ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.55.2011:141
sp. zn. 9 As 55/2011 - 141
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobce: J. W., zast. JUDr. Richardem Novákem, advokátem se sídlem Dvořákova 13,
Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, odbor dopravy, silničního
hospodářství a investic, se sídlem Komenského nám. 125, Pardubice, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 7. 6. 2010, č. j. ODSHI-42303/2010-Sv, sp. zn. 18742/2010, o určení
veřejné účelové komunikace, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 10. 3. 2011,
č. j. 52 A 53/2010 - 92,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne
10. 3. 2011, č. j. 52 A 53/2010 - 92, se zrušuje a věc se vrací tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví
označený rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích (dále jen
„krajský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne
7. 6. 2010, č. j. ODSHI-42303/2010-Sv, sp. zn. 18742/2010. Tímto rozhodnutím
žalovaný zamítl odvolání stěžovatele proti rozhodnutí Obecního úřadu Radiměř (dále též
„správní orgán prvního stupně“ nebo „silniční správní úřad“) ze dne 4. 2. 2010,
č. j. 487/2009, jímž podle §142 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), určil, že pozemní komunikace nacházející
se na pozemku parc. č. 1225/1 v katastrálním území Radiměř je minimálně již
od 1. 4. 1997 veřejně přístupnou účelovou komunikací.
Stěžovatel označuje jako důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Neztotožňuje se se závěry
krajského soudu, že v průběhu řízení před správním orgánem prvního stupně neuplatnil
žádné připomínky či stanoviska, když z doloženého výpisu z e-mailové korespondence
nepochybně vyplývá, že dne 15. 12. 2009 zaslal silničnímu úřadu námitky opatřené
platným elektronickým podpisem. K prokázání svých tvrzení stěžovatel předložil
krajskému soudu listinné podklady, z nichž je zřejmé, že certifikát byl v době odeslání
předmětného podání platný. Krajský soud však tuto skutečnost nesprávně vyhodnotil
a uzavřel, že žádný z předložených podkladů neobsahuje důkaz o tom, že by podání
stěžovatele ze dne 15. 12. 2009 bylo podepsáno zaručeným elektronickým podpisem
a skutečně silničnímu úřadu odesláno. Stěžovatel rovněž namítá zkrácení na svých
právech postupem silničního úřadu, který v předcházejícím správním řízení upustil
od ústního jednání a místního šetření s odůvodněním, že je mu stav věci dobře znám
z předchozích jednání. Stěžovatel tak nejenže podal námitky, které nebyly v průběhu
řízení zohledněny, ale zároveň se v důsledku nenařízení ústního jednání ve věci
až z vydaného správního rozhodnutí dozvěděl, že předmětná komunikace jako veřejně
přístupná účelová komunikace na jeho pozemku existuje minimálně již od 1. 4. 1997,
přestože stěžovatel po celou dobu tvrdí, že vznikla až v roce 2006 z důvodu a pouze
na dobu oprav přilehlých nemovitostí. V této souvislosti stěžovatel poukazuje
také na nedostatek výslovného souhlasu vlastníka nemovitosti, který nebyl nikdy dán.
Stejně tak není naplněna ani další z podmínek, a to nezbytná komunikační potřeba,
je-li k sousední nemovitosti ve vlastnictví V. Š. možný přístup i z jiného pozemku. Další
kasační námitka směřuje k rozporům v odůvodnění krajského soudu a zkrácení na
právech stěžovatele v souvislosti s konáním či nekonáním místního šetření. Stěžovatel v
této souvislosti poukazuje na ve správním spise založené oznámení o zahájení řízení ze
dne 24. 11. 2009, které vyloučilo místní šetření; a oproti tomuto oznámení staví obsah
napadených správních rozhodnutí včetně odůvodnění rozsudku krajského soudu, která se
odvolávají na zjištění učiněná při místní obhlídce. Závěrem kasační stížnosti stěžovatel
zpochybňuje také závěry krajského soudu týkající se uplatnění zásady koncentrace a ze
všech výše uvedených důvodů navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Z obsahu předloženého soudního a správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil
následující skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Dne 3. 11. 2009 podal Městský úřad Svitavy, odbor dopravy, žádost o vydání
rozhodnutí ve věci veřejně přístupné účelové komunikace umístěné na pozemku
parc. č. 1225 v katastrálním území Radiměř. Na základě této žádosti Obecní úřad Radiměř
jako příslušný silniční správní úřad zahájil pod č. j. 487/2009 správní řízení o určení
existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace na pozemku parc. č. 1225/1
v kat. území Radiměř. V oznámení o zahájení správního řízení silniční úřad určil lhůtu
k uplatnění námitek či připomínek a dále vyslovil, že v dané věci upouští od místního
šetření a ústního jednání, neboť je mu stav věci dobře znám z předchozích jednání.
Následně silniční úřad vydal dne 4. 2. 2010 pod č. j. 487/2009 rozhodnutí, jímž
určil, že pozemní komunikace napojená na místní komunikaci par. č. 3084/1
v k. ú. Radiměř, jejíž počátek je určen od okraje obecní komunikace parc. č. 3084/1
směrem k č. p. X, Radiměř v délce cca 15 m podél zahrady parc. č. 1217 a směrem
k č. p. Y, Radiměř v délce cca 20 m podél zahrady parc. č. 1223/1, vše v kat. území
Radiměř, nacházející se na pozemku parc. č. 1225/1 v kat. území Radiměř, na němž
je vybudována přístupová a příjezdová komunikace, je veřejně přístupnou účelovou
komunikací minimálně již od 1. 4. 1997. Silniční úřad konstatoval, že předmětná
komunikace je obslužnou komunikací pro dvě rekreační nemovitosti (č. p. X a č. p. Y),
přičemž je odnepaměti veřejně přístupná a v delším časovém období užívána z naléhavé
komunikační potřeby. Dále uvedl, že se mu ze starších katastrálních map podařilo
zjistit, že nynější nemovitosti vznikly v 70. letech rozdělením bývalého statku,
kdy na č. p. X Radiměř se nachází jeho bývalé hospodářské stavení a na č. p. Y Radiměř
bývalý výměnek. Už v době existence statku přitom vedla přes předmětný pozemek
komunikace, která sloužila k obsluze jeho dvora. Silniční úřad poukázal na skutečnost,
že vlastníci domů č. p. X a č. p. Y potřebují předmětnou komunikaci k dopravní obsluze,
neboť nemají možnost jiného připojení z veřejné komunikace; nadto nebylo při obhlídce
místa zjištěno, že by k domům existovala jiná přístupová cesta, resp. by ji ani nebylo
možno vzhledem k náročnosti terénu vybudovat.
Stěžovatel s uvedeným rozhodnutím silničního úřadu nesouhlasil a podal
proti němu včasné odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 7. 6. 2010,
č. j. ODSHI-42303/2010-Sv, sp. zn. 18742/2010, jako nedůvodné zamítl. Žalovaný
upozornil, že podle ustanovení §82 odst. 4 správního řádu je správní řízení ovládáno
zásadou koncentrace, podle které se k novým skutečnostem a k návrhům na provedení
nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, přihlédne
jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve.
Pokud tedy stěžovatel v podaném odvolání namítal, že výrok prvostupňového
rozhodnutí nevychází ze správně zjištěného stavu věci, neboť příjezd k objektu
č. p. X byl neoprávněně zbudován až na podzim roku 2006, a dále že jako vlastník
pozemku parc. č. 1225/1 v kat. území Radiměř nedal ke zřízení žádné pozemní
komunikace souhlas a že zde ani neexistuje nutná komunikační potřeba, neboť přístup
k sousedním nemovitostem je možno zajistit bez nutnosti užít pozemek parc. č. 1225/1
ve vlastnictví stěžovatele, jednalo se o nové skutečnosti, k nimž žalovaný nepřihlédl,
neboť měly být uplatněny již v prvostupňovém řízení. Mimo uvedené závěry žalovaný
v odůvodnění rozhodnutí vyslovil, že vzhledem k tomu, že odvolatel (stěžovatel)
jako vlastník pozemku zřídil předmětnou pozemní komunikaci, kterou užíval jako přístup
ke svým nemovitostem, přičemž od počátku nebránil ostatním účastníkům v užívání této
cesty buď fakticky (oplocením), nebo právně (tabulkou), věnoval tuto cestu obecnému
užívání. Je tedy povinen strpět užívání cesty veřejností, přestože jsou tím nepochybně
omezena jeho vlastnická práva. Dále žalovaný pro úplnost odkázal na závěry obsažené
v prvostupňovém správním rozhodnutí, podle kterého ke zřízení předmětné komunikace
došlo nejméně před rokem 1946, a to ze strany tehdejšího majitele statku za účelem
obsluhy této nemovitosti. Předešlý vlastník tedy konkludentně souhlasil s obecným
užíváním předmětné komunikace a nečinil žádné kroky k jejímu uzavření.
Stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u krajského soudu, v níž shodně
jako v podaném odvolání namítal, že správní orgány nevycházely z náležitě zjištěného
skutkového stavu věci a že jimi přijaté závěry nejsou podloženy žádnými důkazy, neboť
žádné dokazování před správními orgány neproběhlo. Stěžovatel zpochybnil tvrzení
žalovaného, že jako odvolatel neuplatnil v řízení před silničním úřadem žádné připomínky
či stanoviska. Upozornil, že své stanovisko k věci zaslal dne 15. 12. 2009 silničnímu úřadu
elektronickou formou, a toto podání předložil krajskému soudu k důkazu. Dále stěžovatel
poukázal na skutečnost, že předmětná cesta byla vybudována až v roce 2006, a to úpravou
terénu a provedením neoprávněné stavby vlastníkem sousední nemovitosti, přičemž
k jejímu zřízení a užívání nikdy nebyl dán souhlas. Přesto žalovaný v odůvodnění svého
rozhodnutí na jednu stranu tvrdí, že odvolatel jako vlastník pozemků zřídil předmětnou
komunikaci a nebránil ostatním v jejím užívání, na druhou stranu odkazuje
na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, podle kterého ke zřízení předmětné
komunikace došlo již před rokem 1946, a to ze strany dřívějšího majitele statku,
který s jejím obecným užíváním souhlasil konkludentně. Stěžovatel v této souvislosti
připomněl, že i pokud by bylo v řízení prokázáno, že předmětná cesta je tímto způsobem
užívána odnepaměti, přesto by bylo nutno zkoumat, zda slouží k uspokojení nutné
komunikační potřeby. Ani v tomto případě však dle názoru stěžovatele nebyl ze strany
správních orgánů náležitě zjištěn skutečný stav věci, neboť zde existují jiné možnosti
uspokojení komunikační potřeby (např. v současné době probíhá řízení o vydání
územního rozhodnutí, na jehož základě by měl jednoduchou úpravou terénu vzniknout
příjezd s parkovací plochou přímo na pozemku vlastníka sousední nemovitosti
parc. č. 1223/1; resp. je možné i další spojení sousední nemovitosti s místní komunikací
přímo přes sousední pozemky parc. č. 1223/2 a 5586). Závěrem stěžovatel upozornil,
že v projednávaném případě nebyly dány podmínky pro užití koncentrační zásady,
neboť námitky obsažené v odvolání reagovaly na argumentaci silničního úřadu obsaženou
v prvostupňovém rozhodnutí. V případě, kdy správní orgány v předcházejícím řízení
neprovedly žádné dokazování, nemohly být předmětné námitky uplatněny dříve
než v reakci na závěry obsažené ve vydaném správním rozhodnutí.
Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného včetně řízení,
které jeho vydání předcházelo, a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. V odůvodnění
rozhodnutí se krajský soud nejprve zabýval žalobní námitkou týkající se podání
stěžovatele ze dne 15. 12. 2009, zaslaného elektronickou formou silničnímu úřadu. Uvedl,
že ani ze správního spisu (v němž není toto podání vůbec obsaženo), ani z podkladů
předložených stěžovatelem v soudním řízení nevyplynula pravdivost jeho tvrzení,
že by předmětné podání bylo opatřeno zaručeným elektronickým podpisem a že by bylo
takto odesláno správnímu orgánu. Naopak z obsahu uvedeného podání je možno
dovodit, že elektronicky podepsáno nebylo, neboť v kolonce „Podepsáno“ je uvedeno,
že nastaly potíže s podpisem, a také z dalších doložených listin a z nich vyplývajících
údajů je zřejmé, že „elektronický podpis není platný“ a že „certifikát nemohl být ověřen,
protože jeho platnost již vypršela“. Krajský soud se rovněž ztotožnil s posouzením
žalovaného ohledně uplatnění zásady koncentrace. Konstatoval, že pokud stěžovatel
nevyužil možností daných mu platnou právní úpravou uplatnit své námitky již v rámci
řízení před správním orgánem prvního stupně, pak tak nemohl učinit až v podaném
odvolání. Výtku stěžovatele namířenou vůči správním orgánům, které nedostatečně zjistily
skutkový stav věci a vůbec neprováděly dokazování, krajský soud vypořádal tím
způsobem, že ne každé konstatování správního orgánu nutně musí být podloženo
dokazováním. Podklady pro vydání rozhodnutí mohou tvořit nejen důkazy,
ale také skutečnosti známé správnímu orgánu z jeho úřední činnosti. Stěžovatel přitom
přehlédl, že popis předmětné účelové komunikace byl obsažen již v rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně, přičemž ze samotného popisu této komunikace a jejího využití
bylo možno dovodit, že se nejedná o komunikaci v uzavřeném prostoru či objektu,
že tato neslouží pouze potřebě vlastníka, a tedy že jde o komunikaci veřejnou,
byť ve vlastnictví soukromé osoby. K tomuto konstatování nebylo dle názoru krajského
soudu nutno provádět žádné důkazy, neboť se jednalo o skutečnosti známé správnímu
orgánu prvního stupně z jeho úřední činnosti. Rovněž ve vztahu k dalším žalobním
námitkám týkajícím se naplnění jednotlivých podmínek pro určení existence veřejné
účelové komunikace (jako např. nezbytnost komunikační potřeby či podmínka souhlasu
vlastníka) se krajský soud ztotožnil s posouzením žalovaného, který se těmito námitkami
nezabýval s odkazem na uplatnění zásady koncentrace řízení.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní uplatněny důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s., tj. vada řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí
vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování
byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem,
že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl soud,
který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit [§103 odst. 1
písm. b) s. ř. s.]; a dále stěžovatel namítá vadu řízení před soudem, mohla-li mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Rozsahem
a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
důvodů uplatněných stěžovatelem v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
Vzhledem k tomu, že v projednávané věci je předmětem posouzení otázka vzniku
a existence veřejné účelové komunikace, Nejvyšší správní soud pokládal za nutné nejprve
připomenout relevantní právní úpravu a judikaturu správních i civilních soudů týkající
se dané problematiky včetně následného hodnocení jejich dopadu na úplnost skutkových
zjištění správních orgánů ve smyslu uplatněné stížní námitky dle §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s.
Právní režim pozemních komunikací upravuje zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních
komunikacích“), který je vymezuje jako dopravní cesty určené k užití silničními a jinými vozidly
a chodci (srovnej §2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Pozemní komunikace
jsou dle odst. 2 téhož ustanovení členěny do čtyř kategorií, a to na dálnice, silnice, místní
komunikace a účelové komunikace. Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací,
které jsou ve vlastnictví osob veřejného práva, mohou být účelové komunikace
ve vlastnictví soukromých subjektů.
Podle ustanovení §7 odst. 1, věty první, zákona o pozemních komunikacích
je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí
pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními
komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Tyto komunikace
jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi, přičemž zákon počítá i s účelovými
komunikacemi, které nejsou veřejně přístupné, jedná-li se o pozemní komunikace
v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele
uzavřeného prostoru nebo objektu (§7 odst. 2 zákona). V takovém případě je účelová
komunikace přístupná v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel
uzavřeného prostoru nebo objektu.
Z citované právní úpravy tak vyplývá, že komunikace bude mít charakter účelové
pozemní komunikace ex lege (tj. ze zákona, aniž by bylo třeba o její kategorizaci vydávat
správní rozhodnutí), bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní
komunikace, vymezené v ustanovení §2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích,
a zároveň pojmové znaky účelové pozemní komunikace, vymezené v §7 odst. 1
(event. §7 odst. 2) tohoto zákona. Musí se tedy jednat o dopravní cestu, určenou k užití
silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí
pro potřeby jejich vlastníků nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními
komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Jestliže
vlastník se zřízením veřejně přístupné účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá
práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní
komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový
souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (srovnej rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Pokud tedy správní orgán v pozici místně
příslušného silničního správního úřadu posuzuje v rámci řízení o vydání deklaratorního
rozhodnutí podle §142 správního řádu, zda určitá komunikace je účelovou pozemní
komunikací, musí primárně zkoumat naplnění výše uvedených zákonných kritérií.
Otázkou, zda je příslušný silniční správní úřad v tomto typu řízení povinen
zkoumat i tzv. „komunikační potřebu“, jakožto pojmový znak účelové pozemní
komunikace (přestože s ním zákon o pozemních komunikacích výslovně nepočítá),
se Nejvyšší správní soud zabýval např. ve svém rozhodnutí ze dne 16. 5. 2011,
č. j. 2 As 44/2011 - 99, publikovaném pod č. 2370/2011 Sb. NSS. V tomto rozhodnutí
Nejvyšší správní soud nejprve poukázal na skutečnost, že termín „komunikační potřeba“
byl ve vztahu k vymezování veřejných cest používán již v judikatuře prvorepublikového
Nejvyššího správního soudu, kdy např. v rozhodnutí ze dne 21. 9. 1932
(Boh. A 10017/32) tento soud uvedl: „Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati
za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak že pozemek byl věnováním buďsi
výslovným nebo z konkludentních činů vlastníka poznatelným k obecnému užívání určen, jednak
že toto užívání slouží k trvalému ukojení nutné potřeby komunikační. (…) Ukojení nutné potřeby
komunikační jest jedním z nezbytných předpokladů prohlášení soukromého pozemku za cestu veřejnou
(viz též rozhodnutí Boh. A 9162/31, Boh. A 10130/32 a Boh. A 11955/35).
Dále Nejvyšší správní soud v předmětném rozhodnutí uvedl, že na tuto starší
prvorepublikovou judikaturu je možno navázat i v současnosti, neboť je řešen tentýž
problém, a to proporcionalita omezení vlastnického práva ve prospěch veřejného zájmu
spočívajícího v přístupu veřejnosti na komunikaci, která se nachází na pozemku
v soukromém vlastnictví. Jedná-li se přitom o účelovou pozemní komunikaci,
pak zde (stejně jako pro ostatní pozemní komunikace) platí režim tzv. obecného užívání
(§19 zákona o pozemních komunikacích). Obecné užívání je možno podřadit pod širší
pojem „veřejné užívání“, které právní teorie definuje jako „užívání všeobecně přístupných
materiálních statků, které odpovídají jejich účelovému určení, předem neomezeným okruhem uživatelů.
V závislosti na vzniku právní možnosti veřejného užívání se rozlišují jeho dva druhy, a to obecné užívání
a zvláštní užívání“ (srovnej Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná část, 5. vydání,
Praha : C. H. Beck, str. 261 - 265). Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá
v možnosti každého tuto komunikaci (v mezích předpisů upravujících provoz
na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených zákonem o pozemních
komunikacích) bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým
je tato komunikace určena.
V návaznosti na závěry obsažené ve shora citované judikatuře (vedle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 - 99, srovnej
také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64,
dostupný na www.nssoud.cz), tak je možno z hlediska vzniku účelové komunikace obecně
vymezit následující základní modelové situace: 1) účelová komunikace byla zřízena
vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil;
2) účelová komunikace vznikla a existuje bez toho, aniž by s tím vlastník pozemku
vyslovil souhlas.
V každém konkrétním případě tak bude nutno zkoumat, zda byl skutečně souhlas
vlastníka udělen (k tomu srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 - 60, publikovaný pod č. 2028/2010 Sb. NSS), a rovněž
je nutno rozlišovat situace, které budou představovat výjimku z tohoto pravidla
(viz např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, kde se jednalo
o nabytí vlastnického práva k pozemku od veřejnoprávní korporace v restituci,
či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2011, č. j. 5 As 36/2010 - 204,
dostupný na www.nssoud.cz). Přitom by mělo platit, že v případě pochybností o existenci
souhlasu je třeba rozhodnout ve prospěch vlastníka.
V prvním případě, tj. kdy účelová komunikace byla zřízena vlastníkem pozemku,
případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil, nic nebrání tomu,
aby se společně se vznikem či zřízením účelové komunikace aktivoval režim obecného
užívání. Za této situace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí nadbytečné
zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu, neboť vlastník fakticky
„věnoval“ tuto komunikaci do veřejného užívání. Ve druhém případě je však situace
odlišná, neboť zřízení a existence účelové pozemní komunikace je v rozporu s vůlí
vlastníka dotčeného pozemku, případně vlastník o ní neví, a není s ní tedy výslovně
srozuměn. Deklarace existence účelové pozemní komunikace v takovém případě
představuje potvrzení nuceného omezení vlastnického práva tohoto subjektu v podobě
veřejného přístupu každého na tuto komunikaci (tj. její obecné užívání), a v takovém
případě bude nutno postupovat v souladu s ustanovením čl. 11 odst. 4 Listiny základních
práv a svobod, za použití ústavně konformního výkladu.
V souladu se zásadou proporcionality pak musí být míra a rozsah omezení
přiměřené ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a ve vztahu k prostředkům,
jimiž je omezení dosahováno. Aby tedy mohlo dojít k deklaraci existence konkrétní
veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, musí být dostatečným způsobem zjištěn
veřejný zájem na obecném užívání takové komunikace, přičemž tento zájem spočívá
právě v nezbytné komunikační potřebě, kterou by tato komunikace zajistila
za předpokladu, že neexistují komunikační alternativy, o nichž je možné ještě rozumně
uvažovat. Jak totiž vyplývá z definičních znaků účelové pozemní komunikace a vůbec
z účelu tohoto institutu jako takového, jejím primárním smyslem je zajištění přístupu
vlastníků k jejich nemovitostem. Vhodnými alternativami nicméně obecně mohou být
i ty, které představují zhoršení komunikačních možností (např. i co do vzdálenosti
přístupu). Zjišťování existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby
tak musí být nedílnou součástí postupu silničního správního úřadu v řízení o deklaraci
existence veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, a to na základě analýzy
jednotlivých komunikačních možností v daném území, jejíž provedení je úkolem
silničního správního úřadu.
Z výše uvedeného tak vyplývá, že silniční správní úřad je povinen učinit
jednoznačný závěr o tom, zda se na daném pozemku nachází veřejně přístupná účelová
komunikace. Předpokladem takového závěru pak musí být jednak to, že vlastník
příslušného pozemku (či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu lze přihlížet) souhlasil
s omezením svého vlastnického práva ve prospěch neomezeného užívání komunikace
neurčitým okruhem třetích osob, a jednak to, že v daném případě je splněna podmínka
komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu.
Z obsahu správního spisu však v dané souvislosti vyplynulo, že shora uvedeným
požadavkům správní orgány v posuzované věci nedostály.
Mezi účastníky je nesporné, že stěžovatel je vlastníkem pozemku parc. č. 1225/1
v katastrálním území Radiměř, na němž se má nacházet předmětná pozemní komunikace.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že silniční správní úřad
v oznámení o zahájení řízení ze dne 24. 11. 2009 upustil od ústního jednání a místního
šetření s odůvodněním, že je mu stav věci dobře znám. V prvostupňovém rozhodnutí
pak silniční správní úřad uvedl, že ze starších katastrálních map se mu podařilo zjistit,
že nynější nemovitosti využívané k rekreačním účelům (č. p. X a č. p. Y) vznikly
v 70. letech rozdělením jedné velké nemovitosti (bývalého statku) na dvě nemovitosti,
přičemž už v době existence tohoto statku vedla přes předmětný pozemek komunikace,
která sloužila k obsluze jeho dvora. Dále vyslovil, že při obhlídce místa nebylo zjištěno,
že by k domům existovala jiná cesta, a že vzhledem k náročnosti terénu by ani nebylo
možné přístupovou cestu k těmto nemovitostem vybudovat.
Takto zjištěný skutkový stav a z něj vyvozené závěry však nemají oporu
ve spisovém materiálu. Nejvyšší správní soud ověřil, že předložená spisová dokumentace
neobsahuje žádné (ani historické, ani současné) katastrální mapy, z nichž by bylo možno
ověřit pravdivost tvrzení správních orgánů, že pozemní komunikace na předmětném
pozemku parc. č. 1225/1 existuje tzv. „odnepaměti“ a že by ze strany dřívějšího vlastníka
došlo k jejímu věnování (resp. konkludentnímu určení) veřejnému užívání. Uvedené
závěry správních orgánů pak není možno podpořit ani jinými provedenými důkazy
(např. svědeckými výpověďmi či fotodokumentací), neboť správní orgány v předmětném
řízení žádné dokazování neprováděly. Z obsahu spisu taktéž není možno zjistit,
zda prvostupňový silniční úřad prováděl na místě samém šetření či ohledání. Ačkoli
v oznámení o zahájení řízení silniční úřad upozornil na skutečnost, že upouští od ústního
jednání a místního šetření, neboť jsou mu dobře známy poměry na místě, v rozporu
s tímto oznámením se silniční úřad v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí odvolává
na provedenou místní obhlídku a na jejím podkladě učiněné závěry, že vzhledem
k náročnosti terénu není možno k předmětným nemovitostem zajistit jiný přístup
než přes nemovitost stěžovatele. Pokud tedy správní orgány provedly ohledání na místě
samém, aniž by průběh tohoto úkonu zachytily ve správním spisu a aniž by o něm
jakýmkoli způsobem vyrozuměli účastníky řízení, měl uvedený postup nepochybně
za následek zkrácení procesních práv stěžovatele, kterému nebylo umožněno se tohoto
úkonu zúčastnit a na místě samém se k němu vyjádřit.
Mimo uvedené pochybení správních orgánů a krajského soudu, týkající
se sporných odkazů na provedenou obhlídku na místě bez toho, aniž by o tomto úkonu
byli účastníci řízení (včetně stěžovatele) vyrozuměni a k tomuto úkonu přizváni, se nelze
ztotožnit ani s posouzením správních orgánů a krajského soudu ohledně uplatnění
koncentrační zásady v předcházejícím správním řízení.
Pokud stěžovatel v podaném odvolání namítal, že předmětná komunikace vznikla
až v roce 2006, a to pouze v souvislosti a na dobu oprav přilehlých nemovitostí,
a že jako vlastník předmětného pozemku nedal s jejím zřízením ani s jejím obecným
užíváním souhlas, pak se nepochybně jedná o skutkové okolnosti, které byl povinen
v předcházejícím řízení náležitě vyhodnotit již správní orgán prvního stupně
tak, aby spolehlivě zjistil skutečný stav věci důležitý pro rozhodnutí. Stěžovatelem
namítané skutečnosti se vztahují k základním podmínkám, za kterých může správní orgán
deklarovat existenci veřejné účelové komunikace, a silniční správní úřad tedy byl povinen
důkladně ověřit naplnění těchto podmínek, a to primárně zjištěním poměrů na místě
samém. Byl tak povinen učinit nejen z toho důvodu, že sporná komunikace není
zakreslena v katastru nemovitostí, a tedy není možno jakkoli jinak ověřit její vznik,
existenci, umístění a průběh; ale taktéž z důvodu posouzení dalších zákonných podmínek
zakotvených v §2 a 7 zákona o pozemních komunikacích včetně podmínky souhlasu
vlastníka a nutné a nenahraditelné komunikační potřeby zahrnující zjištění účelnosti
využití komunikace a zvážení alternativních komunikačních možností. Ani v tomto
ohledu však správní spis neposkytuje soudu žádné podklady (např. fotografický materiál,
protokol o provedení místního šetření či ohledání místa), na jejichž podkladě by mohl
přezkoumat zákonnost závěrů správních orgánů, že předmětná komunikace skutečně
naplňuje znaky veřejně přístupné účelové komunikace.
Shora nastíněnými otázkami a jejich posouzením se pak správní orgány
byly povinny zabývat bez ohledu na to, zda byly tyto námitky uplatněny až v podaném
odvolání, či v průběhu prvostupňového řízení formou elektronického podání, u něhož
je sporné, zda bylo opatřeno zaručeným elektronickým podpisem či nikoli. V souvislosti
s tím stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že dne 15. 12. 2009 odeslal silničnímu
správnímu úřadu prostřednictvím e-mailové korespondence námitky, které byly opatřeny
platným zaručeným elektronickým podpisem. Stěžovatel se neztotožňuje se závěry
krajského soudu, že správní orgány se uvedeným elektronicky zaslaným podáním
nemusely zabývat, neboť jakožto běžné emailové podání nebylo do pěti dnů písemně
či ústně do protokolu potvrzeno či doplněno. K takto uplatněné stížní námitce Nejvyšší
správní soud uvádí následující:
Správní řád v ustanovení §37 odst. 4 upravuje tři základní způsoby, jimiž je vůči
správnímu orgánu možno učinit podání tak, aby s ním byly spojeny právní účinky
- písemně, ústně do protokolu a nebo v elektronické podobě podepsané zaručeným
elektronickým podpisem podle zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu
a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon č. 227/2000 Sb.“). Podání učiněné
v jiné formě, např. prostřednictvím veřejné datové sítě (internetu) bez použití zaručeného
elektronického podpisu (tj. běžným e-mailem), taktéž není a priori vyloučeno, pokud
je ovšem následně do pěti dnů potvrzeno jedním ze tří shora uvedených způsobů,
které správní řád privileguje.
Zaručený elektronický podpis je informace v elektronické podobě, jejímž obsahem
jsou digitální data, která podepisující osoba vytváří pomocí svého soukromého klíče
a zajišťuje jimi integritu a nepopíratelnost původu podepsaných dat. Jedná
se o bezpečnější formu elektronického podpisu, která svazuje podepsaný dokument
s vlastníkem specifického šifrovacího klíče. Takový elektronický podpis umožňuje
ověření, že odesílatel je skutečně tím, za koho se vydává a že datová zpráva nebyla
od doby svého podepsání modifikována. Zaručený elektronický podpis je tak v současné
době jedním z hlavních nástrojů identifikace a autentizace osob v prostředí internetu,
přičemž identifikaci lze zjednodušeně vymezit jako zjištění identity subjektu, zatímco
autentizaci jako ověření, že subjekt je tím, za koho se prostřednictvím této identity vydává
(k tomu srovnej Smejkal, V. a kol., Právo informačních a telekomunikačních systémů,
2. aktualizované a rozšířené vydání, Praha : C. H. Beck, 2004, str. 79).
Z výše uvedeného je zřejmé, že aby elektronická komunikace účastníka řízení
se správním orgánem měla předpokládané procesní účinky, je nutno používat elektronický
podpis splňující požadavky ve smyslu zákona o elektronickém podpisu, případně dané
elektronické podání doplnit způsobem předpokládaným §37 odst. 4 správního řádu.
Takové podání je pak postaveno naroveň klasickému podání v písemné podobě
nebo ústnímu podání do protokolu.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud v dané souvislosti ověřil,
že v něm není založeno elektronické podání stěžovatele s datem odeslání dne
15. 12. 2009, 21:45h. Toto podání stěžovatel předložil až v řízení před krajským soudem,
a to společně s žalobou, v níž reagoval na argumentaci žalovaného, že v průběhu
správního řízení neuplatnil žádná stanoviska ani námitky.
Z uvedeného podání je zřejmé, že bylo stěžovatelem elektronicky odesláno
na e-mailovou adresu Obecního úřadu Radiměř, na e-mailovou adresu Ing. K. a také na
adresu: posta@pardubickykraj.cz. Součástí tohoto podání je text následujícího obsahu: „K
řízení vedenému pod čj. 487/2009 uvádím, že se o komunikaci jednat nemůže, neboť komunikace
nemůže vzniknout bez souhlasu vlastníka pozemku, na kterém by se měla komunikace zbudovat.
Takovýto souhlas však nikdy vydán nebyl. Paní Š. příjezd zbudovala neoprávněnými terénními úpravami
daného pozemku. Před tímto neoprávněným zásahem zde žádná dopravní cesta neexistovala.“ V
kolonce zprávy nazvané „Podepsáno“ je pak zobrazeno hlášení následujícího znění:
„Nastaly potíže s podpisem. Podrobnosti zobrazíte klepnutím na tlačítko podpisu.“ Po
poklepnutí na toto tlačítko se zobrazí okno nazvané „Podpis“ se dvěma záložkami –
„Obecné“ a „Podrobnosti“, z jejichž zobrazení doloženého stěžovatelem je zřejmé, že
předmětná zpráva byla elektronicky podepsána dne 15. 12. 2009 ve 22:53h. Také
informace o podpisu obsahuje chybové hlášení, že došlo k potížím s ověřováním, neboť
certifikát použitý k podpisu již není platný nebo jeho platnost dosud nenastala. Z
následného zobrazení „Informace o certifikátu“ pak vyplývá, že tento certifikát byl
vystaven pro osobu J. W., certifikační autoritou je společnost PostSignum Qualified CA a
certifikát byl platný po dobu jednoho roku, konkrétně od 5. 1. 2009 do 5. 1. 2010.
Krajský soud ve vztahu k tomuto podání dospěl k závěru, že se nepodařilo
prokázat, že by jej stěžovatel podepsal svým zaručeným elektronickým podpisem
a že by jej takto odeslal silničnímu úřadu. S těmito závěry se však Nejvyšší správní soud
neztotožňuje.
Na základě shora popsaných a ve spisu obsažených listin má Nejvyšší správní soud
za prokázané, že předmětné podání stěžovatele bylo dne 15. 12. 2009 odesláno
na e-mailovou adresu silničního úřadu, a to opatřené elektronickým podpisem, u kterého
již v současnosti není možno provést potřebné ověření. Přestože z předložených listin
vyplývají údaje o tom, že „elektronický podpis není platný“ a že „certifikát nemohl být
ověřen, protože jeho platnost již vypršela nebo dosud nenastala“, souvisí tato hlášení
se současnou nefunkčností elektronického podpisu a vypršením období jeho platnosti
dnem 5. 1. 2010. Vychází-li poté Nejvyšší správní soud z předpokladu, že předmětné
podání bylo silničnímu úřadu odesláno dne 15. 12. 2009, přičemž certifikát elektronického
podpisu byl platný v období od 5. 1. 2009 do 5. 1. 2010, pak je možno dovodit, že v době
jeho odesílání bylo toto podání opatřeno platným elektronickým podpisem,
a tedy stěžovatel neměl povinnost jej do pěti dnů písemně či ústně do protokolu doplnit.
Pokud pak toto podání, obsahující vyjádření stěžovatele k věci samé, nebylo založeno
do správního spisu a správní orgán prvního stupně, potažmo žalovaný, se s jeho obsahem
v napadených rozhodnutích nevypořádaly, nelze tuto skutečnost klást k tíži stěžovatele.
Z výše uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud přisvědčil kasačním námitkám
stěžovatele dle §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. a napadený rozsudek krajského soudu
podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm
je krajský soud podle odst. 3 téhož ustanovení s. ř. s. vázán právním názorem vysloveným
v tomto rozhodnutí.
V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. listopadu 2011
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu