ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.48.2011:129
sp. zn. 9 As 48/2011 - 129
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobce: OŽIVENÍ, o.s., se sídlem Lublaňská 18, Praha 2, zast. Mgr. et Ing. Petrem
Prchalem, advokátem se sídlem Politických vězňů 934/15, Praha 1, proti žalované: České
dráhy, a.s., se sídlem Nábřeží L. Svobody 1222, Praha 1, proti rozhodnutí předsedy
představenstva a generálního ředitele žalované ze dne 18. 3. 2009, č. j. 55495/2009-O31,
za účasti osoby zúčastněné na řízení: Masaryk Station Development, a.s., se sídlem
Olšanská 1a, Praha 3, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 11. 11. 2010, č. j. 10 Ca 117/2009 - 71,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví
označený rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) ze dne
11. 11. 2010, kterým bylo zrušeno rozhodnutí předsedy představenstva a generálního
ředitele žalované a ze dne 18. 3. 2009, č. j. 55495/2009-O31 a věc jí vrácena k dalšímu
řízení. Uvedeným rozhodnutím žalovaná nevyhověla stížnosti žalobce na nečinnost
a odmítla mu poskytnout požadované informace.
Spornou otázkou v této věci je posouzení, zda a v jakém rozsahu žalovaná podléhá
informační povinnosti dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
ve znění pozdějších předpisů.
II. Kasační stížnost
Stěžovatelka označila jako důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
v platném znění (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatelka v kasační stížnosti vytýká městskému soudu, že ve svém rozhodnutí
mechanicky aplikoval dřívější rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu,
která se týkají informační povinnosti jiných subjektů, aniž vzal v úvahu specifika
stěžovatelky uvedená v zákoně č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ČD“). Stěžovatelka ve vztahu
ke své informační povinnosti především nesouhlasí s aplikací kritéria způsobu vzniku
společnosti, jelikož zastává názor, že takové kritérium má význam pouze při posouzení
v daném čase, tedy v čase založení, resp. vzniku společnosti a ustavení orgánů. Namítá,
že je společností téměř plně se řídící ustanoveními zákona č. 513/1991 Sb., obchodní
zákoník, v platném znění, a v tomto smyslu tudíž i stát je jen akcionářem, vykonává pouze
svá akcionářská práva a je povinen dodržovat právní úpravu fungování akciové
společnosti. Jelikož se akcionářská struktura může měnit dle vůle akcionáře, nemůže mít
ve vztahu k případným budoucím akcionářům vliv skutečnost, že společnost byla
založena zákonem. V této souvislosti není dle názoru stěžovatelky rozhodná ani existence
řídícího výboru [dle ustanovení §12 zákona o ČD vykonává stát práva akcionáře ve společnosti
prostřednictvím řídícího výboru – pozn. NSS], neboť pokud stát v budoucnu akcionářem
nebude, nebude uplatňovat ani svůj akcionářský vliv prostřednictvím řídícího výboru.
Opačný výklad by dle názoru stěžovatelky znamenal vnesení chaosu do informační
povinnosti, jelikož ta by se odvíjela od aktuální struktury akcionářů. Způsob vzniku
a kreace orgánů tak nemohou být dle názoru stěžovatelky zásadním kritériem, dle kterého
by bylo třeba dovozovat existenci či neexistenci informační povinnosti u akciové
(obchodní) společnosti.
Za jediné rozumné a objektivní kritérium stěžovatelka dále v kasační stížnosti
označila nakládání s veřejnými prostředky při uspokojování veřejného zájmu, kterým
se v daném případě rozumí provozování veřejné osobní dopravy. Je přesvědčena,
že v tomto rozsahu je také povinna poskytovat informace dle zákona č. 106/1999 Sb.
Tomuto výkladu odpovídá dle názoru stěžovatelky také koncepce zákona o ČD, který
v ustanovení §10 stanoví povinnost stěžovatelky odděleně účtovat o veřejných
a ostatních finančních prostředcích a definuje tak dva způsoby nakládání (z účetního
hlediska) s vlastními finančními prostředky. Stěžovatelka uzavírá, že dle jejího názoru
může být ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. považována za veřejnou instituci jen
v případech, kdy zajišťuje veřejný zájem z veřejných prostředků (zejména tedy v otázkách
veřejné osobní dopravy), nikoli tedy v souzené věci.
III. Vyjádření žalobce a osoby zúčastněné na řízení
Žalobce ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
IV. Skutkový průběh projednávané věci
Z předloženého spisového materiálu bylo ke skutkovému průběhu věci zjištěno,
že dne 9. 12. 2008 se žalobce obrátil na stěžovatelku prostřednictvím elektronického
kontaktního formuláře (umístěn na internetových stránkách stěžovatelky) s žádostí
o poskytnutí informace dle zákona č. 106/1999 Sb. týkající se podmínek výběru
smluvního partnera (osoby zúčastněné na řízení) a následně uzavřeného smluvního
vztahu v souvislosti s využitím a zcizením pozemků a staveb Masarykova nádraží v Praze
(dále jen „žádost“). Téhož dne dle záznamů stěžovatelky zaslal ředitel odboru
nemovitostních projektů elektronickou odpověď žalobci s vyjádřením, že dle jeho názoru
stěžovatelka není povinným subjektem ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. a povinnost
informovat dle citovaného zákona dále zvažuje právní odbor stěžovatelky. Současně
žalobce požádal, aby ke své žádosti doplnil účel nakládání s poskytnutou informací.
Na tuto elektronickou odpověď žalobce již nijak nereagoval; z předloženého spisového
materiálu nelze ani ověřit, zda byla žalobci doručena.
Dne 8. 1. 2009 byla stěžovatelce doručena stížnost žalobce na nečinnost
stěžovatelky ze dne 6. 1. 2009. Žalobce s odkazem na ustanovení §16a zákona
č. 106/1999 Sb. namítl, že dne 29. 12. 2008 marně uplynula zákonná 15 denní lhůta
pro poskytnutí informace na základě podané žádosti a žalobce dosud neobdržel žádnou
odpověď. V předmětném podání rozšířil žalobce svoji předchozí žádost o specifikaci
dalších požadovaných informací vztahujících se ke smluvnímu vztahu mezi stěžovatelkou
a osobou zúčastněnou na řízení a současně navrhl představenstvu stěžovatelky,
aby usnesením věc převzalo a samo žalobci informace požadované v žádosti poskytlo.
Přípisem ze dne 18. 3. 2009 reagoval předseda představenstva a generální ředitel
stěžovatelky na podanou stížnost s vyjádřením, že stěžovatelka není povinným subjektem
dle zákona č. 106/1999 Sb. a současně se domnívá, že informace požadované v žádosti
podléhají obchodnímu tajemství. S uvedeným odůvodněním stěžovatelka požadované
informace neposkytla a dodala, že je přesto připravena po konzultaci s osobou
zúčastněnou na řízení určité informace v omezeném rozsahu poskytnout, pokud žalobce
do nové žádosti sdělí důvody požadavku a způsob, jakým hodlá s předanými informacemi
naložit.
V. Řízení před městským soudem
Městský soud se při posouzení žaloby nejprve zabýval otázkou, zda stěžovatelka
naplňuje znaky veřejné instituce a je tedy subjektem povinným poskytovat informace
ve smyslu ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. Ve svém hodnocení vycházel
z judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, který v nálezu I. ÚS 260/06
(dostupný na www.nalus.usoud.cz) ohledně státního podniku dovodil, že mezi relevantní
hlediska pro určení, zda se při poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb. jedná
o instituci veřejnou či soukromou, patří nejen způsob vzniku a zániku instituce (z pohledu
přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), ale také hledisko osoby
zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát či nikoli),
subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů
státem či nikoli), existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce
a konečně veřejný nebo soukromý účel instituce. S odkazem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu městský soud současně dovodil, že právní forma stěžovatelky (akciová
společnost) ji v posuzované věci bez dalšího nevylučuje z pojmu veřejná instituce
ve smyslu ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. a tudíž ani z aplikovatelnosti
výše uvedených rozlišovacích hledisek (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2008,
č. j. 8 As 57/2006 - 67, publ. pod č. 1688/2008 Sb. NSS, a ze dne 6. 10. 2009,
č. j. 2 Ans 4/2009 - 93, publ. pod č. 1972/2010 Sb. NSS, oba dostupné na www.nssoud.cz).
Městský soud tak po zhodnocení všech kritérií předestřených Ústavním soudem dospěl
k závěru, že stěžovatelka byla založena a vznikla na základě zákona, jejím zřizovatelem
a jediným akcionářem je stát, který se zásadním způsobem podílí na vytváření jejích
orgánů a vykonává nad její činností dohled, poskytuje veřejné služby (železniční dopravu)
a byla zřízena převážně za veřejným účelem. Dle názoru městského soudu tedy ve smyslu
nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 260/06 jednoznačně převažují znaky svědčící
o veřejné povaze stěžovatelky, a jedná se proto o veřejnou instituci a povinný subjekt dle
zákona č. 106/1999 Sb.
V závěru svého rozhodnutí městský soud musel dále zvažovat, zda s ohledem
na ustanovení §16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. může stěžovatelce rozsudkem přímo
nařídit, aby žalobci požadované informace poskytla. Vycházel přitom z blíže
neodůvodněného tvrzení stěžovatelky, že požadované informace podléhají obchodnímu
tajemství. Dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je v této části zatíženo vadou
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, které mu brání přezkoumat, zda byly dány
důvody pro odmítnutí žádosti, a poskytnutí informací případně nařídit.
VI. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. .ř. s přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu důvodů
uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že není důvodná.
Stěžovatelka v kasační stížnosti předně rozporuje aplikovatelnost některých kriterií,
která Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 vymezil k odlišení veřejné instituce
od instituce soukromé. Nesouhlasí s relevancí hlediska vzniku a zániku společnosti a dále
kritéria subjektu vytvářejícího jednotlivé orgány instituce. K uvedené námitce je předně
nutno uvést, že sporná dvě hlediska nejsou hledisky jedinými, která v citovaném nálezu
označil jako relevantní Ústavní soud, který vycházel z úvahy, že v činnosti mnoha institucí
se prolínají aspekty soukromoprávní s veřejnoprávními a rozhodující pro kvalifikaci
instituce jako veřejné či soukromé potom je, které aspekty převažují. Městský soud tedy
k závěru o veřejnoprávní povaze stěžovatelky dospěl po zvážení a vyhodnocení všech
kritérií obsažených v nálezu Ústavního soudu.
Ke kritériu založení a vzniku stěžovatelky městský soud ve svém rozhodnutí
po zhodnocení právní úpravy uvedl, že k němu došlo na základě zákona o ČD,
a to po předchozím souhlasu vlády. Nelze tedy zpochybnit, že stěžovatelka byla založena
působením moci zákonodárné jako jedné ze složek státní moci, a jako takové
má kritérium založení a vzniku společnosti svůj vypovídací charakter. Na tomto faktu
nemůže nic změnit ani skutečnost, že jí byla zákonem dána právní forma ryze
soukromoprávní, tj. právní forma akciové společnosti, která podléhá úpravě obchodního
zákoníku. Stěžovatelka vznikla transformací státní organizace České dráhy a pro její
založení byl použit majetek státu, který se tak ke dni vzniku společnosti stal také
vykonavatelem veškerých práv ve společnosti v roli jediného akcionáře (viz ustanovení
§§3 – 7 zákona o ČD). Nadto zákon zakotvil postavení státu ve společnosti ve formě
řídícího výboru. Nelze samozřejmě vyloučit, že se mohla pozice státu ve společnosti
od svého založení a vzniku v průběhu času změnit, nicméně stěžovatelka v kasační
stížnosti žádným způsobem nevysvětlila, zda a jak se taková změna projevila a proč měla
obě sporná kritéria za současné situace pozbýt při posouzení její povahy na významu.
Argumentace možným budoucím vývojem akcionářské struktury a z toho plynoucí
možné výkyvy informační povinnosti nejsou tudíž v tuto chvíli namístě, jelikož
stěžovatelce se nepodařilo relevanci namítaných kritérií ve vztahu k hodnocení,
že je skutečně institucí veřejnou, nijak zpochybnit. Nad rámec je vhodné zmínit,
že z následného obsahu kasační stížnosti je navíc zřejmé, že stěžovatelka nezpochybňuje,
že informační povinnost ve vztahu k veřejnosti má. Za sporný pokládá pouze rozsah,
v jakém je povinna informace vzhledem ke spektru své činnosti poskytovat. Nejvyšší
správní soud se na základě výše uvedených úvah ztotožnil s názorem městského soudu
a námitku stěžovatelky vyhodnotil jako nedůvodnou.
Stěžovatelka dále vytýká městskému soudu, že s ohledem na zákonnou úpravu
odděleného vnitropodnikového účtování stěžovatelky o činnostech hrazených z veřejných
prostředků neaplikoval hodnotící kritérium jiné, kterým by dle jejího názoru mělo být
hospodaření s veřejnými prostředky při uspokojování veřejného zájmu a na které
by se zároveň měla informační povinnost stěžovatelky omezit. Vychází přitom z úvahy,
že jako poskytovatel veřejné služby dotované veřejnými prostředky má povinnost strpět
kontrolu veřejnosti nad způsobem, jakým je s takovými prostředky nakládáno (typicky
tedy v otázkách veřejné osobní dopravy), nikoli však již co do obsahu dalších činností
provozovaných stěžovatelkou, tak jak je tomu v nyní projednávané věci. Stěžovatelka
v kasační stížnosti tedy oproti argumentaci uvedené v odůvodnění napadeného
rozhodnutí zcela nově upozorňuje na nutnost zohlednění dalšího kritéria, kterým je dle
jejího názoru závislost informační povinnosti na původu finančních prostředků,
se kterými stěžovatelka hospodaří. Oproti kategorickému odmítnutí informační
povinnosti obsaženému v rozhodnutí stěžovatelky o neposkytnutí informace
a v navazujícím vyjádření k žalobě tedy doznala argumentace stěžovatelky značný
názorový posun. Na tomto místě Nejvyšší správní soud pokládá za nutné zdůraznit,
že základní charakteristikou správního soudnictví je kasační retrospektivní přezkum
správních rozhodnutí. Předmětem soudního řízení správního je tedy přezkum správního
rozhodnutí, včetně přezkoumání důvodů, na nichž je rozhodnutí o odmítnutí žádosti
založeno. To ostatně výslovně potvrzuje i dikce ustanovení §16 odst. 4 věty první zákona
č. 106/1999 Sb., dle níž „soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti“. Správní
soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí vydaném správním orgánem dle zákona
č. 106/1999 Sb. hodnotí v mezích žalobních bodů obsah napadeného rozhodnutí, není
oprávněn při své přezkumné činnosti aktivně upozorňovat na případné další důvody
svědčící pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace, v žádném případě nemůže
zasahovat do činnosti správního orgánu nahrazováním důvodů rozhodnutí o odmítnutí
žádosti. To by znamenalo nahrazování činnosti dožadovaného subjektu. Rozhodovací
činnost Nejvyšší správní soudu je potom založena na přezkumu rozhodnutí krajského
soudu, a to včetně skutkových a právních východisek, o které své rozhodnutí krajský
soudy mohl opřít.
V projednávané věci je nutno konstatovat, že stěžovatel neuvedl výše uvedený
důvod pro odmítnutí poskytnutí informace do odůvodnění svého rozhodnutí, žalobce
s ním proto logicky nemohl polemizovat v řízení o žalobě, nemohl proti němu vznést své
námitky, v důsledku čehož se k tomuto důvodu nemohl vyjádřit ani městský soud v řízení
o žalobě. Důvody, které stěžovatel jakožto žalovaný správní orgán neuvedl
do odůvodnění napadeného rozhodnutí, tedy nemohou být ze stejných důvodů meritorně
přezkoumány ani Nejvyšším správním soudem.
Na závěr zdejší soud obecně uvádí, že pouhý odkaz na způsob vnitropodnikového
účtování o konkrétní finanční operaci ve smyslu ustanovení §10 zákona o ČD nemůže
být úspěšným rozlišovacím kritériem pro určení, zda v konkrétním případě podléhá obsah
žádosti informační povinnosti či nikoli. Vzhledem k charakteru stěžovatelky,
kdy je jediným akcionářem stát a stěžovatelka ve své podstatě hospodaří se státním
majetkem, nelze činnosti uspokojující veřejné služby zcela spolehlivě oddělit od činností
ostatních. Pokud se stěžovatelka domnívá, že je určitá její činnost jednoznačně vyňata
z informační povinnosti, potom je povinna v novém rozhodnutí vysvětlit, v čem
neveřejnost požadované informace spatřuje, jaký původ finanční prostředky mají
a na základě čeho usuzuje na ryze komerční charakter provozované činnosti. Teprve
s takto odůvodněným odmítnutím žádosti o poskytnutí informace může žalobce náležitě
polemizovat v žalobě.
V. Závěr a náklady řízení
Stěžovatelkou uplatněné kasační námitky nebyly ve vztahu k napadenému usnesení
krajské soudu shledány důvodnými, v řízení nebyly shledány ani jiné nedostatky,
ke kterým Nejvyšší správní soud dle §109 odst. 3 s. ř. s. přihlíží z úřední povinnosti,
kasační stížnost byla proto v souladu s §110 odst. 1, větou poslední, s. ř. s. zamítnuta.
Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení ve věci úspěch, nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s.). Žalobci, jak vyplývá z obsahu spisu, náklady v tomto řízení nevznikly,
Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
Ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení pak Nejvyšší správní soud rozhodl
v souladu s §60 odst. 5 s. ř. s. tak, že nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti, neboť osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu pouze těch nákladů,
které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil; případně jí soud
může z důvodů zvláštního zřetele hodných na návrh přiznat i náhradu dalších nákladů
řízení. V daném případě však Nejvyšší správní soud osobě zúčastněné na řízení splnění
žádné povinnosti, v souvislosti s níž by jí vznikly náklady, neuložil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. září 2011
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu