný „ jiným veřejným zájmem“ (§56 odst. 1), přitom
nelze dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení každého jednotlivého
případu, byť zde zákon o ochraně přírody a krajiny zavádí určitou obecnou kategorizaci zájmů,
pro které lze výjimku ze zákazu u zvláště chráněných živočichů a rostlin udělit [§56 odst. 3
písm. a) až i) – zájem veřejného zdraví nebo veřejné bezpečnosti, obrany státu, bezpečnosti
leteckého provozu nebo provozu na dopravně významné lodní cestě atd. ]. Pouze v případě,
že správní orgán shledá existenci veřejného zájmu, lze posoudit, zda tento zájem výrazně
převažuje nad zájmem ochrany přírody a zda jsou splněny i další podmínky v podobě neexistence
jiného uspokojivého řešení a udržení populace daného druhu v příznivém stavu z hlediska
ochrany. Následně na základě posouzení těchto podmínek správní orgán v rámci svého správního
uvážení vyjádřeného v předmětném paragrafu dikcí „může… povolit“ rozhodne, zda v daném
případě výjimku povolí či nepovolí.
Při takto širokém prostoru pro úvahu správního orgánu je však o to více třeba trvat
na podrobném a zejména přesvědčivém odůvodnění každého vydaného rozhodnutí. Nejvyšší
správní soud souhlasí s městským soudem, dle kterého je odůvodnění roz hodnutí žalovaného
poměrně obecné, nicméně za podstatné stejně jako městský soud považuje to, že vychází
z rozhodnutí Správy CHKO, jehož odůvodnění odpovídá všem požadavkům na odůvodnění
správního rozhodnutí a poskytuje skutkovou a právní oporu pro výrok o nepovolení výjimky
podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Rozhodnutí Správy CHKO obsahuje srozumitelné, logické a přesvědčivé úvahy,
které neodporují skutkovým zjištěním ohledně jednotlivých podmínek pro povolení předmětné
výjimky a které nelze zpochybnit tak, jako to činí stěžovatel.
Dle jeho názoru byly projektovou dokumentací jednoznačně vyloučeny obavy z poklesu
hladiny spodních vod a rozptýleny byly též pochybnosti o ovlivnění rozlivu vody při povodních
provedením vodního díla. V tomto směru Nejvyšší správní soud poukazuje na rozhodnutí Správy
CHKO, dle kterého jedním ze zásadních faktorů ovlivňujících biologickou rozmanitost územ í
je místní hydrologický režim, který by byl vlivem výstavby tělesa plavebního kanálu a zahloubení
Neratovského potoka zcela změněn a znamenal by především výrazný pokles hladiny podzemní
vody, jenž by mohl vést k zániku přítomných rostlinných a živočišných společenstev. Stavba
kanálu a jeho těleso usazené až na neprop ustné křídové slínovce v podloží labské terasy
by tak vedlo k urychlení odtoku vody s tím, že celý ekosystém Slavíkových ostrovů závislý
na přítomnosti vysoké úrovně spodní vody by byl negativně změněn. Správní úvaha ohledně
problematiky poklesu spodních vod je tedy z rozhodnutí jasně seznatelná a je logicky
zdůvodněná. Obdobně i ve vztahu ke zmíněnému rozlivu vody při povodních lze poukázat
na rozhodnutí Správy CHKO, z něhož plyne, že výstavba ohrázovaného kanálu (s navýšením
současného povrchu až o cca 3 m) by znemožnila občasné zaplavení, které má klíčový vliv
na danou lokalitu, neboť by byla ochuzena o další podstatnou část vody, což by vedlo
k vysychání půdy.
Stěžovatel své závěry zpochybňující shora uvedené nijak konkrétně nepodložil.
Své námitky vedl především v obecné rovině s odkazem na projektovou dokumentaci,
aniž je směřoval k věcné konfrontaci se shora zmíněnými závěry, kterým vyčítal jejich
tendenčnost a neobjektivnost. Nicméně podle Nejvyššího správního soudu se postup Správy
CHKO ani žalovaného jako tendenční a jednostranný nejeví, jakkoli je jasné, že jde o orgány,
jimž je z povahy věci bližší zájem na ochraně přírody. To však ještě samo o sobě neznamená,
že tyto orgány postupují neobjektivně.
Důvodem, pro který v dané věci rozhodují právě tyto orgány, je především jejich
odbornost, která by se měla odráže t v kvalitě jejich rozhodnutí. Podobně je tomu i v případě
jiných složkových zákonů, kdy v jejich režimu rozhodují specializované správní orgány,
např. orgány ochrany ovzduší, orgány v oblasti odpadové hospodářství či vodoprávní úřady.
Stěžovatel poukazuje na skutečnost, že o povolení výjimky podle §56 zákona o ochraně přírody
a krajiny rozhodují nyní objektivnější krajské úřady, což demonstruje na tom, že pro plavební
stupeň Přelouč mu již byla požadovaná výjimka povolena Krajským úřad em Pardubického kraje.
Z písemností založených v soudním spise skutečně vyplývá, že po vydání nyní
napadeného rozhodnutí žalovaného bylo povolení výjimky posuzováno znovu a žalovaný:
- rozhodnutím ze dne 15. 12. 2010, č. j. 1110/550/10-Záb, 76719/ENV/10, zamítl
odvolání osoby zúčastněné na řízení I), jakož i dalšího účastníka řízení, a potvrdil
rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje, odboru životního prostředí
a zemědělství ze dne 30. 6. 2010, č. j. 49993/2010/OŽPZ, kterým byla stěžovateli podle
§56 odst. 1, ve spojení s odst. 3, písm. h) zákona o ochraně přírody a krajiny povolena
výjimka za zákazů (základních podmínek ochrany) u zvláště chráněných živočichů:
bramborníček hnědý, koroptev polní, potápka malá a ťuhýk šedý;
- rozhodnutím ze dne 15. 12. 2010, č. j. 1110/550/10-Záb, 76725/ENV/10, k odvolání
osoby zúčastněné na řízení, jakož i dalšího účastníka řízení, změnil rozhodnutí Krajského
úřadu Pardubického kraje, odboru životního prostředí a zemědělství ze dne 30. 6. 2010,
č. j. 49995/2010/OŽPZ/Si, kterým byla stěžovateli podle §56 zákona o ochraně přírody
a krajiny povolena výjimka za zákazů (základních podmínek ochrany) u zvláště
chráněných rostlin: česnek hranatý, a živočichů - kriticky ohrožených: žábrnonožka,
velevrub malířský, skokan ostronosý, skokan skřehotavý, strnad luční, netopýr velký
a živočichů – silně ohrožených: škeble rybničná, modrásek bahenní, modrásek očkovaný,
ohniváček černočerný, páchník hnědý, lesák rumělkový, blatnice skvrnitá, kuňka o becná,
čolek obecný, rosnička zelená, skokan štíhlý, skokan zelený, slepýš křehký, ještěrka
obecná, ještěrka živorodá, dudek chocholatý, hohol severní, chřástal vodní, kavka obecná,
krahujec obecný, krutihlav obecný, křepelka polní, ledňáček říční, ostříž lesní, pisík
obecný, včelojed lesní, žluva hajní, čáp černý, netopýr vodní, netopýr rezavý , netopýr
dlouhouchý, plšík lískový, vydra říční. Změna ze strany žalovaného spočívala pouze
ve zpřesnění některých podmínek tohoto rozhodnutí, jež jinak zůstalo v platnosti.
Jako podstatné je ovšem třeba zmínit to, že obě uvedená povolení byla požadována
pro zamýšlenou realizaci stavby souhrnně označovanou jako „Nový plavební stupeň Přelouč“,
konkrétně realizaci její pozměněné varianty dle dokumentace „ Stupeň Přelouč II, úprava technického
řešení na Slavíkových ostrovech“ (září 2009). To znamená, že se jednalo o jiný záměr, neboť v nyní
posuzované věci byla výjimka stěžovatelem požadována v souvislosti se stavebním záměrem
„Nový plavební stupeň Přelouč“ v redukované variantě z prosince 2007. Jakékoli srovnávání obou
rozhodnutí proto není na místě, neboť se jedná o odlišné případy a jak již bylo zmíněno výše,
aplikace ustanovení §56 zákona o ochraně přírody a krajiny závisí na posouzení každého
jednotlivého případu.
Ze skutečnosti, že krajský úřad v mezidobí vydal pozitivní rozhodnutí, kterým stěžovateli
povolil požadovanou výjimku, tak lze dovodit pouze to, že proběhlo další správní řízení, v němž
byly posouzeny aktuální skutečnosti, které vedly k jinému rozhodnutí než u předchozí žádosti
stěžovatele. Nehledě na to, že záměr, pro který byla výjimka povolena, byl posuzován dle jiné
právní úpravy, tj. podle zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění novely provedené zákonem
č. 349/2009 Sb. Citovanou novelou přitom s účinností od 1. 12. 2009 došlo ke změně ustanovení
§56 zákona o ochraně přírody a krajiny, která spočívala mj. v tom, že již není třeba, aby jiný
veřejný zájem „výrazně převažoval“, ale pouze „převažoval“ nad zájmem ochrany přírody.
Tento nikoli nevýznamný posun v předmětné právní úpravě ani její další změny však
nebylo možné ze strany městského soudu nijak zohlednit, neboť při přezkoumávání napadeného
rozhodnutí se vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování
správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s). Rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 11. 2008 proto nelze
posuzovat parametry právní úpravy účinné ode dne 1. 12. 2009. Stěžovatel se tedy mýlí, tvrdí-li,
že se městský soud v napadeném rozsudku touto právní úpravou patřičně nezabýval a nepřihlédl
k ustanovení, které má sloužit k prosazení významných společenských zájmů a které stanoví
absolutní, zákonnou přednost pro stavby na významné dopravní cestě.
Navíc je třeba poznamenat, že tehdy platná právní úprava (ani právní úprava současná)
nepočítala s favorizací dopravně významných vodních cest, jak tvrdí stěžovatel. Ustanovení §56
odst. 3 citovaného zákona obsahovalo pod písm. a) až i) výčet konkrétních důvodů pro udělení
výjimky, přičemž žádný z těchto důvodů neupřednostňovalo před jiným. V projednávané věci
se přitom podle Správy CHKO mohlo potenciálně jednat o dva zákonem stanovené důvody,
resp. zájmy, které mají vazbu k předmětu žádosti, a pro které by případně mohla být stěžovateli
výjimka povolena Jejich existence však nebyla prokázána a Správa CHKO neshledala,
že by výjimku ze zákazu u zvláště chráněných rostlin a živočichů bylo možné udělit: „v zájmu
bezpečnosti leteckého provozu nebo provozu na dopravně významné vodní cestě, nebo v zájmu stavby dálnice
a rychlostní silnice“ [§56 odst. 3 písm. c)] ani „z ostatních naléhavých důvodů s výrazně převažujícím
veřejným zájmem včetně těch, které jsou sociální a ekonomické povahy, jež mají příznivé důsledky pro životní
prostředí“ [§56 odst. 3 písm. h)].
Posléze byl uvedený zájem ekonomické a sociální povahy ze strany Správy CHKO
připuštěn, nicméně byl vyhodnocen tak, že přínos pro lodní dopravu i pro řešení dopravy v kraji
obecně by byl malý a nejistý, naproti tomu újma na ochraně přírody a krajiny by byla zřejmá
a neoddiskutovatelná. Tomuto postupu správních orgánů nelze vytýkat nezákonnost,
neboť pro aplikaci ustanovení §56 zákona o ochraně přírody a krajiny je podstatná právě
identifikace veřejného zájmu ve vazbě na zájmy uvedené v ustanovení §56 odst. 3 uvedeného
zákona.
Jak již bylo řečeno, veřejný zájem je neurčitým p rávním pojmem, jehož naplnění musí být
výsledkem aplikace práva v každém jednotlivém případě. Nelze proto deklarovat, že konkrétní
vodní cesta je ve veřejném zájmu, jak se o to zákonodárce snažil v §3a zákona č. 114/1995 Sb.,
o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, který stanovil, že: „Rozvoj a modernizace vodní
cesty vymezené vodním tokem Labe od říčního km 129,1 (Pardubice), na státní hranici se Spolkovou republikou
Německo a vodním tokem Vltava od říčního km 91,5 (Třebenice) včetně plavební ho kanálu Vraňany - Hořín
po soutok s vodním tokem Labe včetně výústní části vodního toku Berounky po přístav Radotín, je ve veřejném
zájmu“.
Smyslem a účelem shora citovaného ustanovení bylo umožnit plynulý rozvoj
a modernizaci konkrétní vodní cesty, jejíž součástí mělo být právě i vybudování
Nového plavebního stupně Přelouč, nicméně nálezem Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005,
sp. zn. Pl. ÚS 24/04, publikovaným pod č. 327/2005 Sb., a dostupným též
z http://nalus.usoud.cz, bylo toto ustanovení zrušeno s tím, že je protiústavní, protože jím byl
porušen princip dělby moci; dle citovaného nálezu totiž platí, že: „ Veřejný zájem v konkrétní věci
je zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších par tikulárních zájmů, po zvážení
všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění rozhodnutí, jehož ústředním bodem je otázka existence veřejného
zájmu, pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou soukromých, partikulárních zájmů.
Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky např. o vyvlastňování), a nelze jej
v konkrétní věci a priori stanovit. Z těchto důvodů je zjišťování veřejného zájmu v konkrétním případě typicky
pravomocí moci výkonné, a nikoliv zákonodárné“.
Existenci veřejného zájmu v konkrétním případě proto nelze předjímat, naopak je potřeba
posoudit, zda zjištěný skutkový stav lze pod veřejný zájem podřadit, což rozhodující správní
orgány učinily. Závěr, dle kterého zjištěné ekonomické a sociální zájmy na realizaci nového
plavebního stupně u Přelouče nijak výrazně nepřevážily nad zájmem na ochraně přírody, nelze
považovat za libovůli rozhodujícího správního orgánu, ale za výsledek jeho správní úvahy, kterou
stěžovatel nijak konkrétně nezpochybnil.
Stěžovatel se dále v kasační stížnosti omezil na obecná a ničím nepodložená tvrzení
o podcenění pozitivních dopadů vodní dopravy, jež nelze akceptovat, stejně jako neurčité odkazy
na spisový materiál a tvrzení, že jiné možnosti dopravy neexistují, není persp ektiva rozvoje
železnice a silniční doprava je na hranici únosnosti.
Ostatně ani ve správním řízení stěžovatel nepředložil důkazy, z nichž by bylo možné
dovodit výraznou převahu sociálních a ekonomických zájmů souvisejících s realizací daného
záměru nad zájmem ochrany přírody deklarovaným přímo ze zákona o ochraně přírody a krajiny.
Z rozhodnutí Správy CHKO přitom vyplývá, že podíl lodní dopravy na předmětném úseku
je v současné době minimální a ani po jeho splavnění a prodloužení lodní cesty o 23 km
do Pardubic by se tato situace nijak radikálně nezměnila a ve vztahu k železniční dopravě by podíl
lodní dopravy vzrostl v podstatě zanedbatelně (0,4 %). Obdobně stěžovatel nedoložil
ani neexistenci jiného uspokojivého řešení, ačkoli nejméně možnost variantního vedení vodní
cesty zde je, jak ve svém rozhodnutí výslovně uvedla Správa CHKO s tím, že alternativou
by mohlo být vedení lodní cesty současným korytem řeky nebo po jejím levém břehu. Důkazní
břemeno však leželo na stěžovateli a nutno konstatovat, že jej neunesl.
Vzhledem k tomu, že výjimkou podle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny se povolují
činnosti a zásahy, které jsou citovaným zákonem a priori zakázané, leželo důkazní břemeno
na žadateli o výjimku, tj. na stěžovateli, a rozhodující správní orgán měl povinnost posoudit
předložené důkazy a v odůvodnění vysvětlit, jakými úvahami byl ve svém rozhodnutí veden
(podobně srov. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. Ladislav Miko, Hana Borovičková
a kol. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 250).
Za této situace tedy nelze postup Správy CHKO, resp. žalovaného, který požadovanou
výjimku podle §56 odst. 3 písm. h) zákona o ochraně přírody a krajiny nepovolil, označit
za nezákonný.
Pokud jde o výjimku podle §56 odst. 3 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny,
konstatovala Správa CHKO, že citované ustanovení na daný záměr nelze aplikovat, neboť tento
nemá být realizován za účelem zajištění bezpečnosti provozu na dopravně významné cestě.
Žalovaný pak připustil, že za určitých okolností bylo možné ustanovení §56 odst. 3 písm. c)
zákona o ochraně přírody a krajiny využít, neboť jeho výklad není jednoznačný v tom smyslu,
zda lze výjimku povolit v zájmu provozu na významné dopravní cestě či v zájmu bezpečnosti
provozu na významné dopravní cestě. I pokud by však byl učiněn výklad ve prospěch stěžovatele,
znamenalo by to, že by se jednalo pouze o provoz na významné dopravní cestě, nikoli o jeho
bezpečnost, nebylo by možné výjimku povolit pro absenci dalších podmínek podle §56 zákona
o ochraně přírody a krajiny, což městský soud rovněž konstatoval.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu s tímto závěrem lze souhlasit, neboť
k povolení výjimky je nutné skutečně splnění všech podmínek podle §56 zákona o ochraně
přírody a krajiny, a je zřejmé, že splnění podmínky neexistence jiného uspokojivého řešení
prokázáno nebylo, jak vyplývá ze shora uvedeného. Podmínka, podle které neexistuje jiné
uspokojivé řešení a populace daného druhu bude udržena v příznivém stavu z hlediska ochrany,
je přitom obsažena přímo v §56 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny a je třeba ji vztáhnout
ke všem důvodům, resp. zájmům obsaženým pod písm. a) až i) citovaného ustanovení.
To znamená, že ani případná aplikace §56 odst. 3 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny
by neměla vliv na závěr o neudělení výjimky a nic na tom nemění ani skutečnost, že se jedná
o vodní cestu, neboť, jak již bylo uvedeno, vodní cesta při povolování výjimky podle §56 zákona
o ochraně přírody a krajiny neměla žádný preferenční režim, jehož se stěžovatel opakovaně
dovolává. Jde o jeden z více důvodů, které jsou v citovaném ustanovení výslovně vyjmenovány
pod písm. a) až i) a které jsou postaveny naroveň.
Pouze pro úplnost považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poznamenat, že některé
z těchto důvodů nejsou, resp. nebyly v souladu se směrnicí Rady č. 79/409/EHS o ochraně volně
žijících ptáků (čl. 9) a směrnicí Rady č. 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících
živočichů a planě rostoucích rostlin (čl. 16), což bylo předmětem řízení o porušení Smlouvy
o založení Evropských společenství vedeného Evropskou komisí proti České republice,
jakož i jedním z důvodů pro přijetí shora zmíněného zákona č. 349/2009 Sb. Tímto zákonem byl
novelizován zákon o ochraně přírody a krajiny, v němž již nyní možnost povolení výjimky
„v zájmu bezpečnosti leteckého provozu nebo provozu na dopravně významné vodní cestě“ obsažena není. Není
tomu tak ovšem primárně proto, že by se změnil postoj společnosti k hierarchii hodnot
a významu zákonných kritérií, jak tvrdí stěžovatel, ale proto, že zmíněný zájem není obsažen
v žádné z citovaných směrnic, které transponuje právě §56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
(viz důvodová zpráva k návrhu citovaného zákona, sněmovní tisk č. 632/0, 5. volební období
2006 – 2010, www.psp.cz).
Lze tedy shrnout, že veřejný zájem reprezentovaný v daném případě sociálními
a ekonomickými důvody může odůvodnit povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných
živočichů a rostlin; musí však výrazně převážit nad zájmem ochrany přírody a musí být současně
splněny i další podmínky, konkrétně neexistence jiného uspokojivého řešení a udržení populace
daného druhu v příznivém stavu z hlediska ochrany, což nebylo prokázáno. Kasační stížnost
proto byla shledána nedůvodnou a Nejvyšší správní soud ji podle §110 odst. 1, věty poslední,
s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se u účastníků řízení opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., neboť neúspěšnému stěžovateli náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému
náklady řízení nevznikly. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení v případě osob zúčastněných na řízení se opírá o §60
odst. 5, větu první, s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého osoba zúčastněná na řízení
má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti,
kterou jí soud uložil. Protože soud v dané věci osobám zúčastněným na řízení žádné povinnosti
neuložil, rozhodl tak, že tyto osoby nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. srpna 2012
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu