ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.50.2015:36
sp. zn. 9 As 50/2015 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně:
Teplárna Liberec, a.s., se sídlem tř. Dr. Milady Horákové 641/34a, Liberec 1,
zast. Mgr. Martinem Pecklem, advokátem se sídlem Italská 753/27, Praha 2, proti žalovanému:
Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 6. 3. 2014, č. j. OÚPSŘ 15/2014-330-rozh., v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne
10. 2. 2015, č. j. 59 A 38/2014 – 60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Magistrát města Liberec, odbor stavební úřad (dále jen „stavební úřad“), vydal na základě
žádosti Společenství vlastníků Králův Háj 351-354, Slovenského národního povstání č. p. 352/9,
Liberec (dále jen „stavebník“), stavební povolení na stavební úpravy pro změnu způsobu
vytápění a ohřev TUV bytového domu č. p. 351-354 v Liberci V – Kristiánov, instalaci plynových
kotlů, a to rozhodnutím ze dne 14. 11. 2013, č. j. SURR/7130/122809/13-Ka.
[2] Žalobkyně, se kterou stavební úřad jednal jako s účastnicí řízení podle §109 písm. d)
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), podala proti uvedenému rozhodnutí odvolání.
Žalovaný jej zamítl rozhodnutím citovaným v záhlaví tohoto rozsudku.
[3] Toto rozhodnutí žalobkyně napadla u Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky
v Liberci (dále jen „krajský soud“), který její žalobu zamítl rozsudkem uvedeným v záhlaví.
Předeslal, že problematikou změny způsobu vytápění a „odpojování“ bytových domů
od soustavy zásobování tepelnou energií (dále jen „SZTE“) se on i Nejvyšší správní soud
opakovaně zabývaly a nevidí důvod se od dřívějších závěrů odchýlit.
[4] Vlastní posouzení uvedl konstatováním, že možnost žalobkyně uplatňovat výhrady proti
povolované stavbě je omezená podle §114 odst. 1 stavebního zákona a koncentrací správního
řízení. Tím je také determinován úspěch jejích námitek v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu. Krajský soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že žalobkyně mohla úspěšně
vznášet jen ty námitky, kterými poukazovala na přímé dotčení svých práv odpovídajících
věcnému břemeni za účelem přístupu ke svému rozvodnému tepelnému zařízení v domě,
respektive svých vlastnických práv, respektive hmotných práv plynoucích ze zákona
č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích
a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „energetický zákon“). Ochrany svého vlastnického práva k SZTE se však dovolávala
pouze obecně a konkrétně nespecifikovala, jak se stavební úpravy dotknou její možnosti užívat
SZTE či část rozvodového zařízení. Ze správního spisu dle krajského soudu nevyplývají
skutečnosti svědčící o omezení práv žalobkyně odpovídající zákonnému věcnému břemeni
přístupu, nic také nebrání výkonu jejích vlastnických práv. Dále krajský soud upozornil,
že případné negativní vlivy na SZTE, které žalobkyně popisuje, nebudou způsobeny
vybudováním plynové kotelny, ale ukončením soukromoprávního vztahu mezi stavebníkem
jako odběratelem a žalobkyní jako dodavatelem tepelné energie.
[5] Poté zdůvodnil, proč nepřisvědčil obecné námitce žalobkyně o nepřezkoumatelnosti
napadeného rozhodnutí, a přistoupil k jednotlivým konkrétním námitkám. V prvé řadě se zabýval
tvrzeným rozporem stavby s energetickou koncepcí předvídanou §77 odst. 5 energetického
zákona. Zdůraznil, že správní orgány na zodpovězení této otázky nerezignovaly, a s jejich
hodnocením se ztotožnil. Z energetické koncepce města Liberec ani územní
koncepce Libereckého kraje totiž nelze dovodit povinnost připojení domu na SZTE žalobkyně
a odběr jí vyráběné a rozváděné tepelné energie. Krajský soud uzavřel, že z tohoto pohledu
žalobní bod neměl spojitost s možným dotčením práv žalobkyně, jejichž ochrany se může
dovolávat v projednávané věci. S ohledem na to nepovažoval za potřebné provést důkaz
stanoviskem Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 4. 3. 2009; nejednalo se o sporné skutkové
otázky, ale o výklad právních norem.
[6] Ani námitku rozporu rozhodnutí se zákonem č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“), neshledal důvodnou.
Žalobkyni totiž nesvědčí právo na příznivé životní prostředí a tvrzená nezákonnost
proto nemůže mít dopad do její právní sféry. K tomu krajský soud doplnil, že §16 odst. 7 zákona
o ochraně ovzduší sice při naplnění tam uvedených podmínek zakotvuje povinnost využít
pro vytápění teplo ze SZTE či jiného zdroje, který není stacionární, nezakládá však žalobkyni
veřejné právo zásobovat fyzické či právnické osoby tepelnou energií, ani právo, aby jako vlastník
SZTE vystupovala k ochraně veřejných zájmů na úseku ochrany ovzduší. Ekonomické zájmy
žalobkyně nemohly být ve stavebním řízení zohledněny a žalobkyně nemohla namítat nesprávný
způsob doložení nákladů, respektive ekonomické přijatelnosti stavby ve smyslu shora uvedeného
ustanovení. Proto krajský soud neprovedl k tomu navržený důkaz listinou.
[7] K námitce absence územního řízení uvedl, že ji žalobkyně nespojila s konkrétním
tvrzením o dotčení jejího právního postavení. Zdůraznil také, že žalovaný opakovaně uváděl,
že předmětem stavebního řízení nebylo odpojení domu od SZTE, neboť to následuje
až po ukončení soukromoprávního vztahu mezi stavebníkem a žalobkyní.
[8] Neshledal ani porušení procesních práv žalobkyně. Odvolací námitky byly odmítnuty
proto, že je žalobkyně uplatnila nad rámec §114 odst. 1 stavebního zákona. Žalovaný neporušil
ani §149 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen správní řád“), jelikož podle tohoto ustanovení nemusel postupovat. Související námitky
žalobkyně totiž nesměřovaly k ochraně jejích věcných práv. Krajský soud shrnul, že tvrzená
nezákonnost nemůže mít dopad do právní sféry žalobkyně, proto se jí ani v řízení o žalobě
nemůže úspěšně dovolávat. Zdůraznil, že žaloba proti správnímu rozhodnutí podle §65
a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), je prostředkem k ochraně vlastních veřejných práv, nikoli nástrojem obecné
kontroly zákonnosti napadeného správního rozhodnutí ze strany soudu. Obdobně argumentoval
ve vztahu k absenci závazných stanovisek krajské hygienické stanice, inspekce práce a státní
energetické inspekce. Rekapituloval také související pasáže odůvodnění napadeného rozhodnutí.
[9] Závěrem krajský soud zopakoval, že žalobkyně nemůže vznášet námitky ve veřejném
zájmu a její právní vztah se stavebníkem je vztahem soukromoprávním založeným na smlouvě
o dodávce tepelné energie. Ochrana veřejného zájmu byla zajištěna ve spolupráci s dotčenými
správními orgány a po posouzení stavby z hlediska územní energetické koncepce a zákona
o ochraně ovzduší. Krajský soud neshledal ani porušení zásad správního řízení.
[10] Proti rozsudku krajského soudu nyní žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) brojí kasační
stížností.
II. Obsah kasační stížnosti
[11] Stěžovatelka důvody kasační stížnosti podřadila pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[12] Ve vlastní argumentaci nejprve popsala, z jakého důvodu byly její námitky přípustné
a správní orgány měly povinnost se s nimi vypořádat. Zdůraznila, že byla účastníkem stavebního
řízení nejen z důvodu svého práva odpovídajícího věcnému břemenu ve smyslu energetického
zákona, ale také proto, že je vlastnicí příslušné části SZTE, která zahrnuje rozvod vedoucí
k předmětnému bytovému domu. Námitky byly uplatněny v souladu s §114 odst. 1 stavebního
zákona, neboť směřovaly proti projektové dokumentaci, a stěžovatelka současně tvrdila
dotčenost svých práv. Dodala, že i kdyby tomu tak nebylo, správní orgány byly povinny
se námitkami zabývat, neboť se týkaly zásadních porušení zákona. Opačným postupem porušily
základní zásady činnosti správních orgánů, krajský soud otázku posoudil nesprávně a znemožnil
tak nápravu správních rozhodnutí soudní cestou.
[13] Stěžovatelka spatřovala dotčení svých práv mj. v technických problémech způsobených
odpojením objektu od SZTE, zejména ve snížení její provozuschopnosti z důvodu změny
hydraulických parametrů. Na podporu svého tvrzení odkázala na stanovisko odboru stavebního
řádu Ministerstva pro místní rozvoj a posudek vypracovaný pro lokalitu Liberec - Františkov,
kde se nachází další objekty odpojované od SZTE. Krajský soud však důkaz posudkem
neprovedl, proto dle stěžovatelky zatížil řízení závažnou procesní vadou. Odůvodnění,
že předpokládané negativní vlivy nebudou způsobeny umístěním nového zdroje vytápění,
přitom nemůže obstát, protože mezi povolením výstavby lokální plynové kotelny a odpojením
bytového domu od SZTE existuje přímý kauzální vztah.
[14] Stěžovatelka pokračovala, že správní orgány ji zkrátily na procesních právech,
jelikož nevypořádaly její námitky. Také hodnocení krajského soudu, že její věcné břemeno
nebude dotčeno, je nesprávné. Je totiž zřejmé, že přepojením topného systému stavebníka
na lokální kotel se přípojka stěžovatelky stane nadbytečnou.
[15] Dále upozornila, že její práva nemají jen soukromoprávní charakter, protože SZTE
je podle energetického zákona zřizována a provozována ve veřejném zájmu. V této souvislosti
polemizovala s argumentací krajského soudu vztahující se k aktivní legitimaci občanských
sdružení a dovozovala povinnost správních orgánů zabývat se dopady stavby na SZTE. Správní
orgány totiž mají podle §2 odst. 4 správního řádu dbát na to, aby přijaté řešení bylo v souladu
s veřejným zájmem. Na základě §81 stavebního zákona měly zkoumat dopady stavby
na technickou infrastrukturu. Své povinnosti nesplnily, odůvodnění rozhodnutí žalovaného bylo
rozporuplné a nesrozumitelné, krajský soud tento postup aproboval a k vytýkaným rozporům
se nevyjádřil.
[16] Stěžovatelka dodala, že již uvedla konkrétní skutkové okolnosti, které byly pro posouzení
věci relevantní, neboť konkrétně specifikovala náklady, které měly být vzaty v potaz
při posuzování splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti zásobování ze SZTE.
Na to navázala argumentací vztahující se právě ke splnění této podmínky a přezkumu rozhodnutí
správních orgánů.
[17] Především zdůraznila, že na základě §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší může být
změna způsobu vytápění povolena pouze tehdy, jestliže zásobování teplem ze SZTE
je pro stavebníka ekonomicky nepřijatelné. Je přitom na něm, aby splnění této podmínky
prokázal, a na správních orgánech, aby její splnění ověřily; v této souvislosti poukázala
na stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj a judikaturu Nejvyššího správního soudu. Stavebník
nicméně předložil pouze obecné údaje, které nezohledňovaly veškeré náklady, a správní orgány
je nepodrobily přezkumu, pouze na ně odkázaly. Dle stěžovatelky tedy nezjistily skutkový stav,
což představuje vadu řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[18] Dodala, že správní orgány měly povinnost se s její související argumentací vypořádat.
Jelikož tak neučinily, upřely jí přístup ke spravedlnosti a porušily její základní právo podle čl. 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Ustanovení §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší
stanoví určité podmínky k nevyužití centrálního zásobování teplem, tj. (fakticky) k odpojení
od SZTE, procesní předpisy proto musí být dle stěžovatelky vykládány tak, aby se vlastník
a provozovatel SZTE mohl dovolat věcného posouzení (a odůvodnění) naplnění těchto
podmínek.
[19] V další části kasační stížnosti zpochybnila splnění podmínek územní energetické
koncepce. Zejména poukázala na to, že příkaz, aby změna způsobu vytápění byla v souladu
s koncepcí, vyplývá přímo z §77 odst. 5 energetického zákona. Rozpor s energetickou koncepcí
Statutárního města Liberec a územní energetickou koncepcí Libereckého kraje spatřovala v tom,
že bytový dům se nachází v urbanistickém obvodu č. 33 města Liberec, ve kterém lze zemní plyn
preferovat pouze při splnění podmínek, mezi které patří nedostupnost ze systému CZT. Stavba
je však v bezprostředním dosahu SZTE (v současné době je na ni napojena). Správní orgány
se touto otázkou měly zabývat z úřední povinnosti.
[20] Poté stěžovatelka namítala absenci územního rozhodnutí, respektive řízení. Zopakovala
svoji žalobní argumentaci a uvedla, že územní řízení mělo být vedeno proto, že stavba bude mít
významné dopady na své okolí, včetně technických a ekonomických dopadů na SZTE a životní
prostředí. Pouze v územním řízení mohly být tyto vlivy komplexně posouzeny a bez jeho
provedení nebylo možné vydat stavební povolení. Odkázala na §81 odst. 1 stavebního zákona
a zdůraznila, že postup správních orgánů je v rozporu s obvyklou praxí, respektive postupem
správních orgánů v územních řízeních při výstavbě nových budov. V těchto řízeních jsou totiž
vlastníci přípojek vyzýváni k podání vyjádření k proveditelnosti připojení, v případě odpojení
by dle stěžovatelky mělo být postupováno stejně. Odpojení přitom pravděpodobně vyvolá
potřebu repase SZTE, která může spočívat i ve stavebních zásazích do příslušných teplovodů
a výměníkových stanic.
[21] Následovala námitka porušení procesních předpisů, které stěžovatelka spatřovala
v porušení §89 odst. 2 správního řádu, §149 odst. 4 téhož zákona a zásad uvedených v §2,
odst. 1, §2 odst. 4, §3 a §4 odst. 4 správního řádu. Tato porušení byla uvedena v předchozích
částech kasační stížnosti, stěžovatelka k nim doplnila odkaz na judikaturu Nejvyššího správního
soudu vztahující se k §89 odst. 2 správního řádu a konkrétně vyjmenovala stanoviska,
jejichž potvrzení nebo změnu si měl žalovaný vyžádat. Dodala, že krajský soud
se s její argumentací nevypořádal (kromě porušení §149 odst. 4 správního řádu).
[22] Závěrem správním orgánům i krajskému soudu vytkla formalistický přístup a poukázala
na to, že zákonodárce měl zájem na tom, aby stát reguloval vytápění budov a územní
samosprávné celky mohly ovlivňovat emise a imise vznikající v jejich oblasti působnosti.
Zdůraznila, že ani v jedné z námitek neakcentovala své ekonomické zájmy, které nicméně nejsou
irelevantní. V této souvislosti také zmínila možné porušení mezinárodních závazků České
republiky, konkrétně čl. 10 odst. 1 Dohody o energetické chartě vyhlášené v České republice
sdělením Ministerstva zahraničních věcí č. 372/1999 Sb. Ze všech uvedených důvodů navrhla,
aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek, rozhodnutí žalovaného i stavebního úřadu.
III. Vyjádření žalovaného, replika stěžovatelky
[23] Žalovaný uvedl, že on i stavební úřad postupovaly v souladu se zákony a svá rozhodnutí
odůvodnily. Ztotožnil se s napadeným rozsudkem a odůvodněním krajského soudu, proto navrhl
zamítnutí kasační stížnosti.
[24] Stěžovatelka v replice upozornila, že vyjádření ke kasační stížnosti neobsahuje argumenty
vyvracející její námitky, odkázala na kasační stížnost a rekapitulovala svou argumentaci k §16
odst. 7 zákona o ochraně ovzduší.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[25] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že byla podána včas, proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné,
a stěžovatelka je ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. zastoupena advokátem. Poté přezkoumal
napadený rozsudek v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil také,
zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[26] Nejprve je třeba poukázat na to, že Nejvyšší správní soud se obdobnými kasačními
stížnostmi týkajícími se odpojení stěžovatelčiny SZTE v různých bytových domech v Liberci
již několikrát zabýval, a to např. v rozsudku ze dne 19. 11. 2014, č. j. 1 As 134/2014 – 34, ze dne
25. 9. 2014, č. j. 10 As 84/2014 – 59, ze dne 30. 4. 2015, č. j. 1 As 46/2015 – 34, či ze dne
21. 5. 2015, č. j. 7 As 68/2015 – 35 (všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná na www.nssoud.cz). Z odůvodnění těchto rozsudků proto vycházel i nyní, neboť neměl
důvodu se od závěrů v nich uvedených odchýlit.
[27] Kasační stížnost není důvodná.
IV. a) Námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
[28] Stěžovatelka spatřovala nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku jednak v tom,
že krajský soud neprovedl navrhovaný důkaz – posudek k dopadům odpojení objektů v lokalitě
Liberec-Františkov. K tomu je třeba uvést, že stěžovatelka v žalobě nepožadovala, aby soud tento
důkaz provedl, nýbrž brojila proti tomu, že se žalovaný a stavební úřad tímto posudkem nijak
nezabývaly. Krajskému soudu proto nelze vytýkat, že tento důkaz neprovedl, a Nejvyšší správní
soud nepovažuje jeho rozsudek za nepřezkoumatelný. Krajský soud navíc jednoznačně zdůraznil,
že otázka zhoršení provozuschopnosti či dokonce ekonomiky provozu SZTE (což byla
skutečnost, kterou měla předložená listina prokazovat) nemohla být za daného legislativního
rámce řešena v probíhajícím řízení a nemohla být sama o sobě důvodem pro odepření vydání
stavebního povolení na změnu způsobu vytápění při splnění zákonných podmínek. Dotčení práv
stěžovatelky je totiž vyvoláno jinou skutečností, a sice ukončením soukromoprávního vztahu
mezi stěžovatelkou a stavebníkem a následným zastavením dodávky tepelné energie
do předmětného bytového domu. Tento názor považuje Nejvyšší správní soud za věcně správný
(viz níže).
[29] Za další důvod nepřezkoumatelnosti rozsudku stěžovatelka považuje nevypořádání
se se žalobními námitkami, kterými poukazovala na zjevnou nesrozumitelnost rozhodnutí
a rozpory v argumentaci žalovaného, týkající se souladu stavby s veřejným zájmem a posouzení
dopadů stavby na SZTE. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že s touto námitkou se sice krajský
soud nevypořádal výslovně, nicméně z odůvodnění napadeného rozsudku je jednoznačně
seznatelné, že nepovažoval rozhodnutí žalovaného za nepřezkoumatelné a naopak se s jeho
posouzením věci ztotožnil. Z přezkoumávaného rozsudku totiž jasně vyplývá, že otázku souladu
stavby s veřejným zájmem a stejně tak její dopady na okolí nemůže stavební úřad řešit k námitce
stěžovatelky, neboť taková námitka přesahuje rámec stanovený §114 odst. 1 stavebního zákona.
Tuto otázku však stavební úřad hodnotí na základě závazných stanovisek dotčených orgánů,
která jsou předkládána spolu se žádostí o vydání stavebního povolení.
[30] Vzhledem k výše uvedenému považuje Nejvyšší správní soud námitky stěžovatelky
týkající se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku za nedůvodné.
IV. b) Námitky nezákonnosti napadeného rozsudku
[31] K námitkám týkajícím se věci samé Nejvyšší správní soud předesílá, že pro posouzení
zákonnosti postupu správních orgánů a rozhodování krajského soudu je podstatné,
že předmětem přezkumu bylo rozhodnutí, jímž bylo vydáno stavební povolení na stavební
úpravy bytového domu za účelem instalace plynových kotlů, respektive na vybudování vlastní
plynové kotelny. Stavební povolení bylo stavebníku vydáno podle §115 stavebního zákona,
přičemž stavební úřad konstatoval, že žádost o povolení stavby přezkoumal z hledisek
podle §111 stavebního zákona, projednal ji s účastníky řízení a dotčenými orgány a zjistil,
že uskutečněním nebo užíváním stavby nejsou ohroženy zájmy chráněné stavebním zákonem.
Žalovaný doplnil, že stavební úřad sice v odůvodnění svého rozhodnutí výslovně neuvedl,
že žádost přezkoumal také z hlediska §77 odst. 5 energetického zákona, ale žalovaný dospěl
k závěru, že stavba jeho podmínky splňuje. Správní orgány rovněž shledaly, že stěžovatelka
je vlastníkem tepelného zařízení v předmětném bytovém domě, proto s ní jednaly
jako s účastníkem řízení podle §109 písm. d) stavebního zákona. Na základě předložených
podkladů (mimo jiné závazných stanovisek dotčených orgánů) dospěly k závěru, že provedení
stavebních úprav je technicky možné, proveditelné a nezasahuje do zařízení stěžovatelky.
Ochranu jejího zařízení stavební úřad zajistil podmínkami č. 9 až 11 stavebního povolení.
[32] Protože předmětem řízení byla změna dosavadní stavby bytového domu, respektive
stavební úprava jeho části spočívající v instalaci jiného zdroje vytápění domu za současného
odpojení stávajících rozvodů SZTE uzavřením armatur na přívodech do budovy, je třeba
aplikovat §77 odst. 5 energetického zákona, který obsahuje speciální úpravu podmínek
pro povolení stavby spočívající ve změně vytápění.
[33] Podle §77 odst. 5 energetického zákona může být změna způsobu vytápění provedena
pouze na základě stavebního řízení se souhlasem orgánů ochrany životního prostředí a v souladu
s územní energetickou koncepcí.
[34] Podle první z podmínek citovaného ustanovení je stavebník oprávněn provést změnu
stavby, respektive stavební úpravu spočívající ve změně vytápění, jen na základě stavebního
povolení vydaného ve stavebním řízení. To znamená, že žádost o změnu stavby bylo třeba
projednat v řízení podle §108 a násl. stavebního zákona, v němž mohla stěžovatelka ve smyslu
§114 odst. 1 stavebního zákona uplatňovat práva účastníka řízení.
[35] Podle uvedeného ustanovení může účastník řízení uplatnit námitky proti projektové
dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů,
pokud je jimi přímo dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést
stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě.
Účastník řízení ve svých námitkách uvede skutečnosti, které zakládají jeho postavení
jako účastníka řízení, a důvody podání námitek; k námitkám, které překračují rozsah uvedený
ve větě první, se nepřihlíží. Citované ustanovení tedy neopravňuje účastníka řízení k podání
jakýchkoli námitek, ale jen takových, které jsou spojeny s přímým dotčením na právech
zakládajících jeho účastenství.
[36] Správní orgány i krajský soud tedy postupovaly v souladu se zákonem a správně
zvažovaly rozsah, v jakém stěžovatelka může uplatnit námitky vůči stavebnímu povolení. Rozsah
a povaha námitek byly determinovány důvodem jejího účastenství. Stěžovatelka mohla být
dotčena jedině na právech k tepelnému zařízení umístěnému v předmětném bytovém domě,
pokud by na tomto zařízení či technologii byly činěny nějaké zásahy.
[37] Ze stavebního povolení vyplývá, že změna způsobu vytápění spočívala v instalaci
plynových kotlů, stavební úřad lokalizoval zařízení stěžovatelky a konstatoval, že stavebními
úpravami nebude dotčeno. Stěžovatelka však v odvolání ani v žalobě neuvedla žádné námitky
proti projektové dokumentaci, které by se týkaly zásahu či dotčení jejího tepelného zařízení.
Námitky týkající se porušení vlastnických práv uplatnila pouze v obecné rovině poukazem
na problémy technického rázu mající vliv na provozuschopnost a funkčnost celé soustavy SZTE.
Podle Nejvyššího správního soudu se však nejedná o důsledky provedení stavebního záměru,
nýbrž o důsledky ukončení soukromoprávního vztahu mezi provozovatelem SZTE
a odběratelem. Jakkoli je motivace stavebníka patrná a prováděná změna stavby má zřejmě vést
k ukončení tohoto smluvního vztahu, jsou tyto skutečnosti na sobě zcela nezávislé. Stěžovatelkou
uváděné důsledky zjevně nastanou i v případě, že by byl smluvní vztah ukončen, aniž by byl daný
stavební záměr realizován. Mezi realizací stavebního záměru a problémy, které stěžovatelka
uváděla, tedy není přímý kauzální vztah. Domnívá-li se stěžovatelka, že by snad právní úprava
měla při ukončování smluvního vztahu více pamatovat na dopady na SZTE, není to otázka,
kterou by se měly zabývat stavební úřady (popř. následně správní soudy) při posuzování
stavebního záměru.
[38] V této souvislosti lze poukázat také na obdobné závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 4. 2014, č. j. 5 As 92/2013 - 51: „Namítá-li stěžovatel, že předmětná
přípojka k SZTE ztratí svým neužíváním způsobilost sloužit k vytápění, jedná se dle názoru soudu o otázku
týkající se soukromoprávního vztahu mezi stěžovatelem a stavebníkem. V této souvislosti je vhodné upozornit
na úpravu obsaženou v §77 odst. 5 věta druhá energetického zákona, dle které ‚veškeré vyvolané jednorázové
náklady na provedení těchto změn a rovněž takové náklady spojené s odpojením od rozvodného tepelného zařízení
uhradí ten, kdo změnu nebo odpojení od rozvodného tepelného zařízení požaduje‘. V žádném případě pak nelze
pouze s odkazem na možné znehodnocení části SZTE požadovat, aby stavebník již navždy setrval ve smluvním
vztahu se stěžovatelem (dodavatelem tepelné energie).“ Podobný charakter mají také další stěžovatelkou
uváděné technické obtíže, které podle ní povedou ke zvýšení nákladů na dodávku tepla.
[39] Stěžovatelka až v kasační stížnosti namítá dotčení svého práva z věcného břemene
nevyužitím přípojky a její nadbytečností, tato námitka však nesouvisí s jejím věcným právem
přístupu k přípojce a obhospodařování této přípojky nic nebrání. Nejvyšší správní soud
nepřisvědčuje kasační námitce, že ve stavebním řízení lze vedle fyzických zásahů do soustavy
projednávat i dopady na SZTE jako celek v příslušné lokalitě. Ve stavebním řízení nejsou
předmětem posuzování žádosti o stavební povolení otázky ekonomické výhodnosti
či nevýhodnosti stavby pro stavebníka nebo jiné účastníky řízení. Námitky stěžovatelky
poukazující na dotčení SZTE jako celku, na případné (jen odhadované) zhoršení
provozuschopnosti a ekonomiky provozu SZTE z důvodů měrných teplotních a tlakových ztrát,
vyvolávajících nutnost přestavby SZTE, svědčí o dopadu do ekonomické sféry stěžovatelky
jako dodavatele v důsledku ztráty jednoho z odběratelů tepelné energie. Ale i v případě,
že by se dopady způsobené ztrátou části odběratelského řetězce promítly i do cen ostatních
odběratelů tepelné energie ze SZTE, nešlo by o situaci vytvářející veřejný zájem, který by měl být
chráněn ve stavebním řízení, nadto stěžovatelkou jako podnikatelským subjektem,
neboť ve stavebním řízení nejsou předmětem posouzení ekonomické zájmy účastníků řízení.
[40] Stěžovatelkou uplatněné námitky o veřejném zájmu na provozuschopnosti soustavy
SZTE a udržení dosavadních nákladů nelze podřadit pod námitky proti projektové dokumentaci
stavebních úprav ve smyslu §114 odst. 1 stavebního zákona, neboť se týkají zcela jiné roviny
zájmů. Je třeba rozlišovat změnu způsobu vytápění z pohledu energetického a stavebního zákona
projednávanou ve stavebním řízení na jedné straně a soukromoprávní vztah, z něhož vyplývají
důsledky spočívající v omezení dodávek tepelné energie do předmětného bytového domu
a případně i v omezení provozu SZTE na straně druhé. Je zřejmé, že změna způsobu vytápění
není v zájmu stěžovatelky, neboť sníží její dosavadní odbyt tepelné energie, nicméně tento
její zájem jako soukromého subjektu není v daném řízení relevantní a neurčuje postavení
stěžovatelky jako účastníka veřejnoprávního řízení. Skutečnost, že stěžovatelka provozuje SZTE
dle energetického zákona ve veřejném zájmu [§2 odst. 2 písm. c) bod 14.] a že SZTE je šetrným
systémem dodávek tepelné energie v širší oblasti a pro více odběratelů, nedává stěžovatelce právo
jako soukromé osobě a podnikateli s tepelnou energií osobovat si oproti jiným subjektům
ochranu veřejných zájmů a oponovat stavebnímu záměru jiných soukromých osob z pozice
ochránce veřejných zájmů, která mu nepřísluší.
[41] Žalovaný i krajský soud v dané věci postupovaly nejen v souladu s tím, v jakém rozsahu
stavební zákon umožňuje kvalifikovaně (odvozeně od hmotných práv) uplatňovat námitky
ve stavebním řízení, ale řídily se i judikaturou Nejvyššího správního soudu. Ten se již v několika
svých rozsudcích (např. ze dne 3. 3. 2011, č. j. 7 As 108/2010 – 71, a ze dne 9. 11. 2011,
č. j. 9 As 52/2011 – 159), které se týkaly povolení stavby jiného zdroje tepla a jeho využití oproti
soustavě centrálního vytápění, vyslovil negativně k možnosti vznášet námitky, které přesahují
stavebním zákonem vymezený rámec. Na tuto judikaturu navázaly i rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 4. 2014, č. j. 5 As 82/2013 – 56, a č. j. 5 As 89/2013 – 50,
jež se týkají obdobného případu změny vytápění z vlastního plynového zdroje v jiných bytových
domech a ukončení využívání SZTE ve vlastnictví stěžovatelky. V těchto rozsudcích Nejvyšší
správní soud opětovně a konkrétně konstatoval, že smyslem účastenství stěžovatelky v řízení
podle §77 odst. 5 energetického zákona má být ochrana věcných práv k nemovitosti,
nikoli ochrana podnikatelských záměrů, ekonomických zájmů a dosavadních investic do SZTE,
včetně případných investic do rekonstrukce či modernizace části rozvodného tepelného zařízení.
[42] Z kasační stížnosti vyplývá, že stěžovatelka si je uvedených právních náhledů
na své postavení vědoma, nicméně má za to, že svými námitkami nepřesáhla zákonem vymezený
rámec.
[43] Právo uplatňovat jiné námitky stěžovatelce nepřiznává ani energetický zákon. Podle §77
odst. 5 tohoto zákona je nezbytné projednat změnu vytápění stavby ve stavebním řízení.
To znamená, že energetický zákon ve své prvé podmínce - provedení stavebního řízení - nedává
stěžovatelce více práv, než má ve stavebním řízení dle §114 odst. 1 stavebního zákona ve spojení
s důvodem svého účastenství. Stěžovatelka dále nemůže dosáhnout uplatnění svých námitek
nad zákonný rozsah daný přímým dotčením na právech ani z hlediska druhé podmínky
energetického zákona, jíž je souhlas orgánů ochrany životního prostředí. Ani v intencích otázek
životního prostředí není stěžovatelka v pozici ochránce veřejného zájmu, neboť ten hájí příslušné
orgány státní správy. Stěžovatelka není v kvalifikovaném postavení subjektu, jemuž je ochrana
veřejného zájmu za určitých podmínek založena přímo zákonem, jako je tomu u občanských
sdružení chránících přírodu a krajinu. Ochrana životního prostředí garantovaná jednotlivými
zvláštními právními předpisy byla v řízení zajištěna ve spolupráci s dotčenými správními orgány.
[44] Konkrétními kasačními námitkami směřujícími proti postupu správních orgánů v rozporu
s ustanoveními energetického zákona, zákona o ochraně ovzduší či stavebního zákona ve vztahu
k absenci předcházejícího územního řízení se proto Nejvyšší správní soud nezabýval. Jak již bylo
výše vysvětleno, stěžovatelka v těchto otázkách nemůže být dotčena na svých hmotných právech,
proto uvedené námitky nemohou být důvodné.
[45] Na základě závěrů shora uvedených lze konstatovat, že krajský soud správně posoudil
otázku přípustnosti námitek stěžovatelky ve stavebním řízení. Námitka nesprávného posouzení
je tak nedůvodná.
IV. c) Namítané vady předcházejícího řízení
[46] Výše uvedené hodnocení kasačních námitek stěžovatelky ve svém výsledku odůvodňuje
i neoprávněnost její další kasační námitky o porušení procesních předpisů a práv, která jí zaručují
§2 a §3 správního řádu, obsahující základní zásady činnosti správních orgánů, ustanovení
§89 odst. 2 správního řádu o právu na odvolací přezkum v souladu s právními předpisy
a povinnost přezkumu závazných stanovisek nadřízeným správním orgánem dle ustanovení
§149 odst. 4 správního řádu. Krajský soud ve vztahu k namítanému porušení §149 odst. 4
správního řádu správně dovodil, že nebyla-li stěžovatelka oprávněna hájit veřejné zájmy
a nesměřují-li její odvolací námitky týkající se nezbytnosti přezkumu uvedených stanovisek
nadřízeným správním orgánem k ochraně jejích věcných práv, nestíhala žalovaného povinnost
iniciovat přezkumné řízení uvedených stanovisek.
[47] Stěžovatelka namítala rovněž vadu správního řízení spočívající v nedostatečném
vypořádání splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti zásobování teplem ze SZTE
dle §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší. Žalovaný se touto námitkou v napadeném rozhodnutí
zabýval a odkázal na závazné stanovisko orgánu ochrany ovzduší. Námitka nedostatečného
vypořádání dané otázky ve správním řízení tak neobstojí. Tato námitka zároveň není namístě
vzhledem k výše uvedenému závěru o mezích účastnických práv stěžovatelky. Nejvyšší správní
soud proto neshledal tuto námitku důvodnou.
V. Závěr a náklady řízení
[48] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
[49] O nákladech řízení rozhodl podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Žalovanému žádné náklady nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. srpna 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu