ECLI:CZ:NSS:2013:9.AS.33.2012:40
sp. zn. 9 As 33/2012 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně:
STAVMAT-SPRING, spol. s r. o., se sídlem Hálkova 1203/32, Plzeň, zast. Mgr. Alicí
Benešovou, advokátkou se sídlem Míru 17, Rokycany - Střed, proti žalovanému: Ministerstvo
životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
21. 8. 2008, č. j. 520/545/08, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 28. 5. 2010, č. j. 10 Ca 260/2008 - 72,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení
Rozhodnutím České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Plzeň, ze dne
16. 4. 2004, č. j. 03/OH/2752/04/Do, byla žalobkyni (dále jen „stěžovatelce“) mimo jiné
uložena povinnost odtěžit zbývající odpad nelegálně uložený na rozhodnutím určených
pozemcích v katastrálním území Líně a ve lhůtě do 5 dnů splnění těchto opatření písemně doložit
na České inspekci životního prostředí. K vymožení této povinnosti byl rozhodnutím
České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Plzeň, ze dne 31. 7. 2007,
č. j. ČIŽP/43/OOH/0703507.25/07/ZKN, vydán exekuční příkaz a nařízena exekuce
ukládáním donucovacích pokut.
Rozhodnutím České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Plzeň, ze dne
25. 7. 2008, zn. ČIŽP/43/OOH/0703507.038/08/ZKN, byla stěžovatelce k vymožení její
povinnosti uložena opakovaná donucovací pokuta ve výši 1 000 000 Kč. Odvolání proti uložení
opakované donucovací pokuty žalovaný svým rozhodnutím dne 21. 8. 2008, č. j. 520/545/08,
zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
Citované rozhodnutí žalovaného stěžovatelka napadla žalobou podanou u Městského
soudu v Praze. Ten ji rozsudkem ze dne 28. 5. 2010, č. j. 10 Ca 260/2008 - 72, zamítl
pro nedůvodnost. Proti tomuto rozhodnutí městského soudu nyní stěžovatelka brojí kasační
stížností.
II. Obsah kasační stížnosti
Stěžovatelka napadla rozsudek městského soudu včas podanou kasační stížností
s odůvodněním, že v řízení před správními orgány nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav
a městský soud nesprávně posoudil některé právní otázky. Konkrétně:
- nebylo prokázáno, že údajný odpad se nachází v areálu stěžovatelky a že ta s ním
nakládá. Správní orgány vycházely ze stavu v roce 1995, nikoliv ze stavu v roce 2001,
kdy proběhla kontrola. Rozhodným skutkovým stavem je však ten z roku 2001, naopak ke stavu
z roku 1995 správní orgány nemohou přihlížet;
- stěžovatelka nesouhlasí s tím, že se v dané věci jedná o odpad. Podle ní v řízení nebylo
prokázáno, kdo je vlastníkem údajného odpadu, kdo s ním nakládá a zda skutečně existoval
úmysl vlastníka se onoho odpadu zbavit;
- stěžovatelka neměla před uložením pokuty možnost k prostudování spisu a ve věci
nebylo provedeno místní šetření, které by ozřejmilo, kde se nachází jaký odpad a zda o odpad jde;
- předmět správního řízení o uložení pokuty byl vymezen pouze ve vztahu k pozemku
par. č. 813/4, katastrální území Líně, kde se v době zahájení řízení žádný odpad nenacházel.
Podle stěžovatelky nebyly splněny podmínky pro zahájení exekuce ukládáním donucovacích
pokut, neboť ve vztahu k pozemkům par. č. 802/10 a 802/13 nebylo zjištěno, zda se na nich
nachází odpad. To bylo zjištěno pouze ve vztahu k pozemku par. č. 813/4. Pokuta byla navíc
uložena i za nesplnění povinnosti odtěžit odpad i na pozemku, kde odpady už byly odstraněny;
- konečně správní orgán nedostatečně zdůvodnil výši udělené pokuty a před jejím
uložením si nezjistil majetkové poměry stěžovatelky, čímž byla pokuta vyměřena v likvidační výši.
Z těchto důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Městského
soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalovaný uvedl, že stěžovatelka se argumentačně vymezuje proti nalézacímu řízení
před správními soudy, což pro exekuční řízení nemá význam. Jinak opakuje ty argumenty,
které už bez úspěchu uplatnila v jiných druzích řízení jak před správními orgány, tak správními
soudy. Proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3, 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)].
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatelka uplatnila kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Námitkou nepřezkoumatelnosti [písm. d) citovaného ustanovení] by se Nejvyšší správní soud
z povahy věci musel zabývat přednostně, neboť nepřezkoumatelnost rozhodnutí vylučuje jeho
věcný přezkum. I když stěžovatelka nic konkrétního nenamítla a setrvala pouze na zcela obecném
tvrzení o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou
tak závažnou, že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by to stěžovatelka
nenamítala, tedy z úřední povinnosti (ex officio). Je-li totiž rozhodnutí nepřezkoumatelné, lze jen
stěží uvažovat o jeho přezkumu kasačním soudem, což ostatně vyplývá již z lingvistické stránky
věci, kdy nepřezkoumatelné rozhodnutí prostě nelze věcně přezkoumat. Nelze se zabývat
hmotněprávní argumentací, pokud přezkoumávané rozhodnutí soudu neobstojí ani po formální
stránce.
V této souvislosti je proto nutné alespoň v krátkosti poznamenat, že nepřezkoumatelnost
rozhodnutí může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí.
To prakticky znamená např. situaci, kdy by se městský soud nevypořádal vůbec či alespoň
dostatečně s uplatněnými žalobními body, neprovedl by navržené důkazy a ani by řádně
nevyložil, proč tak neučinil (tzv. opomenutý důkaz), z rozhodnutí by nebyly seznatelné jeho
nosné důvody (ratio decidendi) anebo by tyto důvody neměly oporu ve výsledcích provedeného
řízení. Nic takového však Nejvyšší správní soud v projednávané věci nezjistil.
Závěry, ke kterým městský soud dospěl, vychází z rekapitulovaného skutkového stavu
a mají oporu ve spisovém materiálu. Z odůvodnění napadeného rozsudku je jednoznačně
seznatelné, které otázky městský soud považoval za rozhodné, a vzájemná souvislost jednotlivých
úvah, jež soud v napadeném rozsudku vyslovil, je zřetelná.
Před samotným přezkumem napadeného rozhodnutí se Nejvyšší správní soud zabýval
tím, jaké kasační námitky může při posuzování dané věci zohlednit, protože stěžovatelka uplatnila
řadu námitek, které brojí proti různým druhům správního řízení. Během přezkumu rozhodnutí
o uložení donucovací pokuty v rámci správní exekuce soud posuzuje splnění podmínek
pro uložení takové pokuty, které jsou stanoveny v §129 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř.“),
takto:exekuci nelze nebo není
účelné provádět náhradním výkonem nebo přímým vynucením; výše donucovacích pokut
nepřekročí výši nákladů na náhradní výkon, nelze-li náhradní výkon provést, nepřekročí
100 000 Kč; donucovací pokutu uloží exekuční správní orgán povinnému rozhodnutím; lhůta
určená v tomto rozhodnutí k zaplacení donucovací pokuty musí činit nejméně 15 dnů ode dne
nabytí právní moci.
Přezkum rozhodnutí o uložení donucovací pokuty v rámci správní exekuce je tak omezen
na to, zda rozhodnutí o uložení donucovací pokuty má náležitý podklad, tj. zda exekuce byla
nařízena, zda orgánu, který ukládá donucovací pokutu, taková pravomoc náleží, zda jsou splněny
shora uvedené podmínky §129 s. ř. a zda při ukládání uvedené pokuty byla dodržena pravidla
řízení.
Takto vymezený rozsah přezkumu je určující i pro řízení o kasační stížnosti, neboť platí,
že kasační stížnost je mimořádný opravný prostředek proti pravomocnému rozhodnutí krajského
soudu ve správním soudnictví (§102 s. ř. s.). Pokud se městský soud mohl zabývat jen určitým
okruhem otázek a tím se také po právu zabýval, Nejvyšší správní soud nemůže posoudit námitky
jdoucí mimo takto vymezený předmět přezkumu. Pro posouzení kasační stížnosti to znamená,
že námitky věcně zpochybňující samotný exekuční titul nemohou být řádným důvodem kasační
stížnosti proti rozhodnutí o žalobě napadající rozhodnutí o uložení opakované donucovací
pokuty v rámci správní exekuce.
Nejvyšší správní soud se tak nemohl zabývat kasačními námitkami týkajícími se zjištění
skutkového stavu v řízení před správními orgány, konkrétně zda se v daném případě skutečně
jedná o odpad, kdo je jeho vlastníkem a zda s tímto odpadem stěžovatelka skutečně nakládá.
To platí i pro posouzení toho, které konkrétní pozemky měly být předmětem správní kontroly,
či zda stěžovatelka měla možnost prostudovat správní spis. Stěžovatelku lze nicméně odkázat
na jí známé rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2008, č. j. 6 As 46/2007 - 127
a č. j. 6 As 64/2007 - 141, kde byly tyto otázky rozsáhle řešeny.
Námitky, které se nemíjí s předmětem přezkumu, brojí proti částečnému splnění
vymáhané povinnosti, nedostatečnému odůvodnění a likvidační výši uložené donucovací pokuty.
Ani zde však nemohl Nejvyšší správní soud stěžovatelce přisvědčit.
K námitce částečného splnění uložené povinnosti Nejvyšší správní soud uvádí, že pokuta
byla uložena k vymožení uložené povinnosti jako celku. Pokud stěžovatelku stíhá povinnost
odtěžit odpad ze tří pozemků a písemně o tom zpravit Českou inspekci životního prostředí,
nemůže být úspěšná námitka, která se opírá o údajné částečné splnění povinnosti, které
stěžovatelka žádným způsobem nedoložila.
K námitkám směřujícím proti nařízené správní exekuci lze uvést, že žalovaný ve svém
rozhodnutí přesvědčivým způsobem vysvětlil, proč zvolil právě exekuci ukládáním donucovacích
pokut. Odůvodnění výše ukládané exekuční pokuty věnoval samostatnou část rozhodnutí, podle
které byla výše zvolena s ohledem na předpokládané náklady na splnění uložené povinnosti
náhradním výkonem (podle znaleckého posudku cca 88 000 000 Kč) a výši dvou předchozích
donucovacích pokut (obě po 500 000 Kč). Městský soud toto odůvodnění správně posoudil
jako přezkoumatelné a dostatečné.
K námitce likvidační výše uložené pokuty se Nejvyšší správní soud musel zabývat
povahou donucovacích pokut. Exekuce ukládáním donucovacích pokut má ve vztahu k ostatním
způsobům provedení exekuce (srovnej §112 s. ř.) doplňkovou povahu. To vyplývá ze samotného
textu §129 odst. 1 s. ř., který použití donucovacích pokut omezuje na případy, kdy nelze
nebo není účelné provádět exekuci náhradním výkonem nebo přímým vynucením. Donucovací
pokuta sama o sobě ke splnění uložené povinnosti nevede, na splnění uložené povinnosti působí
nepřímo – finanční motivací povinného. Městský soud z takto pojímané funkce donucovací
pokuty dovodil, že jejím účelem je donucení povinného, nikoliv jeho trestání. Proto dle
městského soudu na věc není možné mechanicky aplikovat zásady správního trestání a hodnotit,
zda pokuta má likvidační charakter. Nadto konstatoval, že v projednávané věci není výše pokuty
ve vztahu k celkovým nákladům na splnění povinnosti nepřiměřená.
S hodnocením přiměřenosti uložené pokuty se Nejvyšší správní soud ztotožnil. Zásahy
veřejné moci do práv a svobod osob soukromého práva musí být přiměřené s ohledem
na zvolený cíl, prostředky k jeho dosažení a právem chráněné hodnoty. Tento obecný ústavní
princip nachází svůj odraz i v základních zásadách činnosti správních orgánů, podle nichž mohou
správní orgány zasahovat do oprávněných zájmů dotčených osob pouze v nezbytné míře
(§2 odst. 3 s. ř.). Tyto zásady se použijí i na rozhodování o způsobu provedení správní exekuce.
Jakkoliv by bylo možné úvahu založit jen na těchto zásadách, příslušné zákonné ustanovení
výslovně zmiňuje, že „výši pokuty exekuční správní orgán určí s ohledem na povahu nesplněné povinnosti“
(§129 odst. 2 s. ř., věta druhá).
Na druhou stranu je třeba zohlednit i tu skutečnost, že donucovací pokuta směřuje
především k vynucení již existující povinnosti, která v rozporu s právem nebyla doposud splněna.
To se promítá i do omezení maximální výše uložených donucovacích pokut, jež je možné ukládat
pouze do výše nákladů na náhradní výkon (§129 odst. 1 s. ř.).
Při hodnocení, jakou relevanci může mít námitka likvidačního charakteru donucovací
pokuty vůči právnické osobě, je nutno vyjít z toho, že splnění samotné povinnosti,
která je předmětem exekuce, může mít z ekonomického hlediska v některých případech
pro povinný subjekt zdrcující dopad. V nynějším případě jde např. o povinnost odstranění
odpadu, který stěžovatelka protiprávně na svých pozemcích uložila, a náklady na jehož odstranění
se dle znaleckého posudku pohybují ve výši cca 88 000 000 Kč. Pokud se povinná právnická
osoba obává toho, že donucovací pokuta vůči ní bude mít likvidační charakter, Nejvyšší správní
soud zastává názor, že obdobný dopad na ni může mít i splnění povinnosti, která je předmětem
exekuce (tedy samotné odstranění odpadu). Ohrožení existence takové právnické osoby je ovšem
nutno spatřovat především v existenci povinnosti, která je předmětem exekuce, nikoli v exekuci
pomocí donucovacích pokut, která se k takové povinnosti pouze přidružuje.
V nynější věci se stěžovatelce její povinnost odklidit odpad z určených pozemků
nepodařilo zpochybnit ani v řízení před Ministerstvem životního prostředí, ani v řízení před
Městským soudem v Praze či Nejvyšším správním soudem (srovnej výše citovaný rozsudek
zdejšího soudu č. j. 6 As 64/2007 - 141), její povinnost tedy dále trvá. Protože stěžovatelka i přes
pravomocná rozhodnutí zmíněných orgánů nezačala svou povinnost plnit, byly jí žalovaným
postupně ukládány donucovací pokuty (první pokuta ve výši 500 000 Kč rozhodnutím ze dne
7. 8. 2007, č. j. ČIŽP/43/OOH/073507.25/07/ZKN, druhá pokuta ve výši 500 000 Kč
rozhodnutím ze dne 4. 4. 2008, č. j. ČIŽP/43/OOH/0703507.11/07/ZKN, třetí pokuta ve výši
1 000 000 Kč rozhodnutím ze dne 25. 7. 2008, zn. ČIŽP/43/OOH/0703507.038/08/ZKN).
Výše sporné donucovací pokuty představuje zlomek předpokládaných nákladů
na náhradní výkon povinnosti odstranit odpad a stěžovatelka se plněním vlastních povinností
mohla jejímu uložení vyhnout. Stíhá-li stěžovatelku povinnost odstranit odpad s odhadovanými
náklady v řádu desítek milionů a dala-li důvod pro uložení (opakované) donucovací pokuty, není
donucovací pokuta ve výši 1,1 % předpokládané částky na odstranění odpadu nepřiměřená.
Řečené platí i pro uložené donucovací pokuty v jejich souhrnu, neboť jimi byla v rozmezí téměř
jednoho roku uložena částka ve výši pouhých 2,2 % předpokládané částky na odstranění následků
protiprávního jednání stěžovatelky.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl ve shodě s městským soudem k závěru, že donucovací
pokuta je přiměřená a může obstát, čemuž v dané věci nebránilo ani tvrzení stěžovatelky
o likvidačním dopadu takové pokuty.
Ve vztahu k námitce likvidačního charakteru pokuty lze rovněž uvést, že stěžovatelka
je právnickou osobou založenou za účelem podnikání (§56 odst. 1 zákona č. 513/1991 Sb.,
obchodního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů). Jako taková vstupovala do svého právního
života s vědomím rizik a povinností, které s sebou podnikání nese. Stěžovatelka tyto povinnosti
nerespektovala a dala tím vzniknout protiprávní situaci, k jejímuž odstranění je povinna
na základě pravomocných rozhodnutí orgánů státní správy a správních soudů. Pokud by správní
orgány rezignovaly na vymáhání pravomocně uložené povinnosti, která je pouhým následkem
vlastní dlouhodobé protiprávní činnosti stěžovatelky, dovolily by jí vyhnout se odpovědnosti,
která ji stíhá. Zároveň by tím ohrozily efektivní uplatňování práva a daly na vědomí,
že v případech dostatečně rozsáhlé protiprávní činnosti je možné uniknout odpovídajícím
následkům.
V. Závěr
Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů kasační stížnost podle
§110 odst. 1, poslední věty, s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch a nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení; žalovanému v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec
jeho úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. května 2013
JUDr. Radan Malík
předseda senátu