ECLI:CZ:NSS:2008:9.AS.83.2007:120
sp. zn. 9 As 83/2007 - 120
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana
Malíka a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci
žalobce: BRVOS Bruntál s.r.o., se sídlem tř. Práce 1445/42, Bruntál, zastoupeného
JUDr. Filipem Horákem, advokátem se sídlem Radnická 11, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 5. 2. 2007, č. j. 4288/2007-16330, ve věci námitek proti protokolu o kontrole
v rámci technického auditu, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 19. 7. 2007, č. j. 10 Ca 117/2007 - 99,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora označeného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým
byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství (dále jen
„Ministerstvo“) ze dne 5. 2. 2007, č. j. 4288/2007-16330. Tímto rozhodnutím bylo
vyhověno námitkám stěžovatele podaným proti protokolu o kontrolním zjištění – zprávě
o technickém auditu – ze dne 17. 8. 2004 (a jeho doplnění ze dne 26. 11. 2004), č. 5, 14,
15, 24, 28, 30, 31, 38, 39, 42, 43, 45 a 46, přičemž ostatním námitkám vyhověno nebylo.
Městský soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí bylo právním úkonem
sdělujícím (vysvětlujícím) stěžovateli nedůvodnost jeho námitek proti protokolu o státní
kontrole, nebylo však rozhodnutím zakládajícím, měnícím či rušícím jeho práva
121
či povinnosti a nejde tedy o úkon správního orgánu s důsledky předpokládanými
v ustanovení §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozd ějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“) – tzn. o úkon, který je ve smyslu s. ř. s. správním
rozhodnutím. Takový úkon je ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s. vyloučen
a žaloba domáhající se přezkumu rozhodnutí podle tohoto zákona vyloučeného
je dle §68 téhož právního předpisu nepřípustná. Soud v odůvodnění usnesení dále uvedl,
že teprve následný právní úkon správního orgánu, tj. rozhodnutí vydané na základě
zjištění kontroly, by bylo možno považovat za rozhodnutí zasahující do práv stěžovatele
a upozornil přitom na skutečnost, že, jak vyplývá z vyjádření správního orgánu,
takové rozhodnutí již bylo vydáno dne 29. 3. 2007 a právní moci nabylo dne 2. 4. 2007.
Teprve toto rozhodnutí by bylo možno úspěšně napadnout v soudním řízení.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje námitku ve smyslu ustanovení §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. a namítá tak nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu
nebo o zastavení řízení. Stěžovatel se nemůže ztotožnit s názorem městského soudu
ohledně posouzení rozhodnutí o námitkách podle §18 zákona ČNR č. 552/1991 Sb.,
o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní kontrole“),
jako úkonu, který nezakládá, nemění, neruší nebo závazně neurčuje práva
nebo povinnosti. Podle jeho názoru takto zjednodušeně nelze „rozsudek Nejvyššího
správního soudu, č. j. A 55/2001 – 68“ (správně usnesení ze dne 12. 2. 2004,
č. j. 5 A 55/2001 – 68), vykládat a uvádí, že v případě, že „... jde o úkon správního orgánu
s důsledky předpokládanými v ust. §65 s. ř. s., pak takové rozhodnutí není ze soudního přezkumu
vyloučeno, a to i když se jedná o rozhodnutí o námitkách. V opačném případě by bylo stěžovateli
ve smyslu ust. §2 s. ř. s. odepřeno právo na soudní ochranu, čímž by došlo k porušení práva ústavně
zaručeného čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Rozhodnutím o námitkách, resp. postupem,
který předcházel vydání tohoto rozhodnutí ze dne 5. 2. 2007, došlo k porušení zákona o státní
kontrole, neboť stěžovateli bylo odepřeno se ve smyslu ust. §18 odst. 2 citovaného zákona odvolat
k vedoucímu kontrolního orgánu. Rozhodnutí, kterým nebylo námitkám vyhověno, učinilo samo
ministerstvo, nikoli kontrolní pracovník. Tímto postupem bylo zcela jednoznačně upřeno právo stěžovatele
na přezkum rozhodnutí ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.“ Stěžovatel je tak přesvědčen,
že žalovaný jak procesním postupem, tak vydáním následného rozhodnutí,
kterým shledal, že námitky stěžovatele nejsou (s výjimkou námitek č. 5, 14, 15, 24, 28, 30,
31, 38, 39, 42, 43, 45, 46) důvodné, výrazně zasáhl do subjektivních práv a povinností
stěžovatele.
V kasační stížnosti se dále uvádí, že: „Žalovaný nebyl oprávněn navrhovat zrušení
stěžovatelova povolení k provozování vodovodů pro veřejnou potřebu na podkladě nesplnění podmínek
uvedených v ust. §6 odst. 2 písm. b) zákona ČNR č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích…
smlouvy o provozování vodovodů uzavřené s vlastníkem společnosti VaK Bruntál a. s. Auditoru nenáleží
posouzení právní oblasti podle výše citovaného zákona, čímž auditor překročil své pravomoci,
neboť toto lze učinit pouze při porušení zákonem přesně specifikovaných podmínek. Žalovaný nebral
dále v potaz fakt, že do zveřejnění obsahu smluv Ing. H. neměly k těmto přístup třetí osoby,
a to z důvodu ochrany obchodního tajemství. Přestože byl technický auditor upozorněn na existenci řádně
chráněného obchodního tajemství, žalovaný toto nedbal a texty smluv zveřejnil. Žalovaný byl povinen
postupovat podle zákona o státní kontrole. Takto se však v daném případě nestalo. Stěžovatel nebyl
seznámen s obsahem protokolu o kontrolním šetření a žalovaným bylo přesto rozhodnuto o odebrání
povolení k provozování vodovodů. Stěžovatel tak byl zkrácen na svých právech, protože nemohl řádně
a v souladu se zákonem podat námitky proti obsahu protokolu.“
122
S ohledem na shora uvedené skutečnosti stěžovatel navrhuje napadené rozhodnutí
městského soudu zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
Ministerstvo se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřilo.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je řádně zastoupen (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných
důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Před vlastním řešením dané věci považoval kasační soud za vhodné alespoň
ve stručnosti shrnout skutkové okolnosti případu, které zjistil z předloženého spisového
materiálu, a nastínit zde z důvodu větší přehlednosti a jasnosti všech souvislostí
jeho krátkou genezi. Rozhodnutím Ministerstva ze dne 7. 7. 2003, sp. zn. 4903/03-6030,
bylo rozhodnuto o provedení technického auditu zaměřeného na činnost stěžovatele
spočívající v provozování vodovodů ve vlastnictví společnosti VaK Bruntál, a. s.,
pro veřejnou potřebu, a to na základě povolení vydaného dle zákona č. 274/2001 Sb.,
o vodovodech a kanalizacích, ve znění pozdějších předpisů. Zpráva o auditu ze dne
17. 8. 2004 včetně jejího doplnění ze dne 26. 11. 2004 pak byla podkladem pro zahájení
správního řízení ze strany Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, odboru životního
prostředí a zemědělství (dále jen „správní orgán“). Správní řízení bylo zahájeno opatřením
ze dne 8. 2. 2005 z vlastního podnětu správního orgánu a vyústilo ve vydání rozhodnutí
ze dne 27. 6. 2005, č. j. 3474/2005/ŽPZ/Tom/0014, kterým bylo příslušné
povolení vydané stěžovateli k provozování vodovodu pro veřejnou potřebu zrušeno.
Proti tomuto rozhodnutí správního orgánu v prvním stupni podal stěžovatel odvolání
a zároveň i žalobu, která byla usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. 8. 2005,
č. j. 22 Ca 198/2005 – 20, odmítnuta, a následně podal i kasační stížnost
(tato byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2006,
č. j. 2 As 54/2005 – 55).
Rozhodnutí Ministerstva jakožto odvolacího orgánu ze dne 19. 10. 2005,
č. j. 30056/2005 - 16310, bylo na základě další žaloby stěžovatele rozhodnutím Městského
soudu v Praze ze dne 14. 6. 2006, č. j. 5 Ca 256/2005 - 55, pro vady řízení zrušeno a věc
byla Ministerstvu vrácena k dalšímu řízení. Odvolací řízení pak bylo za účelem nápravy
pochybení zjištěných v řízení před městským soudem přerušeno. Dne 25. 8. 200 6 byl
stěžovatel seznámen s obsahem protokolu o kontrolním zjištění a ve stanovené lhůtě
podal proti tomuto protokolu námitky, o nichž bylo rozhodnuto Ministerstvem dne
5. 2. 2007 rozhodnutím č. j. 4288/2007 - 16330, které je předmětem přezkumu v souzené
věci. Následně rozhodnutím ze dne 29. 3. 2007, č. j. 31028/06 - 16310 (založeno na
č. l. 94 spisu), bylo Ministerstvem vydáno nové konečné rozhodnutí ve věci, jímž bylo
odvolání stěžovatele proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne
27. 6. 2005 o zrušení povolení k provozování vodovodů pro veřejnou potřebu opětovně
zamítnuto.
123
Předmětem posouzení v tomto řízení je otázka, zda rozhodnutí o námitkách podle
§18 zákona o státní kontrole, ve znění účinném v posuzovaném období, který na věc
dopadá, má či nemá povahu rozhodnutí, které by podléhalo soudnímu přezkumu.
Ustanovení §18 zákona o státní kontrole je koncipováno tak, že rozhodování
o námitkách je svěřeno kontrolnímu pracovníkovi, a pokud ten námitkám nevyhoví,
je příslušný o nich rozhodnout vedoucí kontrolního orgánu. Zcela v souladu
s touto právní úpravou bylo tedy v dané věci rozhodováno o námitkách uplatněných
stěžovatelem proti protokolu o kontrolním zjištění v rámci prováděného technického
auditu věcně příslušným vedoucím Ministerstva jakožto kontrolního orgánu
(kterým bylo námitkám v části vyhověno a v části nikoli).
Při právním posouzení projednávané věci Nejvyšší správní soud vycházel zejména
z ustanovení §65, §68 a §70 písm. a) s. ř. s., která byla v daném případě městským
soudem aplikována. Podle §65 odst. 1 s. ř. s., které je klíčovým ustanovením soudního
řádu správního pro posouzení žalobní legitimace, se může ten, kdo tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení
úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“), domáhat žalobou zrušení takového rozhodnutí,
popřípadě vyslovení jeho nicotnosti. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví k líčový
význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, na úrovni mezinárodní především
čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Citovaný článek Listiny
zakládá pravomoc správních soudů na generální klauzuli: přezkoumat lze každé
rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon
(u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná kompetenční
výluka možná není). Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu
(ledaže by bylo zákonem výslovně vyloučeno) je tedy jedním z veřejných subjektivních
práv explicitně zaručených Listinou. Dopadá na něj i příkaz ústavodárce obsažený
v čl. 4 odst. 4 Listiny, aby při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod
bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným
účelům, než pro které byla stanovena. Mezemi práva na přístup k soudu jsou
mj. kompetenční výluky: proto při jejich používání je nutno vždy si klást otázku,
proč zákon určitou kompetenční výluku obsahuje, a respektovat její smysl; nepřípustný
je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona proti jeho skutečnému
smyslu. Z ústavních interpretačních pravidel zároveň plyne, že v pochybnostech o tom,
zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu
svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva.
Ze shora uvedených ústavních východisek se zároveň podává, jak přistupovat
k interpretaci a aplikaci §65 s. ř. s.: uvedené ustanovení nelze vykládat doslovným
jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace je dána
pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci
a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon
správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce,
nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní
sféře (v podrobnostech se odkazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS,
www.nssoud.cz).
124
Je zřejmé, že protokol o zjištění z provedené kontroly (potažmo zpráva o kontrole)
má spíše charakter právně relevantního a dále ověřitelného sdělení, které deklaruje určitá
konkrétní zjištěná fakta. Také z výše uvedeného resumé skutkových okolností případu
je patrné, že zpráva o technickém auditu je pouze podkladovým rozhodnutím,
na jehož základě, resp. na základě některých skutečností v této zprávě uvedených, bylo
se stěžovatelem ze strany správního orgánu zahájeno správní řízení. Teprve v tomto řízení
pak může být vydáno rozhodnutí s dopady do právní sféry stěžovatele.
Takovým rozhodnutím je tedy v jeho případě až poslední rozhodnutí Ministerstva
v této věci, tj. rozhodnutí ze dne 29. 3. 2007, č. j. 31028/06 – 16310, kterým bylo
potvrzeno zrušení povolení stěžovatele k provozování vodovodů pro veřejnou potřebu.
Lze tedy uzavřít, že bez ohledu na to, zda je úkon, jehož povaha je předmětem
sporu, formálně označen jako rozhodnutí či nikoli, je nutno zabývat se především dopady
příslušného úkonu do sféry subjektu, který tvrdí porušení svých práv. Rozhodnutí
o námitkách proti protokolu o kontrolním zjištění není dle názoru Nejvyššího správního
soudu ve skutečnosti úkonem způsobilým zasáhnout subjektivní sféru stěžovatele,
a to navzdory tomu, že úkon Ministerstva zemědělství, jímž bylo některým námitkám
stěžovatele vyhověno a jiným nikoli, je v záhlaví jako „Rozhodnutí“ označen. Podle názoru
zdejšího soudu není možno na tento úkon pouze z čistě formálního hlediska
takto nahlížet. Jinak nelze vykládat ani závěry vyslovené již dříve v obdobné věci
Nejvyšším správním soudem v usnesení ze dne 12. 2. 2004, č. j. 5 A 55/2001 - 68,
které stěžovatel v kasační stížnosti rozporuje, neboť tyto závěry jsou naprosto
jednoznačné a z odůvodnění citovaného usnesení žádné pochybnosti v tomto smyslu
nevyplývají. Městský soud proto nepochybil, když žalobu st ěžovatele pro nepřípustnost
odmítl.
Ze všech důvodů výše uvedených dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, větu první,
s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, a Ministerstvu jako odvolacímu orgánu
náklady v tomto řízení nevznikly. Soud proto rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti za použití §120 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. června 2008
JUDr. Radan Malík
předseda senátu