ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.36.2011:105
sp. zn. 9 As 36/2011 - 105
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci
žalobce: Ekologický právní servis, se sídlem Příběnická 1908, Tábor, adresa
pro doručování: Dvořákova 13, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního
prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
11. 7. 2008, č. j. 580/295/ENV/08, o změně integrovaného povolení, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: ArcelorMittal Ostrava a.s., se sídlem Vratimovská 689,
Ostrava - Kunčice, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 23. 8. 2010, č. j. 10 Ca 212/2008 – 71,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora označeného pravomocného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský
soud“), kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 11. 7. 2008, č. j. 580/295/ENV/08,
jímž zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje,
odboru životního prostředí a zemědělství (dále jen „krajský úřad“) ze dne 12. 3. 2008,
č. j. MSK 27493/2008, o změně integrovaného povolení pro zařízení „Závod 13
- Ocelárna“ vydaného osobě zúčastněné na řízení.
Napadeným rozsudkem shledal městský soud žalobu jako důvodnou a ve smyslu
§76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), rozhodnutí stěžovatele, zrušil
pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů; současně vyslovil, že se věc
vrací stěžovateli zpět k dalšímu řízení, v němž je v souladu s §78 odst. 5 s. ř. s. vázán
právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.
Podstatou projednávané věci byla otázka účastenství žalobce v řízení o změně
integrovaného povolení vydaného osobě zúčastněné na řízení podle zákona
č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru
znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), ve znění
pozdějších předpisů. Důvodem pro zamítnutí odvolání byl závěr, že žalobce nebyl
a nemohl být účastníkem předmětného správního řízení podle zákona o integrované
prevenci. Tento závěr však stěžovatel dle názoru městského soudu nedostatečně
odůvodnil.
Městský soud přitom primárně vycházel z materiálního pojetí účastenství
ve správním řízení, které se odvíjí od toho, zda zákon určité osobě účastenství v řízení
přiznává. Rozhodující je proto právní úprava, dle které žalobce jako občanské sdružení,
jehož předmětem činnosti je prosazování a ochrana profesních zájmů nebo veřejných
zájmů podle zvláštních právních předpisů, je účastníkem řízení o změně integrovaného
povolení pokud:
(i) půjde o podstatnou změnu v provozu zařízení, která může mít významné
nepříznivé účinky na člověka nebo životní prostředí [§2 písm. j) ve spojení
s §19a odst. 1 a 2 zákona o integrované prevenci] a
(ii) jako účastník se písemně přihlásí správnímu orgánu do 8 dnů od zveřejnění
stručného shrnutí údajů ze žádosti o změnu [§7 odst. 1 písm. d) zákona
o integrované prevenci] a
To znamená, že účastenství žalobce se odvíjí od toho, zda změna v provozu
zařízení, jež je předmětem řízení o změně integrovaného povolení, je podstatná či nikoliv.
Bylo tedy třeba, aby stěžovatel ve svém rozhodnutí podrobně a v úplnosti vyložil
své úvahy, na jejichž základě dospěl k závěru, že se v daném případě nejedná
o podstatnou změnu v provozu zařízení, což neučinil. Stěžovatel v tomto směru pouze
konstatoval, že rozhodnutí krajského úřadu se týkalo nepodstatné změny integrovaného
povolení k předmětnému zařízení podle §19a odst. 2 zákona o integrované prevenci
a tento postup byl v daném rozhodnutí řádně odůvodněn. V rozhodnutí krajského úřadu
je však uvedeno, že se nejedná o podstatnou změnu v provozu zařízení, aniž by bylo
patrné, na základě jaké úvahy krajský úřad k tomuto závěru dospěl.
Závěr krajského úřadu, resp. stěžovatele, dle kterého se v projednávaném případě
jedná o nepodstatnou změnu v provozu zařízení, v důsledku čehož žalobce nebyl
a nemohl být účastníkem předmětného řízení o změně integrovaného povolení,
tak nebylo možné přezkoumat. Proto městský soud napadené rozhodnutí stěžovatele
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení s tím, že setrvá-li na svém závěru o nepodstatnosti
změny v provozu zařízení, vysvětlí, jakým způsobem k němu dospěl.
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že rozsudek městského soudu napadá v plném
rozsahu z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nezákonnost napadeného rozsudku spatřuje v závěru, dle kterého byl
v rozhodnutí o zamítnutí nepřípustného odvolání podle §92 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
povinen podrobně a v úplnosti vyložit své úvahy, na jejichž základě dospěl k závěru,
že se nejedná o podstatnou změnu v provozu zařízení. V odůvodnění rozhodnutí
o zamítnutí nepřípustného odvolání mají své místo toliko úvahy prokazující nepřípustnost
odvolání a nikoli takové, jež by směřovaly k meritornímu posouzení přezkumu
prvoinstančního rozhodnutí; právě k tomu však přisvědčuje právní názor vyslovený
městským soudem.
Stěžovatel se domnívá, že pokud by skutečně podrobně a úplně přezkoumával
rozhodnutí krajského úřadu ohledně správnosti aplikace §19a odst. 1 zákona
o integrované prevenci, zjevně by překročil svou pravomoc danou mu správním řádem
pro rozhodování o nepřípustném odvolání. Současně odkázal na text podrobného
odůvodnění na str. 10 až 12 rozhodnutí krajského úřadu, z něhož vyplývá, že v případě
změny č. 4 integrovaného povolení pro zařízení „Závod 13 – Ocelárna“ nebyl dán žádný
ze dvou taxativně vymezených důvodů, s nimiž zákon spojuje podstatný charakter změny,
tj. nepříznivé účinky na člověka nebo na životní prostředí. Změna v provozu zařízení
měla naopak prokazatelně příznivé účinky a zároveň sama o sobě ani nepřekračovala
prahové hodnoty uvedené v příloze č. 1 k zákonu o integrované prevenci.
Dále stěžovatel s odkazem na §92 odst. 1, větu druhou a třetí, správního řádu
poznamenal, že jde-li o soudní přezkum rozhodnutí o nepřípustném odvolání, nemůže
být tento přezkum rozšiřován též na postup, kterým odvolací správní orgán zkoumá, zda
zde nejsou předpoklady pro přezkumné řízení, obnovu řízení či pro vydání nového
rozhodnutí. Má za to, že učinil v daném případě svým povinnostem zadost,
neboť nezákonnost rozhodnutí správního orgánu neshledal a nemusel tak přikročit
k žádným dalším opatřením, přičemž své závěry zevrubně podal ve vyjádření k žalobě
ze dne 16. 12. 2008.
Na základě těchto skutečností stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti vyslovil nesouhlas s argumentací
stěžovatele. Ta by ve svém důsledku vedla k vyloučení možnosti iniciovat řádný přezkum
postupu orgánu integrované prevence ve správní m řízení. Souhlasí se závěrem, že rozsah
přezkumu ze strany stěžovatele byl omezen jen na otázku přípustnosti odvolání; ta je však
vázána na účastenství žalobce v řízení o změně integrovaného povolení podle §19a
zákona o integrované prevenci, které je specificky spojeno právě s otázkou klasifikace
požadované změny jako změny podstatné či nepodstatné ve smyslu §2 písm. j)
citovaného zákona. Lze proto jen zopakovat závěr městského soudu, dle kterého
je otázka přípustnosti podaného odvolání neoddělitelně spjata s otázkou klasifikace
předmětné změny jako podstatné či nepodstatné, jejíž vyhodnocení není součástí
odůvodnění zamítaného rozhodnutí stěžovatele. Závěrem žalovaný poukázal na účast
veřejnosti jako na jeden z řídících principů integrovaného řízení, který by v případě
přistoupení k argumentaci stěžovatele nebyl naplněn.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen osobou s vysokoškolským právnickým
vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil
při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
V dané věci, vzhledem k obsahu kasační stížnosti a napadenému rozsudku,
jde především o to, zda městský soud správně vyhodnotil napadené rozhodnutí
stěžovatele jako nepřezkoumatelné, a to pro nedostatek důvodů k zamítnutí odvolání
žalobce pro jeho nepřípustnost podle ustanovení §92 odst. 1 správního řádu.
V této souvislosti je třeba nejprve připomenout, že nestanoví-li zákon jinak,
má podle §81 odst. 1 správního řádu právo podat odvolání proti rozhodnutí správního
orgánu účastník řízení. Odvolání podané osobou od účastníka řízení odlišnou
je pak nutno považovat za nepřípustné a podle §92 odst. 1 správního řádu má správní
orgán povinnost takové odvolání rozhodnutím zamítnout. Jestliže rozhodnutí již nabylo
právní moci, následně zkoumá, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání
rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí.
Shledá-li předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, pro obnovu řízení nebo
pro vydání nového rozhodnutí, posuzuje se opožděné nebo nepřípustné odvolání
jako podnět k přezkumnému řízení nebo žádost o obnovu řízení nebo žádost o vydání
nového rozhodnutí. Z uvedeného plyne, že na nepřípustné odvolání, které neodůvodňuje
použití některého z mimořádných opravných prostředků, může správní orgán reagovat
pouze zamítavým rozhodnutím; k tomu viz nález Ústavního soudu ze dne 27. 4. 2010,
sp. zn. III. ÚS 542/09, dostupný na http://nalus.usoud.cz.
Stěžovatel rozhodl o zamítnutí odvolání žalobce s tím, že nebyl a nemohl být
účastníkem předmětného správního řízení ve věci změny integrovaného povolení, neboť:
„rozhodnutí krajského úřadu se týkalo nepodstatné změny integrovaného povolení k předmětnému
zařízení podle §19a odst. 2 zákona o integrované prevenci a tento postup byl v napadeném rozhodnutí
řádně odůvodněn. Podle uvedeného ustanovení se v tomto případě nevyužívá speciální postup správního
řízení ve smyslu §3 – 15 zákona o integrované prevenci, a to na rozdíl od řízení o podstatné změně
v provozu zařízení ve smyslu §19a odst. 1 zákona o integrované prevenci, resp. od řízení o vydání
integrovaného povolení. Znamená to také, že v řízení o nepodstatné změně integrovaného povolení, kterou
provede úřad z moci úřední, se nevyužívá ust. §7 vymezující okruh účastníků řízení v řízení o vydání
integrovaného povolení nebo v řízení o podstatné změně integrovaného povolení…“.
Z uvedeného je nepochybné, že stěžovatel, stejně jako posléze i městský soud,
správně vycházel z materiálního vymezení účastníků správního řízení, nikoli z toho, s kým
krajský úřad ve skutečnosti jednal (k tomu viz usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 2. 12. 2003, č. j. 7 A 56/2002 - 54, publikované pod č. 162/2004 Sb., dostupné též
z www.nssoud.cz, stejně jako další citovaná rozhodnutí zdejšího soudu).
Účastníkem řízení je totiž ten, komu správní řád (§27), případně zvláštní zákon
takové postavení přiznává, resp. kdo splňuje podmínky hypotézy příslušné právní normy ;
tou je v daném případě zákon o integrované prevenci. Uvedený zákon v §7 samostatně
vymezuje okruh účastníků řízení o vydání integrovaného povolení, mezi
které pod písm. d) řadí občanská sdružení, obecně prospěšné společnosti,
zaměstnavatelské svazy nebo hospodářské komory, jejichž předmětem činnosti
je prosazování a ochrana profesních zájmů nebo veřejných zájmů podle zvláštních
právních předpisů, dále obce nebo kraje, na jejichž území může toto zařízení ovlivnit
životní prostředí, pokud se jako účastníci písemně přihlásily úřadu do 8 dnů ode dne
zveřejnění stručného shrnutí údajů ze žádosti podle §8 citovaného zákona.
Žalobce tedy jako občanské sdružení ve výše uvedeném smyslu může být
účastníkem řízení o vydání integrovaného povolení. Je -li integrované povolení již vydané
a vede se řízení o jeho změně, je možnost účastenství žalobce závislá na tom, o jakou
změnu se jedná. V případě změny podstatné se podle §19a odst. 1 postupuje přiměřeně
podle §3 až §15 zákona o integrované prevenci, tedy se užije též §7 umožňující
účastenství žalobce. Naproti tomu v případě, že se nejedná o změnu podstatnou,
tak se uvedená ustanovení včetně §7 nepoužijí a podle §19a odst. 2 zákona o integrované
prevenci změnu povolení provede úřad sám a zveřejní ji. Potud je argumentace
stěžovatele obsažená v jeho rozhodnutí zcela v pořádku a odpovídá relevantní právní
úpravě, dle které je pro posouzení možného účastenství žalobce určující závěr ohledně
toho, o jak rozsáhlou změnu integrovaného povolení, resp. jím upravených podmínek,
provozu se jedná.
Kritéria pro toto posouzení a určení, zda se v konkrétním případě skutečně jedná
o podstatnou změnu v provozu zařízení či nikoli jsou přitom dána v §2 písm. j) zákona
o integrované prevenci, který jako podstatnou změnu v provozu zařízení stanoví takovou
změnu: „…, která může mít podle uvážení správního úřadu, který je místně příslušný k vydání
integrovaného povolení, významné nepříznivé účinky na člověka nebo životní prostředí; změny v provozu
zařízení nebo rozšíření provozu zařízení se vždy považují za podstatné, když změna nebo rozšíření samy
o sobě překračují prahové hodnoty uvedené v příloze č. 1 k tomuto zákonu“.
Stěžovatel se ve svém rozhodnutí ohledně rozsahu změny integrovaného povolení
žádným způsobem věcně nevymezil a nevysvětlil nesplnění uvedených kritérií; pouze
odkázal na rozhodnutí krajského úřadu s tím, že jeho postup byl řádně odůvodněn.
Nicméně ani v rozhodnutí krajského úřadu není obsaženo nic, z čeho by ve smyslu výše
uvedených zákonných kritérií bylo možné dovodit, že se v případě změny integrovaného
povolení pro zařízení „Závod 13 – Ocelárna“ skutečně jedná o změnu nepodstatnou.
V kasační stížnosti sice stěžovatel odkazuje na podrobné odůvodnění rozhodnutí
krajského úřadu, konkrétně na str. 10 až 12, avšak zde z hlediska posouzení rozsahu
změny krajský úřad pouze stručně konstatuje, že na základě předložených podkladů došel
k závěru, že: „se nejedná o podstatnou změnu v provozu zařízení ve smyslu §2 písm. m ) zákona
o integrované prevenci…“ [pozn. NSS: správně §2 písm. j) zákona o integrované prevenci,
neboť s účinností od 12. 2. 2008, tj. již v době vydání rozhodnutí krajského úřadu,
bylo novelou provedenou zákonem č. 25/2008 Sb. dosavadní písm. m) označeno
jako písm. j), pozn. Nejvyššího správního soudu].
Úvaha krajského úřadu ohledně rozsahu změny v provozu zařízení v odůvodnění
jeho rozhodnutí není uvedena, a to jak ve vztahu k účinkům na člověka a životní
prostředí, tak ve vztahu k případnému překročení prahových hodnot dle přílohy
č. 1 zákona o integrované prevenci. Stejně tak je tomu i v případě odůvodnění rozhodnutí
stěžovatele, v němž v podstatě pouze odkázal na rozhodnutí krajského úřadu, aniž cokoli
dalšího doplnil. Není tedy jasné, na základě jakých důvodů byla v daném případě změna
v provozu zařízení vyhodnocena jako změna nikoli podstatná, což je třeba ve shodě
s městským soudem považovat za závažný deficit rozhodnutí stěžovatele, pro který bylo
jeho rozhodnutí nutno zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
Bez uvedené úvahy nemůže rozhodnutí stěžovatele obstát a dlužno dodat,
že se nejedná o úvahu směřující k meritornímu posouzení rozhodnutí krajského úřadu,
ke které by stěžovatel nebyl oprávněn, jak tvrdí v kasační stížnosti. Jak již bylo vysvětleno
výše, jedná se o klíčovou úvahu z hlediska účastenství žalobce v příslušném správním
řízení, které bylo předmětem rozhodování ze strany stěžovatele a které není samoúčelné,
neboť žalobce je díky němu nositelem procesních práv, jejichž prostřednictvím usiluje
o dosažení co nejlepšího výsledku řízení z hlediska zdraví lidí a ochrany životního
prostředí. Ostatně ochrana těchto hodnot je jedním z cílů zákona o integrované prevenci,
který, vedle ostatních právních předpisů na úseku ochrany životního prostředí, veterinární
péče a ochrany zdraví, směřuje k trvale udržitelnému rozvoji pomocí maximální možné
prevence průmyslového znečišťování všech složek životního prostředí.
Lze proto uzavřít, že stěžovatel byl povinen rozhodnutí řádně odůvodnit
(v intencích výše uvedeného), toto odůvodnění nelze nahradit vyjádřením obsaženým
v kasační stížnosti, resp. vyjádřením k žalobě, na které stěžovatel odkazuje. Nedostatek
odůvodnění vydaného rozhodnutí nemůže být dodatečně zhojen případným
podrobnějším rozborem právní problematiky učiněným až v soudním řízení o přezkumu
tohoto rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2003,
č. j. 1 A 629/2002 - 25, publikovaný pod č. 73/2004 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008 - 71).
Nutno totiž zdůraznit, že soudní přezkum je založen na kasačním principu,
což znamená, že správní soud je oprávněn pouze zrušit napadené rozhodnutí a zavázat
správní orgán svým právním názorem, přičemž v rozhodnutí absentující úvahu správního
orgánu nemůže nahradit svou vlastní úvahou. Ta musí být obsažena v samotném
správním rozhodnutí, které musí splňovat předepsané náležitosti, a to jak formální,
tak obsahové. Náležitosti správního rozhodnutí jsou explicitně upraveny v §68 správního
řádu a jsou jimi: výroková část, odůvodnění a poučení účastníků, přičemž odůvodnění má
poskytnout skutkovou a právní oporu výroku rozhodnutí. Jinak řečeno, z odůvodnění
jakéhokoli správního rozhodnutí tak musí být zřejmé, proč správní orgán rozhodl tak, jak
je uvedeno v jeho výroku.
Úlohou odůvodnění správního rozhodnutí je zejména doložit správnost
a nepochybně i zákonnost postupu správního orgánu, jakož i vydaného rozhodnutí .
V souladu s ustanovením §68 odst. 3 správního řádu je zde nutno uvést: (i) důvody
výroku rozhodnutí, (ii) podklady pro jeho vydání, (iii) úvahy, kterými se sprá vní orgán řídil
při hodnocení podkladů pro rozhodnutí a při výkladu právních předpisů a (iv) informace
o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků řízení a s jejich
vyjádřením k podkladům rozhodnutí.
Vzhledem k tomu, že těmto požadavkům stěžovatel svým rozhodnutím nedostál,
neboť v jeho odůvodnění není obsažena pro posuzovanou věc zcela zásadní úvaha
ohledně rozsahu změny v provozu zařízení „Závod 13 – Ocelárna“, městský soud
nepochybil, pokud jeho rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající
v nedostatku důvodů. Kasační stížnost proto byla shledána nedůvodnou a Nejvyšší
správní soud ji podle §110 odst. 1 věty poslední zamítl.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s.). Žalobci, jak vyplývá z obsahu spisu, náklady v tomto řízení nevznikly,
Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhrad u
nákladů řízení. Ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení Nejvyšší správní soud rozhodl
v souladu s §60 odst. 5 s. ř. s. tak, že nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti, neboť z titulu svého postavení v ř ízení má právo na náhradu pouze těc h
nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil; případně
jí soud může z důvodů zvláštního zřetele hodných na návrh přiznat i náhradu dalších
nákladů řízení. V daném případě však Nejvyšší správní soud osobě zúčastněné na řízení
splnění žádné povinnosti, v souvislosti s níž by jí vznikly náklady, neuložil, nebyly
shledány ani žádné důvody zvláštního zřetele hodné.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. července 2011
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu