ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.74.2012:39
sp. zn. 9 As 74/2012 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: Děti
Země - Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 48/50, Brno, zast. JUDr. Ondřejem
Tošnerem, advokátem se sídlem Slavíkova 1568/23, Praha 2, proti žalovanému: Krajský
úřad Pardubického kraje, odbor životního prostředí a zemědělství, se sídlem
Komenského nám. 125, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 6. 2011,
č. j. KrÚ/53308/2011/OŽPZ, ve znění opravného usnesení ze dne 1. 7. 2011,
č. j. KrÚ/58387/2011/OŽPZ, o prodloužení platnosti stavebního povolení, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) Ředitelství vodních cest ČR, se sídlem Vinohradská 2396/184, Praha 3,
zast. Mgr. Markem Vojáčkem, advokátem se sídlem Týn 1049/3, Praha 1, II) Povodí Labe, státní
podnik, se sídlem Víta Nejedlého 951, Hradec Králové, III) Přátelé Slavíkových ostrovů,
občanské sdružení, se sídlem Lochenice 156, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 7. 3. 2012,
č. j. 52 A 38/2011 - 160,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žádná z osob zúčastněných na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení shora
označeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích
(dále jen „krajský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne
22. 6. 2011, č. j. KrÚ/53308/2011/OŽPZ, ve znění opravného usnesení ze dne 1. 7. 2011,
č. j. KrÚ/58387/2011/OŽPZ.
Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí
Městského úřadu Přelouč, odboru stavebního, vodoprávního a dopravy (dále jen „stavební úřad“)
ze dne 21. 12. 2010, sp. zn. ST 14/2007/Mš, č. j. MUPC 15773/2010, kterým byla stavebníkovi –
Ředitelství vodních cest ČR [dále jen „osoba zúčastněná na řízení I)] prodloužena platnost
stavebního povolení na stavbu vodního díla: „SO 31 – přeložka vodovodu v areálu Povodí Labe a SO
26.B – přeložka kanalizace“. K prodloužení platnosti povolení došlo na základě žádosti odůvodněné
tím, že stavbu není možné zahájit do dvou let ode dne, kdy stavební povolení nabylo právní moci,
především z důvodu probíhajících soudních sporů ohledně podkladových rozhodnutí týkajících
se souvisejících stavebních objektů.
Krajský soud žalobu shledal nedůvodnou a ve smyslu §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), ji zamítl. V odůvodnění
nejprve poukázal na to, že žalobce (stěžovatel) mohl jako občanské sdružení namítat jen porušení
svých procesních práv s tím, že jeho žalobní legitimace je dána ustanovením §65 odst. 2 s. ř. s.
Následně se v návaznosti na žalobní námitky zabýval především podstatou rozhodování stavebního
úřadu o prodloužení platnosti stavebního povolení podle §115 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, který
stanoví: „Stavební povolení pozbývá platnosti, jestliže stavba nebyla zahájena do 2 let ode dne, kdy nabylo právní
moci. Dobu platnosti stavebního povolení může stavební úřad prodloužit na odůvodněnou žádost stavebníka podanou
před jejím uplynutím. Podáním žádosti se staví běh lhůty platnosti stavebního povolení“.
V této souvislosti krajský soud konstatoval, že správní řízení ve věci žádosti o prodloužení
platnosti stavebního povolení není dalším pokračováním stavebního řízení, v němž bylo vydáno
stavební povolení, ale jedná se o správní řízení, jehož jediným předmětem je rozhodování o žádosti
stavebníka o prodloužení platnosti již vydaného, pravomocného stavebního povolení. V tomto
řízení stavební úřad může posuzovat pouze existenci pravomocného stavebního povolení a důvody,
jež stavebník uvedl v této žádosti. Nelze znovu zjišťovat a přezkoumávat podklady potřebné
pro vydání stavebního povolení či rozhodnutí o umístění stavby. Pokud by tak stavební úřad učinil,
vybočil by ze zákonných hranic, které platná právní úprava stanoví v §115 odst. 4 stavebního
zákona. V řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení se jedná výlučně o otázku prodloužení
lhůty výstavby zcela totožné stavby na základě stavebníkem předložených důvodů a stavební úřad
nemá žádné zákonné zmocnění přezkoumávat stavební povolení či obnovovat stavební řízení,
ani přezkoumávat jeho podklady, měnit povolení nebo do něho doplňovat nové podmínky.
Krajský soud se proto neztotožnil s názorem stěžovatele, že pro vydání rozhodnutí
o prodloužení platnosti stavebního povolení musí mít rozhodující správní orgán v tomto správním
řízení k dispozici podklady, které jsou nutné pro vydání stavebního povolení a rozhodnutí
o umístění stavby. Pokud tyto podklady neexistují z důvodu, že je soud mezitím zrušil, správní
orgán musí vyčkat na vydání nových rozhodnutí a nemůže vydat rozhodnutí o prodloužení platnosti
stavebního povolení. Přihlédl přitom k zásadě presumpce správnosti správních aktů a k principu
dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci. Navíc poukázal i na ustanovení §94 odst. 5
stavebního zákona, podle kterého dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí (o umístění stavby)
po právní moci stavebního povolení, se již nevydává územní rozhodnutí (což lze analogicky uplatnit
i na jeho podklady v podobě závazného stanoviska k zásahu do významného krajinného prvku).
Otázka existence závazného stanoviska k zásahu do významného krajinného prvku
a územního rozhodnutí tak dle názoru krajského soudu nebyla a ani nemohla být předmětem
skutkových zjištění nutných k vydání rozhodnutí žalovaného, resp. stavebního úřadu, kterým byla
prodloužena platnost stavebního povolení na danou stavbu.
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že názor krajského soudu, dle kterého v řízení
o prodloužení platnosti stavebního povolení zkoumá stavební úřad pouze existenci stavebního
povolení a důvody uvedené v žádosti o jeho prodloužení, je zcela nesprávný a rozporný se smyslem
a účelem vedení správního řízení v této věci.
Podle stěžovatele je nepochybné, že smyslem §115 odst. 4 stavebního zákona a institutu
omezení platnosti stavebního povolení, resp. řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení,
je zajistit, aby nebyly prováděny stavby na základě „historických“ stavebních povolení. Omezuje-li
stavební zákon dobu platnosti stavebního povolení na dva roky, vychází z toho, že po uplynutí této
doby mohou nastat takové změny, pro které již nelze provedení stavby na základě původního
stavebního povolení považovat bez dalšího za souladné se všemi zájmy, jež musejí být při vydávání
stavebního povolení respektovány; jinak by omezení platnosti stavebního povolení na dva roky
pozbylo smyslu. V případě potvrzení závěru krajského soudu by se dané řízení stalo pouze
formálním a v zásadě i nadbytečným, což však jistě není důvodem, pro který zákonodárce omezil
platnost stavebního povolení a jeho prodloužení vázal na vedení správního řízení o této otázce.
V tomto směru stěžovatel odkázal i na odbornou literaturu, ze které vyplývá následující: „Včasným
podáním žádosti získá stavebník šanci, že platnost stavebního povolení bude prodloužena. Prodloužení lhůty
platnosti stavebního povolení není formální záležitostí. Stavební úřad musí při rozhodování brát v úvahu i práva
a oprávněné zájmy účastníků stavebního řízení i ochranu veřejných zájmů“ (viz Doležal J., Mareček J.,
Sedláčková V., Sklenář T., Tunka M., a Vobrátilová Z., Nový stavební zákon v teorii a praxi
a předpisy související s poznámkami, Linde Praha a. s., 2006, str. 220).
V řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení má stavební úřad dbát na ochranu
veřejného zájmu, včetně zájmu na ochranu životního prostředí, což stěžovatel dovozuje
i s odkazem na ustanovení §152 a §192 stavebního zákona ve spojení s §2 odst. 4 správního řádu
(zákona č. 500/2004 Sb.), podle kterého: „správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným
zájmem…“. V této souvislosti též připomněl povinnosti zakotvené v §3 a §50 odst. 3 správního
řádu, dle kterých je správní orgán povinen v řízení zjistit stav věci, přičemž „vždy je povinen zjistit
všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu“.
Současně stěžovatel poukázal na zásadu správního řízení, podle které se při rozhodování
vychází z právního a skutkového stavu v době vydání rozhodnutí. To znamená, že stavební úřad
je povinen přezkoumat, zda k datu jeho rozhodnutí nevyvstala skutečnost, která již znemožňuje
stavbu provést, tj. znemožňuje prodloužit platnost stavebního povolení s ohledem na změněné
podmínky v území, změněný právní stav apod. Ve vztahu k odůvodnění napadeného rozsudku
poznamenal, že předmětem řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení není přezkum
zákonnosti vydaného stavebního povolení nebo jeho obnova. Ničeho takového se ovšem stěžovatel
dle svého tvrzení nedomáhal a nežádal, aby stavební úřad přezkoumával okolnosti, za nichž bylo
vydáno stavební povolení. Požadoval pouze, aby přezkoumal skutkový a právní stav aktuální
v době, kdy vydává rozhodnutí o prodloužení platnosti stavebního povolení.
Jako nerelevantní proto odmítl odkaz krajského soudu na presumpci správnosti správních
aktů a dobrou víru stavebníka. Připomněl přitom, že platnost stavebního povolení zaniká ze zákona
(ex lege) uplynutím stanovené lhůty a naopak prodloužením jeho platnosti je založeno
(resp. prodlouženo) stavebníkovi právo stavět i po této době; rozhodování o prodloužení platnosti
stavebního povolení se tedy nikterak nedotýká zákonnosti či správnosti stavebního povolení
ani jakýchkoli práv nabytých v dobré víře, neboť ta po uplynutí zákonné doby platnosti stavebního
povolení zanikají ze zákona (a nikdo tak nemůže být v dobré víře, že je bude mít i po této lhůtě).
Zjistí-li stavební úřad v řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení skutečnost,
která s ohledem na skutkový či právní vývoj nastalý k datu jeho rozhodování (od doby vydání
stavebního povolení) a jím vyvolaný změněný právní stav či stav v území znemožňuje provést
stavbu v souladu se zájmy chráněnými stavebním zákonem či zvláštními právními předpisy,
je povinen vyzvat žadatele k odstranění této vady, resp. žádost o prodloužení platnosti stavebního
povolení zamítnout. V opačném případě se dopustí nezákonnosti tak, jako v právě projednávaném
případě, kdy stavební úřad rozhodl o prodloužení platnosti stavebního povolení, ačkoli věděl,
že v mezidobí (po vydání předmětného stavebního povolení) došlo ke zrušení územního
rozhodnutí, jakož i závazného stanoviska k zásahu do významného krajinného prvku podle §4
odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o ochraně přírody a krajiny“), které stanoví, že: „…K zásahům, které by mohly vést k poškození
nebo zničení významného krajinného prvku nebo ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce, si musí ten,
kdo takové zásahy zamýšlí, opatřit závazné stanovisko orgánu ochrany přírody. Mezi takové zásahy patří zejména
umisťování staveb, pozemkové úpravy, změny kultur pozemků, odvodňování pozemků, úpravy vodních toků
a nádrží a těžba nerostů…“.
Výčet uvedený v daném ustanovení je jen demonstrativní a není proto podle stěžovatele
podstatné, zda je či není uvedené závazné stanovisko nutné jako podklad k jinému (územnímu)
řízení, jak tvrdí krajský soud. Podstatné je pouze to, zda se prodloužením platnosti stavebního
povolení umožňuje činnost, která by mohla vést k poškození nebo zničení významného krajinného
prvku nebo ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce, jak vyplývá z věty třetí §4
odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Stavební úřad ani žalovaný se však tímto nezabývali,
natož aby absenci (zrušení) závazného stanoviska promítli do svého rozhodování ve věci žádosti
o prodloužení platnosti stavebního povolení.
Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatel žádal, aby byl napadený rozsudek krajského
soudu zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Jako důvody kasační stížnosti označil
nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]
a vadu řízení spočívající v tom, že skutková podstata z níž správní orgán v rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech a při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před
správním orgánem takovým způsobem, že to ovlivnilo zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou
vadu měl krajský soud napadené rozhodnutí zrušit [§103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
Žalovaný se k předložené kasační stížnosti nevyjádřil.
Osoba zúčastněná na řízení I) se ve svém vyjádření k předložené kasační stížnosti obecně
ztotožnila se závěry krajského soudu a ve vazbě na argumentaci stěžovatele doplnila, že smyslem
prodloužení platnosti stavebního povolení podle §115 odst. 4 stavebního zákona je toliko
zachování práva stavebníka provést stavbu na základě již vydaného a pravomocného stavebního
povolení za podmínek v tomto povolení stanovených, a to za předpokladu, že stavebník uvede
důvody, pro které nezahájil stavbu. Ze strany stavebního úřadu se jedná o správní uvážení,
zda s ohledem na důvody uvedené v žádosti stavebníka platnost stavebního povolení prodlouží
či nikoli. Úvahy stavebního úřadu tedy mají směřovat zásadně k hodnocení důvodů, pro které
je žádost podána, aniž by se přitom mělo jednat o pouhou formalitu, jak tvrdí stěžovatel.
Ta je vyloučena zákonnou, resp. správnou aplikací správního uvážení stavebním úřadem.
Současně osoba zúčastněná na řízení I) poukázala na skutečnost, že stavební úřad seznámil
s návrhem na prodloužení platnosti stavebního povolení dotčené orgány, včetně příslušného orgánu
ochrany přírody a krajiny, v jehož působnosti je i ochrana významných krajinných prvků, a žádný
z nich neuplatnil proti prodloužení platnosti stavebního povolení výhrady. To dokládá řádné
posouzení žádosti o prodloužení stavebního povolení také z hlediska veřejného zájmu, který navíc
v daném případě netvoří pouze ochrana významného krajinného prvku, nýbrž i předmětná stavba
sama o sobě, jejíž realizace je ve veřejném zájmu, neboť se jedná o veřejně prospěšnou stavbu
v oblasti dopravy vymezenou v zásadách územního rozvoje Pardubického kraje ze dne 29. 4. 2010.
Sama skutečnost, že stavební úřad nepodmínil prodloužení stavebního povolení vydáním
závazného stanoviska k zásahu do významného krajinného prvku, tak neznamená, že by nevzal
v úvahu práva a oprávněné zájmy účastníků stavebního řízení, jakož i ochranu veřejných zájmů.
Navíc je zřejmé, že veřejný zájem na ochraně významných krajinných prvků by i v případě nutnosti
opatřit si stanovisko pro účely rozhodnutí o prodloužení stavebního povolení neměl fakticky vliv
na prodloužení, neboť souhlasné stanovisko již bylo vydáno rozhodnutím Městského úřadu Přelouč
ze dne 18. 10. 2011, č. j. MUPC/17180/2011/OŽP/Fe, a potvrzeno odvolacím orgánem.
Podle osoby zúčastněné na řízení I) vede výklad zastávaný stěžovatelem k situaci,
kdy by stavební úřad v rámci řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení fakticky vedl řízení
o „novém“ stavebním povolení, což evidentně nebylo úmyslem zákonodárce. K tomu lze dojít také
argumentací a contrario k ustanovení §93 odst. 3 stavebního zákona, dle kterého se na řízení
o prodloužení platnosti územního rozhodnutí vztahují přiměřeně ustanovení o územním řízení
s tím, že veřejné ústní jednání se nekoná a závazná stanoviska, námitky nebo připomínky lze obecně
podat ve lhůtě do 15 dnů ode dne doručení, jinak se k nim nepřihlíží. Pokud by totiž zákonodárce
zamýšlel vázat prodloužení platnosti stavebního povolení na případné předložení závazných
stanovisek, zvolil by výslovnou úpravu tohoto postupu, stejně jako v případě prodloužení platnosti
územního rozhodnutí.
Osoba zúčastněná na řízení I) navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl
a aby jí současně přiznal náhradu nákladů řízení z důvodů hodných zvláštního zřetele. Odkázala
přitom na to, že jakožto organizační složka státu nedisponující vlastním právním oddělením byla
nucena si opatřit zastoupení přední právní kanceláří, neboť daná věc je provázena vleklými
správními a soudními řízeními, které jsou soudu jistě známé z úřední činnosti.
Osoba zúčastněná na řízení III) ve svém vyjádření k předložené kasační stížnosti uvedla,
že smyslem omezené doby platnosti stavebního povolení je, aby v době zahájení stavby byly
podmínky vydání stavebního povolení a podmínky uvedené přímo v něm ještě aktuální. Stavební
úřad má povinnost rozhodovat na základě aktuálního stavu a ve vztahu k němu má své rozhodnutí
i řádně odůvodnit, což se v daném případě nestalo. Nelze-li bez souhlasného závazného stanoviska
záměr povolit, pak je logické, že do jeho nového vydání je nutné řízení o prodloužení platnosti
stavebního povolení přerušit, příp. zastavit, pokud závazné stanovisko bude nesouhlasné,
tzn., nebude příslušným orgánem ochrany přírody povolen žádný zásah do významného krajinného
prvku, anebo bude souhlasné, ale stanoví podmínky, s nimiž by prodloužení platnosti stavebního
povolení bylo v rozporu. Jiný postup, který by existenci závazného stanoviska nijak nezohlednil,
by byl v rozporu s §115 odst. 4, větou první, stavebního zákona, která stanoví časové omezení
platnosti stavebního povolení, což potvrzuje i odborná literatura (Doležal J., Mareček J., Sedláčková
V., Sklenář T., Tunka M., a Vobrátilová Z., Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy
související s poznámkami, Linde Praha a. s., 2006, či Potěšil L., Roztočil A., Hrůšová K., Lachmann
M.: Stavební zákon – online komentář. 1. Vydání. Praha: C. H. Beck, 2011).
Osoba zúčastněná na řízení II) se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
V projednávané věci je nesporné, že žádost o prodloužení stavebního povolení doručená
Městskému úřadu Přelouč dne 24. 9. 2009 byla podána za neexistence pravomocného územního
rozhodnutí. V průběhu řízení přitom nastala fáze, kdy zde pravomocné územní rozhodnutí
bylo (po vydání zrušovacího rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2010,
č. j. 6 As 42/2008 - 509), avšak v okamžiku potvrzení prodloužení platnosti stavebního povolení
rozhodnutím odvolacího orgánu ze dne 22. 6. 2011, č. j. KrÚ/53308/2011/OŽPZ, ve znění
opravného usnesení ze dne 1. 7. 2011, č. j. KrÚ/58387/2011/OŽPZ, již pravomocné územní
rozhodnutí opět neexistovalo.
Obdobně je nesporné, že žádost o prodloužení platnosti stavebního povolení byla podána
též za neexistence závazného stanoviska k zásahu do významného krajinného prvku, přičemž
v průběhu řízení nastala fáze, kdy pravomocné závazné stanovisko k zásahu do významného
krajinného prvku bylo vydáno, a to po rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2010,
č. j. 6 As 43/2008 - 472; ovšem v okamžiku potvrzení prodloužení platnosti stavebního povolení
rozhodnutím odvolacího orgánu ze dne 22. 6. 2011, č. j. KrÚ/53308/2011/OŽPZ, ve znění
opravného usnesení ze dne 1. 7. 2011, č. j. KrÚ/58387/2011/OŽPZ, již toto závazné stanovisko
opět neexistovalo.
V době vydání rozhodnutí žalovaného o odvolání proti rozhodnutí o prodloužení platnosti
stavebního povolení zde tedy neexistovalo ani pravomocné územní rozhodnutí ani závazné
stanovisko k zásahu do významného krajinného prvku, a to v důsledku jejich opakovaného zrušení
ze strany krajského soudu.
Stěžejní otázkou je tak otázka, zda za této skutkové a právní situace bylo možné ze strany
žalovaného rozhodnout a potvrdit prodloužení platnosti stavebního povolení.
Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že obecně správní orgán vychází při vydání rozhodnutí
ze skutkového a právního stavu, který zde je v době jeho rozhodování. Jedná se o základní zásadu
vyplývající ze správního řádu (srov. §96 odst. 2, §90 odst. 2 nebo §82 odst. 4), jakož i z povahy
samotného správního řízení, které směřuje k vydání konstitutivního správního rozhodnutí
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011 - 79, zejm. body
25 až 27, či ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As 68/2008 - 126, zejm. body 36 a 37, publikovaný
pod č. 1786/2009 Sb. NSS, oba dostupné z www.nssoud.cz, stejně jako další citovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu). Nelze však již souhlasit s důsledky, které z toho stěžovatel dovozuje
ve vztahu k rozhodování o prodloužení platnosti stavebního povolení, které je předmětem právě
projednávané věci.
Stavební povolení je konstitutivním správním rozhodnutím, které zakládá stavebníkovi
oprávnění uskutečnit navrhovanou stavbu za daných podmínek, jimiž stavební úřad zabezpečí
ochranu veřejných zájmů a stanoví zejména návaznost na jiné podmiňující stavby a zařízení,
dodržení obecných požadavků na výstavbu, včetně požadavků na bezbariérové užívání stavby,
popřípadě technických norem.
Konkrétní náležitosti stavebního povolení upravuje prováděcí vyhláška (č. 526/2006 Sb.)
ve vazbě na §115 stavebního zákona, který v odst. 4 výslovně časově omezuje platnost vydaného
stavebního povolení na 2 roky s tím, že nebude-li do dvou let ode dne, kdy nabylo stavební
povolení právní moci, započato se stavbou, stavební povolení pozbývá platnosti. To ale neplatí,
podá-li stavebník před uplynutím 2 let odůvodněnou žádost, na základě které může stavební úřad
dobu platnosti stavebního povolení prodloužit. Stavební povolení tak má na rozdíl od jiných
správních rozhodnutí přímo ze zákona omezenou platnost, nicméně v tomto směru se jedná
o historickou, tradiční úpravu, která byla obsažena i v předchozí právní úpravě dané zákonem
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dle jehož §67 platilo,
že: „Stavební povolení pozbývá platnost, jestliže stavba nebyla zahájena do dvou let ode dne, kdy nabylo právní moci,
pokud stavební úřad v odůvodněných případech nestanovil pro zahájení stavby delší lhůtu“.
Současná právní úprava tak zachovává v podstatě stejný princip platnosti stavebního
povolení, která je časově omezena dobou dvou let tak, jako v případě předchozí právní úpravy.
Účelem časového omezení je, aby bylo se stavbou započato v aktuálním, reálném čase. Jedině
tak lze eliminovat nežádoucí důsledky plynutí času, kdy by bylo možno postavit stavbu
např. po deseti či dvaceti letech od získání stavebního povolení, ačkoli se již mohly zásadním
způsobem změnit např. podmínky v území či požadavky na projektovou dokumentaci a technické
parametry u mnohých staveb. V tom je potřeba spatřovat hlavní smysl a účel omezení platnosti
stavebního povolení, které ovšem lze v odůvodněných případech prolomit a platnost stavebního
povolení prodloužit. Ustanovení §115 odst. 4 stavebního zákona přitom parametry pro případné
prodloužení platnosti stavebního povolení nijak nespecifikuje a prodloužení váže pouze
na odůvodněnou žádost stavebníka a na správní uvážení stavebního úřadu vyjádřeného
v předmětném paragrafu dikcí „může… prodloužit“.
Rozhodnutí ve věci žádosti o prodloužení platnosti stavebního povolení je výsledkem
samostatné a poměrně široké správní úvahy stavebního úřadu podmíněné žádostí stavebníka.
Nejedná se o pokračování či prodloužení stavebního řízení, které bylo ukončeno vydáním
pravomocného stavebního povolení, přestože je jasné, že probíhá ve věcné souvislosti a časové
návaznosti na pravomocné stavební povolení. Je proto nezbytné z takového stavebního povolení
vycházet, a to i s ohledem na požadavek právní jistoty a tzv. presumpci správnosti správních aktů,
na kterou správně upozornil již krajský soud. Každý správní akt je totiž třeba považovat za správný
a závazný, dokud jej příslušný orgán (správní orgán, event. soud) nezbaví svým výrokem závaznosti,
tj. pokud jej nezmění nebo nezruší, a to v právem předepsané proceduře.
Pro posouzení projednávané věci je proto podstatné, že stavební povolení, pro které
stěžovatel žádal prodloužení platnosti, zrušeno nebylo. Zrušeno bylo územní rozhodnutí
a rozhodnutí, resp. závazné stanovisko k zásahu do významného krajinného prvku, jejichž vydání
stavebnímu povolení předcházelo. V případě obou zmíněných rozhodnutí se jedná o správní akty
téhož správního úřadu, které obsahově předcházejí stavebnímu povolení a tvoří s ním určitou
časovou i logickou posloupnost. Předmět rozhodování je v podstatě stejný, ale rozdílná jsou
hlediska, z nichž je věc posuzována. Teorie v tomto ohledu hovoří o tzv. řetězení správních aktů,
kdy jsou správní akty vydávány postupně a každý z nich směřuje přímo vůči svému adresátovi,
jemuž je také samostatně oznamován. Zpravidla poté, co podmiňující akt nabyl právní moci, žádá
jeho adresát o vydání navazujícího správního aktu (viz Hendrych D. a kol. Správní právo. Obecná
část. 5., rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 155).
Typickým příkladem řetězení je právě posloupnost územního a po něm, k zamýšlenému
zásahu nezbytného, stavebního povolení, přičemž závazné stanovisko k zásahu do významného
krajinného prvku je v tomto systému řetězících se rozhodnutí podkladovým rozhodnutím
pro územní rozhodnutí (o umístění stavby), které je pak podkladovým rozhodnutím pro stavební
povolení. Tomu ostatně dle spisového materiálu odpovídá i reálná posloupnost vydávání
jednotlivých rozhodnutí v daném případě.
Přestože mezi uvedenými rozhodnutími existuje nezpochybnitelná souvislost a úvaha
stěžovatele o jejich vzájemné interakci je jistě na místě, nelze tuto vazbu, resp. absenci uvedených
rozhodnutí, zohledňovat v řízení o prodloužení pravomocného stavebního povolení.
Veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny, potažmo životního prostředí, je jistě legitimním
zájmem, neboť jeho vyhodnocení a ochrana je povinnou součástí předmětných procesů. To lze
ostatně odvodit již ze samotného stavebního zákona, který na ochranu veřejných zájmů výslovně
pamatuje v úvodním ustanovení §1 odst. 3, jakož i v dalších ustanoveních včetně §115 odst. 1,
v němž hovoří o tom, že stavební úřad ve stavebním povolení podmínkami pro provedení stavby
zabezpečí ochranu veřejných zájmů. Vymezení veřejného zájmu a jeho aplikace však závisí
na posouzení každého jednotlivého případu, přičemž v konkrétním správním řízení může stát
a často také stojí několik jednotlivých parciálních veřejných zájmů proti sobě, jako je tomu i v této
věci.
Na jedné straně je zde zmíněný zájem na ochraně přírody a krajiny vyplývající ze způsobu
ochrany významného krajinného prvku v §4 o dst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, jakož
i ze samotného účelu tohoto zákona v §1, kterým je: „…přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy
v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás, k šetrnému hospodaření s přírodními
zdroji a vytvořit v souladu s právem Evropských společenství v České republice soustavu Natura 2000. Přitom
je nutno zohlednit hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry“.
Na druhé straně je zde tedy přímo ze zákona o ochraně přírody a krajiny zdůrazněna
existence i jiných veřejných zájmů, které je potřeba zohlednit a které lze v rozhodované věci
spatřovat zejména v podobě zájmu na hospodářském a sociálním rozvoji regionu. Jedná se o stavbu,
která je součástí veřejně prospěšné stavby v oblasti vodní dopravy podle zásad územního rozvoje
Pardubického kraje a s její realizací nepochybě souvisí silné sociální i ekonomické zájmy
reprezentované stavebníkem – osobou zúčastněnou na řízení I). Nelze přitom zapomínat,
že se v předmětných řízeních rozhoduje o jeho právech a povinnostech jako žadatele o vydání
závazného stanoviska k zásahu do významného krajinného prvku a územního rozhodnutí
(o umístění stavby), přičemž obě uvedená rozhodnutí byla vydána a nabyla právní moci.
Na základě toho také bylo osobě zúčastněné na řízení I) vydáno stavební povolení, které
rovněž nabylo právní moci a které bylo vydáno v souladu se zákonem na dobu dvou let s tím,
že je zde možnost jeho prodloužení. Toto prodloužení sice podléhá správnímu uvážení, avšak
vychází z odůvodněné žádosti stavebníka, který v daném případě uvedl, že: „stavba nebyla dosud
zahájena zejména z důvodu probíhajících soudních sporů týkajících se podkladových rozhodnutí souvisejících
stavebních objektů (v rámci projektu stavby „Plavební stupeň Přelouč“)…, proto žadatel žádá o prodloužení
platnosti stavebního povolení vydaného Městským úřadem v Přelouči rozhodnutím sp. zn. 14/2007/Mš ze dne
31. 5. 2007“.
V tomto kontextu je proto potřeba zohlednit kromě výše uvedeného také princip dobré víry
a ochrany nabytých práv, který je podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním
státu, jak rozhodl Ústavní soud s tím, že tento princip působí bezprostředně v rovině subjektivního
základního práva jako jeho ochrana a v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce
správnosti aktu veřejné moci (viz nález ze dne 9. 10. 2003, sp. zn. IV. ÚS 150/01, publikovaný
pod č. 117, sv. 31, s. 57 Sb. n. u. US, dostupný též z http://nalus.usoud.cz).
Za situace, kdy zákonnost a správnost samotného stavebního povolení nebyla zpochybněna
a stavební povolení nebylo zrušeno, nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu dovodit,
že by zrušení územního rozhodnutí i závazného stanoviska k zásahu do významného krajinného
prvku bylo bez dalšího důvodem pro neprodloužení platnosti tohoto stavebního povolení,
resp. pro přerušení řízení v této věci, jak namítá stěžovatel. Jeho výklad by ve svých důsledcích
znamenal, že řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení by bylo faktickým pokračováním
stavebního řízení, ve kterém by bylo nutno předložit nové, aktuální územní rozhodnutí a závazné
stanovisko k zásahu do významného krajinného prvku. Takto však zákonodárce řízení
o prodloužení platnosti stavebního povolení podle §115 odst. 4 stavebního zákona nekoncipoval,
na rozdíl od řízení o prodloužení platnosti územního rozhodnutí podle §93 odst. 3 stavebního
zákona, z něhož vyplývá, že toto řízení běží obdobně jako územní řízení s tím rozdílem,
že se nekoná veřejné ústní jednání a závazná stanoviska, námitky nebo připomínky lze podat
ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení, jinak se k nim nepřihlíží. Je zde tedy patrné přiblížení
se územního řízení a řízení o prodloužení platnosti územního rozhodnutí, které však v případě
stavebního řízení a řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení ve stavebním zákoně není
upraveno a které nemůže soud svojí interpretací nahradit.
Při prodloužení platnosti stavebního povolení je proto nutno vycházet především ze žádosti
stavebníka a dále z toho, zda stavební povolení nebylo následně zrušeno, tj. zda existuje akt,
který by měl být prodloužen. Skutečnost, že následně po právní moci stavebního povolení bylo
správním soudem zrušeno závazné stanovisko k zásahu do významného krajinného prvku,
jakož i územní rozhodnutí, předcházející stavebnímu povolení, přitom není skutečností
nevýznamnou, avšak neznamená bez dalšího důvod pro přerušení řízení o prodloužení platnosti
stavebního povolení, příp. pro neprodloužení jeho platnosti. Podstatné je, že tato rozhodnutí
v době vydání stavebního povolení existovala a skutečnost, že byla následně rozsudkem krajského
soudu zrušena, na tom nemůže nic změnit. Zrušení správního aktu má účinky toliko ex nunc,
které působí výlučně do budoucna.
Řešení otázek souvisejících se zásahem do významného krajinného prvku a s územním
rozhodnutím (o umístění stavby) nelze bez zákonné opory přemístit do řízení o prodloužení
platnosti stavebního povolení, je třeba je vyřešit v rámci pokračování územního řízení, resp. řízení
vztahujícím se k zásahu do významného krajinného prvku. Zrušení těchto rozhodnutí a jejich
vrácení zpět k dalšímu řízení znamená, že se pokračuje v původním řízení o zásahu do významného
krajinného prvku, případně v územním řízení, na které v důsledku přechodných ustanovení nelze
aplikovat §94 odst. 5 stavebního zákona s tím, že dojde-li ke zrušení územního rozhodnutí
po právní moci stavebního povolení, územní rozhodnutí se již nevydává. Územní řízení bylo
zahájeno před nabytím účinnosti stavebního zákona, a proto se podle jeho §190 odst. 3 dokončí
podle dosavadních právních předpisů, tj. podle starého stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.);
ve vztahu k němu Nejvyšší správní soud opakovaně rozhodl, že za situace, kdy bylo územní
rozhodnutí zrušeno, je třeba dokončit územní řízení meritorně, i v situaci, kdy je stavba
již ukončena (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2004,
č. j. 5 A 107/2001 - 53, publikovaný pod č. 784/2006 Sb., či rozsudek ze dne 22. 5. 2008,
6 As 45/2005 - 188).
V tomto případě stavba nebyla ukončena, dokonce ani zahájena, a tím spíše je namístě
dle aplikované právní úpravy pokračovat v řízení o územním rozhodnutí, jakož i v řízení o zásahu
do významného krajinného prvku.
Teprve v závislosti na výsledku těchto řízení, kdyby došlo např. ke stanovení nových,
významně jiných podmínek či v krajním případě k nevydání souhlasného stanoviska k zásahu
do významného krajinného prvku nebo zamítnutí žádosti o územní rozhodnutí, by bylo na místě
tuto skutečnost zohlednit s tím, že by byla označena za důvod k obnově stavebního řízení či řízení
o prodloužení platnosti stavebního povolení. Samozřejmě při splnění všech podmínek obnovy
řízení, kterou správní řád připouští mj. tehdy, pokud bylo zrušeno či změněno rozhodnutí,
které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno [§100 odst. 1
písm. b)].
Nejvyšší správní soud ve své již konstantní judikatuře k této otázce uvádí, že bylo-li stavební
povolení vydáno v době, kdy existovalo pravomocné územní rozhodnutí, není následné zrušení
územního rozhodnutí samo o sobě důvodem ke zrušení stavebního povolení soudem. Jestliže
by však poté bylo rozhodnuto v územním řízení odlišně a vedlo by to buď ke stanovení nové
podmínky pro umístění stavby v území, nebo v krajním případě až k zamítnutí žádosti o vydání
územního rozhodnutí, tato skutečnost musí vést k obnově stavebního řízení, neboť se změnily
podmínky pro vydání stavebního povolení, které je nutno reflektovat (srov. zejm. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 - 128, publikovaný
pod č. 1815/2009 Sb. NSS).
S ohledem na výše uvedené lze tedy shrnout, že zrušení územního rozhodnutí či závazného
stanoviska k zásahu do významného krajinného prvku po nabytí právní moci stavebního povolení,
není samo o sobě důvodem pro neprodloužení platnosti stavebního povolení či pro přerušení řízení
v této věci za účelem vyčkání vydání nového územního rozhodnutí nebo závazného stanoviska
k zásahu do významného krajinného prvku. V rámci řízení o prodloužení platnosti stavebního
povolení se posuzuje žádost stavebníka a existence stavebního povolení. To platí tím spíše
za situace, kdy důvodem, pro který stavebník nezačal stavět a požaduje prodloužení platnosti
stavebního povolení, jsou právě probíhající soudní spory ohledně těchto rozhodnutí, jejichž
výsledkem nemusí být nutně vydání opačného či obsahově významně odlišného rozhodnutí. Teprve
pokud by tomu tak skutečně bylo a znamenalo by to změnu podmínek pro vydání stavebního
povolení, bylo by nutno tuto změnu zohlednit.
Stěžovatelem požadované zohlednění zrušení územního rozhodnutí a závazného stanoviska
k zásahu do významného krajinného prvku v řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení lze
proto označit za předčasné a vymykající se požadavkům §115 odst. 4 stavebního zákona. Kasační
stížnost tak byla shledána nedůvodnou a Nejvyšší správní soud ji podle §110 odst. 1, věty poslední,
s. ř. s. zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se u účastníků řízení opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., neboť neúspěšnému stěžovateli náhrada nákladů řízení nepřísluší a žalovanému
náklady řízení nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení v případě osob zúčastněných na řízení se opírá o §60
odst. 5, větu první, s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého osoba zúčastněná na řízení
má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou
jí soud uložil. Protože Nejvyšší správní soud v dané věci osobám zúčastněným na řízení žádné
povinnosti neuložil, rozhodl tak, že tyto osoby nemají právo na náhradu nákladů řízení.
K požadavku osoby zúčastněné na řízení I) ohledně náhrady nákladů řízení z důvodů hodných
zvláštního zřetele pak doplňuje, že se jedná o spor, který se nijak nevymyká předmětu její činnosti,
pro kterou byla Ministerstvem dopravy a spojů zřízena a pro kterou by měla být i dostatečně
personálně vybavena. Skutečnost, že nemá své vlastní právní oddělení, proto nelze považovat
za důvod hodný zvláštního zřetele ve smyslu §60 odst. 5, věty druhé, s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. září 2012
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu