ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.99.2010:71
sp. zn. 9 As 99/2010 - 71
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobců: a) NESEHNUTÍ Brno, o. s., se sídlem tř. Kpt. Jaroše 18, Brno,
b) MUDr. F. P., c) Mgr. V. P., d) Doc. RNDr. M. B., PhD., e) RNDr. L. B., f) F .
N., g) Mgr. L. N., h) R . V., i) J. V., j) R. Bl., k) Ing. J. Vi., l) I. Vi., zastoupených
Mgr. Sandrou Podskalskou, advokátkou se sídlem Dvořákova 13, Brno,
proti žalovanému: Ing. arch. M. T., autorizovaný inspektor, ve věci certifikátu
autorizovaného inspektora ze dne 23. 3. 2010, č. j. 711007, o kasační stížnosti žalobců
proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 8. 2010, č. j. 8 A 131/2010 - 34,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 8. 2010, č. j. 8 A 131/2010 - 34,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobci a), b), c), d), e), f), g), h), i), j), k) a l)
[dále též „stěžovatelé“] domáhají zrušení shora uvedeného usnesení Městského soudu
v Praze (dále též „městský soud“), kterým tento soud odmítl podle §46 odst. 1
písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jejich žalobu podanou proti certifikátu
vydanému žalovaným jako autorizovaným inspektorem podle §117 odst. 3 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), dne 23. 3. 2010, č. j. 711007.
Městský soud napadeným usnesením odmítl žalobu proti výše uvedenému
certifikátu autorizovaného inspektora z důvodu, že v dané věci není dána pravomoc
správních soudů a žaloba je tak neprojednatelná pro nedostatek podmínek řízení.
V odůvodnění městský soud mimo jiné uvedl, že činnost autorizovaného inspektora není
výsledkem veřejnoprávního postupu, nýbrž plněním ze soukromoprávní smlouvy,
jeho postup není formalizován a nejsou předepsány žádné postupy, jejichž dodržení
by bylo možno kontrolovat a vyžadovat. Autorizovaný inspektor proto není podle názoru
městského soudu správním orgánem ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nýbrž odborně
způsobilou osobou, která z titulu své funkce poskytuje odborné činnosti ve výstavbě.
Stejně tak nemůže být certifikát vydaný autorizovaným inspektorem, který je plněním
ze soukromoprávní smlouvy, rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Městský soud chápe
certifikát jako odborné stanovisko vypracované pro stavebníka, které nemá bezprostřední
právní závaznost ani přímé právní účinky. Protože s uvedeným usnesením městského
soudu stěžovatelé nesouhlasili, podali proti němu kasační stížnost.
Jako právní důvod kasační stížnosti stěžovatelé uvedli důvod podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Stěžovatelé nesouhlasí s názorem městského soudu, že činnost
autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení podle §117 stavebního zákona,
při které je vydán certifikát podle citovaného ustanovení, není činností v oblasti veřejné
správy, a dále nesouhlasí s tvrzením městského soudu, že předmětný certifikát není
rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Stěžovatelé předně připomínají, že vydávání certifikátů bylo autorizovanému
inspektorovi svěřeno v §149 stavebního zákona, přičemž autorizovaný inspektor je podle
§143 téhož zákona jmenován ministrem pro místní rozvoj za splnění řady podmínek.
Stěžovatelé dále uvádí, že ve smyslu důvodové zprávy k vládnímu návrhu stavebního
zákona odpovídá autorizovaný inspektor za výsledek své činnosti občanskoprávně,
veřejnoprávně, popř. i trestněprávně. Z koncepce zkráceného stavebního řízení je podle
nich zřejmé, že autorizovaný inspektor při vydání certifikátu zcela nahrazuje činnost
stavebního úřadu, když stejně jako příslušný stavební úřad ověřuje projektovou
dokumentaci a připojené doklady a toto ověření následně na projektové dokumentaci
vyznačuje.
K názoru městského soudu, že podkladem činnosti autorizovaného inspektora
je soukromoprávní smlouva, stěžovatelé uvádí, že uvedenou smlouvu lze přirovnat
například k žádosti o vydání stavebního povolení a upozorňují na to, že v klasickém
stavebním řízení stavební úřad rovněž nevydává stavební povolení samovolně, ale pouze
na základě žádosti stavebníka; stejně tak autorizovaný inspektor vydává certifikát
jen na základě smlouvy. Ke zmínce městského soudu, že autorizovaný inspektor
je stavebníkem za svou činnost placen, stěžovatelé zdůrazňují, že i stavební úřad je placen,
a to ze státního rozpočtu.
Stěžovatelé rovněž nesouhlasí s tvrzením městského soudu, že postup
autorizovaného inspektora při vydání certifikátu není ani v nejmenším formalizován,
když jeho základní postup je stanoven §117 odst. 3 stavebního zákona, postup v případě
uplatnění námitek upravuje §117 odst. 4 citovaného zákona a obsah a strukturu
certifikátu stanoví ve vazbě na §117 odst. 6 citovaného zákona §10 vyhlášky
č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech
stavebního řádu (dále jen „vyhláška č. 526/2006 Sb.“).
Shora citovaná ustanovení právních předpisů tak podle stěžovatelů zcela popírají
tvrzení městského soudu, že pro činnost autorizovaného inspektora nejsou předepsány
žádné postupy, jejichž dodržení by bylo možno kontrolovat a vyžadovat. Činnost
autorizovaného inspektora přitom podléhá na základě §171 stavebního zákona státnímu
dozoru, kdy za zákonem stanovených podmínek může dojít k jeho odvolání ministrem
pro místní rozvoj. V této souvislosti stěžovatelé zdůrazňují, že právní úprava sice stanoví
následný postup a postih v případě, že autorizovaný inspektor opakovaně nevykonává
řádně svou činnost, nestanoví však žádné efektivní mechanismy kontroly v konkrétním
případě. Právní úprava totiž podle jejich názoru nepočítá vůbec se situací, kdy například
autorizovaný inspektor nevypořádá námitky podle §117 odst. 4 stavebního zákona
nebo nepředloží věc stavebnímu úřadu v případě, kdy se nepodařilo odstranit rozpory.
Pouze na základě takové mezerovité úpravy však nelze dojít k závěru, že by věc nemohla
být přezkoumána správním soudem. Za dané právní úpravy je právě naopak soudní
přezkum jedinou pojistkou zákonnosti postupu autorizovaného inspektora. Na základě
výše uvedeného jsou proto stěžovatelé přesvědčeni, že činnost autorizovaného inspektora
při vydání certifikátu je činností v oblasti veřejné správy a autorizovaný inspektor proto
naplňuje definici správního orgánu podle §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatelé dále vyjádřili nesouhlas s hodnocením právní povahy certifikátu
autorizovaného inspektora, které ve svém rozhodnutí učinil městský soud. Certifikát není
podle jejich názoru pouhým nezávazným odborným stanoviskem, nýbrž alternativou
stavebního povolení. V případě, že autorizovaný inspektor ověří projektovou
dokumentaci a připojené podklady a vydá certifikát, postačí stavebníkovi pouhé oznámení
stavby stavebnímu úřadu. Stavební úřad nijak oznámení, certifikát ani ostatní podklady
nepřezkoumává ani nepotvrzuje. Uvedené oznámení má pro stavební úřad pouze
informativní a evidenční charakter. Certifikát je tedy tím jediným rozhodnutím,
které zakládá práva a povinnosti – zakládá stavebníkovi právo provést stavbu,
jakož i povinnost dodržet podmínky stanovené dotčenými orgány. Stěžovatelé
připomněli, že i sám městský soud v napadeném rozhodnutí připouští, že na základě
certifikátu může dojít k dotčení právní sféry konkrétních osob. Nepřiznání aktivní žalobní
legitimace takovým osobám je pak podle nich v rozporu s dosavadní judikaturou
(viz zejména usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42). Formální náležitosti certifikátu jsou přitom upraveny v §10
vyhlášky č. 526/2006 Sb. a značně se blíží náležitostem správního rozhodnutí podle §68
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“), kdy výroková část je zachycena v údajích podle §10 odst. 1 písm. a), b), c) a odst. 2
písm. a) citované vyhlášky. Odůvodnění je pak obsaženo v části odpovídající §10 odst. 1
písm. d), e) a odst. 2 písm. c) citované vyhlášky. Jediná z náležitostí správního rozhodnutí,
která v certifikátu není obsažena, je poučení o opravných prostředcích. Koncepce
zkráceného stavebního řízení však již a priori jakékoli opravné prostředky vylučuje.
Na základě výše uvedeného mají stěžovatelé za to, že certifikát vydaný podle §117
stavebního zákona je i podle formálních náležitostí rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.
Stěžovatelé rovněž poznamenávají, že mezi těmi osobami, které mají štěstí
na poctivého autorizovaného inspektora postupujícího v souladu se zákonem (který předá
věc stavebnímu úřadu a proti jehož rozhodnutí opravný prostředek možný je), a těmi,
kteří jsou stavebníkem i autorizovaným inspektorem zcela opomenuti a nemají
tak možnost se ke stavbě vůbec vyjádřit, vznikají procesní nerovnosti.
Dále upozorňují na skutečnost, že jejich výše uvedené argumenty podpořil
i precedentní rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010,
č. j. 9 As 63/2010 - 111, kterým v jiné věci stěžovatele a) rozhodl, že certifikát
autorizovaného inspektora se v okamžiku, kdy je oznámen stavebnímu úřadu, stává aktem
zakládajícím práva a povinnosti (správním rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.).
Zdůrazňují, že citovaným rozsudkem Nejvyšší správní soud zrušil usnesení městského
soudu ze dne 15. 3. 2010, č. j. 5 A 42/2010 - 43, ve kterém městský soud poprvé
rozhodoval o žalobě proti certifikátu autorizovaného inspektora a poprvé zde rozvinul
tezi o tom, že tato žaloba je neprojednatelná pro nesplnění podmínek řízení, neboť
certifikát není rozhodnutím ve smyslu soudního řádu správního, neboť je pouhým
odborným stanoviskem pro stavebníka. Městský soud ovšem v napadeném usnesení
odkazuje na názory uvedené ve výše uvedeném Nejvyšším správním soudem zrušeném
usnesení pátého senátu městského soudu, a to i přes skutečnost, že se stěžovatelé ihned
po zveřejnění zkráceného znění citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010 - 111, na městský soud obrátili s požadavkem, aby tento
soud vyčkal odůvodnění výše uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu,
než v jejich případě rozhodne (zkrácené znění předmětného rozsudku Nejvyššího
správního soudu bylo městskému soudu doručeno dne 5. 8. 2010, městský soud ve věci
rozhodl dne 11. 8. 2010). Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že citovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu je aplikovatelný rovněž v daném případě. V postupu městského soudu,
který žádosti stěžovatelů o posečkání s rozhodnutím nevyhověl, spatřují porušení principu
zákazu denegatio iusticie, jakož i vážné zanedbání povinnosti soudu poskytovat včasnou
a účinnou ochranu porušeným právům, jakož i porušení čl. 9 Aarhuské úmluvy (sdělení
Ministerstva zahraničních věcí č. 124/2004 Sb.m.s., Úmluva o přístupu k informacím,
účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního
prostředí). V návaznosti na to stěžovatelé podotýkají, že městský soud rovněž informovali
o rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 21. 6. 2010, č. j. 30 Ca 152/2009 - 218,
který certifikát autorizovaného inspektora považuje za správní rozhodnutí.
Stěžovatelé následně ve věci navrhli, aby Nejvyšší správní soud vydal předběžné
opatření podle §38 s. ř. s. Žádají, aby zdejší soud uložil společnosti Heršpická – správa
nemovitostí, spol. s r. o., zdržet se realizace stavby „Brno – Ivanovice, Obchodní centrum
– Hobby Market“. V této souvislosti uvedli, že výstavba předmětných staveb za situace,
kdy certifikát mj. není v souladu s pravomocným územním rozhodnutím a záměr
je v rozporu s územním plánem, je vážnou újmou i zájmům chráněným příslušnými
zákony. Za takového stavu věci mají stěžovatelé za to, že lze po stavebníkovi spravedlivě
žádat, aby snášel povinnost uloženou mu předběžným opatřením. Stěžovatelé uvádí,
že přiznání odkladného účinku žalobě je nejistým institutem v situaci, kdy by se měla
pozastavit vykonatelnost certifikátu, tj. dokumentu, o jehož právní povaze stále nepanuje
naprostá jistota. S ohledem na předestřené zde není dána překážka uvedená v §38 odst. 3
s. ř. s. Pro případ, že Nejvyšší správní soud dospěje k názoru, že v dané věci k dosažení
účelu, pro který stěžovatelé navrhují nařízení výše specifikovaného předběžného opatření,
postačuje přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, stěžovatelé žádají, aby Nejvyšší
správní soud v souladu s §73 odst. 2 s. ř. s. této kasační stížnosti odkladný účinek přiznal,
a to nejen vůči napadenému usnesení městského soudu, ale rovněž vůči napadenému
certifikátu. V návaznosti na to zdůvodnili, v čem spatřují nenahraditelnou újmu v případě
realizace staveb.
Na pozadí shora uvedeného proto stěžovatelé navrhli zrušení usnesení městského
soudu a vrácení věci tomuto soudu zpět k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení městského
soudu z důvodů v této stížnosti uplatněných a dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
Klíčová námitka podaná v kasační stížnosti se týká posouzení právní povahy
certifikátu autorizovaného inspektora a s tím související otázky, zda tento akt představuje
rozhodnutí, proti němuž se lze bránit žalobou podle §65 s. ř. s. Posouzení uvedené
otázky má přitom ve věci určující význam. Nejvyšší správní soud o totožné otázce
rozhodoval již v rozsudku ze dne 4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010 - 111, přičemž setrvává
na názorech v něm uvedených.
Institut zkráceného stavebního řízení byl do stavebního práva včleněn novým
stavebním zákonem a je upraven v ustanovení §117 tohoto zákona. Uzavře-li stavebník
s autorizovaným inspektorem smlouvu o provedení kontroly projektové dokumentace
pro stavbu, kterou hodlá provést, může takovou stavbu pouze oznámit stavebnímu úřadu,
jestliže byla opatřena souhlasná závazná stanoviska dotčených orgánů a vyjádření osob,
které by byly účastníky stavebního řízení (§109), a nejde o stavbu, která je zvláštním
právním předpisem, územně plánovací dokumentací nebo rozhodnutím orgánu územního
plánování přímo označena jako nezpůsobilá pro zkrácené stavební řízení (§117 odst. 1
stavebního zákona). Pro úplnost lze poznamenat, že zvláštní právní předpis vylučující
některé stavby ze zkráceného stavebního řízení zatím nebyl vydán; toliko ustanovení §15
odst. 9 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon),
ve znění pozdějších předpisů, vylučuje v současnosti z povolování ve zkráceném
stavebním řízení vodní díla, mimo staveb vodovodních řadů, kanalizačních stok
a kanalizačních objektů, které nevyžadují povolení k nakládání s vodami. Podle §117
odst. 3 citovaného zákona autorizovaný inspektor certifikátem stvrzuje, že ověřil
projektovou dokumentaci a připojené podklady z hledisek uvedených v §111 odst. 1 a 2
a že navrhovaná stavba může být provedena. Na projektové dokumentaci tuto skutečnost
vyznačí, uvede své jméno a příjmení, datum vydání certifikátu a opatří ji svým podpisem
a razítkem se státním znakem České republiky. K certifikátu připojí návrh plánu
kontrolních prohlídek stavby, závazná stanoviska dotčených orgánů a vyjádření osob,
které by byly účastníky stavebního řízení. Ustanovení §117 odst. 4 stavebního zákona
upravuje situaci, kdy ve vyjádřeních podle odstavce 1 byly uplatněny námitky proti
provádění stavby. V takovém případě je autorizovaný inspektor posoudí a projedná
s osobami, které je uplatnily. Způsob vypořádání námitek a závěry, popřípadě podklady,
z nichž vycházel, připojí autorizovaný inspektor k certifikátu podle odstavce 3.
Nepodaří-li se při vypořádání námitek odstranit rozpory mezi osobami, které by jinak byly
účastníky řízení, předloží jejich vyjádření spolu s projektovou dokumentací a závaznými
stanovisky dotčených orgánů stavebnímu úřadu, který zajistí vypořádání námitek podle
§114 nebo usnesením rozhodne o námitkách ve své působnosti anebo usnesením
rozhodne o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené řízení.
Oproti „klasickému“ stavebnímu řízení, v němž stavebník žádá stavební úřad
o vydání stavebního povolení, na základě této žádosti stavební úřad zahájí a vede řízení
a po ověření splnění zákonem stanovených podmínek vydá stavební povolení, je proces
zkráceného stavebního řízení rychlejší a efektivnější, a to jak pro účastníky,
tak pro stavební úřad. Jeho podstata spočívá v přenesení zásadních činností v řízení
o vydání stavebního povolení (posouzení projektové dokumentace stavby, opatření
souhlasných stanovisek dotčených orgánů a vyjádření osob, který by byly účastníky
stavebního řízení), ze stavebního úřadu na osobu autorizovaného inspektora. Tato osoba
musí k takovému posouzení získat oprávnění postupem upraveným též stavebním
zákonem (§143 - §151 tohoto zákona), poté působí jako garant souladu předmětné
stavby s předpisy stavebního práva. Výsledkem činnosti autorizovaného inspektora
ve stavebním řízení je vydání certifikátu, kterým stvrzuje, že ověřil projektovou
dokumentaci a připojené podklady ze zákonem uvedených hledisek a stavba může být
provedena. Obecně lze konstatovat, že autorizovaný inspektor je soukromá osoba, která,
pokud splní podmínky pro jeho činnost stanovené veřejnoprávním předpisem,
je po určitou dobu oprávněna ve stavebním řízení činit úkony vymezené stavebním
zákonem, přičemž v důsledku některých z nich vznikají osobám ve stavebním řízení práva
a povinnosti bez další intervence stavebního úřadu. Vydání certifikátu autorizovaným
inspektorem a jeho oznámení stavebnímu úřadu má stejné účinky jako vydání stavebního
povolení stavebním úřadem dle §115 stavebního zákona, tj. zakládá oprávnění provést
stavbu.
Certifikát oznámený dle §117 odst. 1 stavebního zákona stavebnímu úřadu tedy
bezpochyby zakládá práva a povinnosti ve stavebním řízení, rovnocenné stavebnímu
povolení. Stavební úřad je dle stávající zákonné úpravy z procesu vzniku oprávnění
provést stavbu na základě oznámeného certifikátu dle §117 odst. 1 stavebního zákona
v podstatě vyloučen, oznámení certifikátu podle §117 odst. 1 stavebního zákona toliko
zaeviduje. Úprava §117 stavebního zákona nedává stavebnímu úřadu explicitně možnost
jakékoliv kontroly oznámeného certifikátu. S výjimkou postupu dle §117 odst. 4
stavebního zákona není upravena možnost intervence příslušného stavebního úřadu
do činnosti a rozhodnutí (certifikátu) autorizovaného inspektora. Za platné právní úpravy
zde však navíc neexistuje ani možnost změny či zrušení certifikátu ze strany
autorizovaného inspektora v případě, kdy sám dodatečně zjistí, že nebyly splněny
požadavky stavebního zákona a jeho prováděcích právních předpisů, stejně tak není dána
ani možnost stavebníka a (potencionálních) účastníků takového řízení, jak se proti
postupu autorizovaného inspektora a jím vydanému certifikátu bránit, resp. jak napadnout
jeho postup v rámci zkráceného stavebního řízení. Stavební zákon dokonce nestanoví
ani mechanismy, prostřednictvím kterých by se mohly dotčené osoby (tj. osoby,
které by byly účastníky stavebního řízení podle §109 stavebního zákona) o probíhajícím
zkráceném stavebním řízení dozvědět. Zjištěné nedostatky v činnosti autorizovaného
inspektora lze sice v určité fázi reflektovat postupem podle §171 odst. 3 stavebního
zákona, tj. v rámci státního dozoru prováděného Ministerstvem pro místní rozvoj
(viz §171 odst. 2 stavebního zákona), kdy ministr pro místní rozvoj rozhodne o odvolání
autorizovaného inspektora, který při své činnosti opakovaně nebo závažně porušil veřejné
zájmy, které měl chránit, nebo se dopustil jednání neslučitelného s postavením
autorizovaného inspektora [podle §144 odst. 2 písm. a) stavebního zákona], není tím však
řešen přímý postup proti konkrétnímu vydanému certifikátu autorizovaného inspektora.
V případě nedostatečné právní úpravy, či značně eufemicky řečeno neujasněné
koncepce zkráceného stavebního řízení (podobně viz Plos, J. K některým aspektům
právního postavení autorizovaných inspektorů. Stavební právo Bulletin, 2009, č. 1 - 2,
s. 2 a násl.), však nelze dovozovat, že veřejné právo neposkytuje žádné obranné
mechanismy těm osobám, jejichž práva by mohla být postupem autorizovaného
inspektora zkrácena. Použití zjednodušeného postupu ve veřejnoprávním řízení nemůže
být podle Nejvyššího správního soudu konstruováno na úkor ochrany práv dotčených
osob, tj. osob, které by jinak byly účastníky stavebního řízení podle §109 stavebního
zákona. V situaci, kdy právní úprava příslušných procesních postupů autorizovaného
inspektora ve zkráceném stavebním řízení explicitně neupravuje účinné kontrolní
mechanismy a není tak dostatečným předpokladem pro zajištění ústavnosti tohoto
institutu a vyloučení porušení práv (potencionálních) účastníků tohoto řízení, musí
zde existovat mechanismy, které tuto ochranu zaručí. Je povinností soudu, aby tyto
mechanismy uvnitř právního řádu nalezl a pojmenoval. Ke shodnému závěru dospěl
v minulosti Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 13. 5. 2004,
č. j. 1 As 9/2003 - 90, v němž k této otázce uvedl: „V souladu s principem právní jistoty má
každý adresát právní normy právo očekávat, že řešení, která zákonodárce zvolí, jsou racionální a směřují
k funkčnímu uspořádání společenských vztahů, a nikoliv naopak. Jestliže zákonodárce z nejrůznějších –
často velmi pochybných a voluntaristických – důvodů zvolí řešení jiné, musí je tím spíše přesně, jasně,
určitě a srozumitelně v právních předpisech, jimiž jsou právní normy komunikovány svým adresátům,
vyjádřit. Neučiní-li tak, je zcela na místě dát přednost takovému výkladu, který je rozumný a odpovídá
přirozenému smyslu pro spravedlnost“.
Výklad, dle něhož by nebylo možno korigovat stav, kdy vzniklo právo provést
stavbu v rozporu se zákonem, z výše uvedených důvodů není udržitelný. Vzhledem
k nespornému závěru, že v důsledku oznámení stavebnímu úřadu certifikát zakládá
veřejná subjektivní práva a povinnosti, srovnatelná s právy a povinnostmi vyplývajícími
ze stavebního povolení, je úskalím komplikujícím nalezení ochrany v dané věci posouzení,
zda certifikát autorizovaného inspektora je či není výsledkem veřejnoprávní činnosti.
Autorizovaný inspektor po uzavření smlouvy se stavebníkem podle §117 odst. 1
stavebního zákona se řídí jednak ujednáním vyplývajícím z této smlouvy (určení
předmětné stavby, cena, termíny, sankce, atd.), jednak stavebním zákonem,
který konkrétně upravuje úkony autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním
řízení. Otázkou je, zda lze konstatovat, že autorizovaný inspektor vzhledem k obligatorní
úpravě jeho činnosti ve zkráceném stavebním řízení vykonává při vydání certifikátu
působnost v oblasti veřejné správy.
Veřejná správa v tradičním pojetí zahrnuje, na rozdíl od užšího pojmu „státní
správa“, správu veřejných záležitostí. Ve funkcionální rovině je vykonávána jak státními
orgány, tak i dalšími subjekty nestátního charakteru, na které je výkon veřejné správy
delegován zákonem. Pro tyto nestátní vykonavatele je výkon veřejné správy obvykle
pouze částí jejich činnosti, ve zbytku mohou působit v soukromoprávních vztazích.
Veřejnou správu lze samozřejmě definovat nejen z hlediska subjektového, nýbrž
i prostřednictvím jednotlivých znaků a vlastností, jež ji odlišují od správy soukromé.
Toto odlišení se většinou děje na základě hlediska zájmového, tj. u veřejné správy
se předpokládá její výkon ve veřejném zájmu, zatímco u správy soukromé v zájmu
soukromém. Při rozlišení lze však dále aplikovat i teorii mocenskou, která vychází
z principu mocenské nadřazenosti orgánů vykonávajících veřejnou správu vůči
spravovaným subjektům, kdy se výkon veřejné správy děje zásadně prostřednictvím
jednostranných právních aktů mocenské povahy. Tyto teorie lze pak kombinovat
se závěry, že veřejná správa je prováděna k tomu pověřenými subjekty, tato povinnost
je jim uložena právní normou, kterou jsou povinny se při jejím výkonu řídit
(viz např. Pošvář, J. Obecné pojmy správního práva, Brno 1946, str. 26 a násl.). Rozdíl mezi
veřejnou a soukromou správou lze dle uvedených hledisek definovat dle míry vázanosti
vykonavatele správy právními předpisy (tj. normativní vázanost vykonavatele veřejné
správy) a dle cíle, který má být správou dosažen.
V klasických dílech právní teorie a teorie správního práva jsou popsány i možné
další teorie rozlišení veřejné a soukromé správy. Z českých autorů lze poukázat na teorii
P. Průchy, dle níž je veřejná správa jakožto správa veřejných záležitostí správou
ve veřejném zájmu a subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou
povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů. Soukromá správa
je naproti tomu správou soukromých záležitostí, vykonávanou v soukromém zájmu,
vykonávají ji soukromé osoby, sledující určitý vlastní cíl a řídící se přitom vlastní vůlí
(Průcha, P. Správní právo, obecná část. 7. dopl. a akt. vyd. Brno: MU a Doplněk, 2007, str. 53)
Z výše citovaného lze dovodit, že na rozlišení veřejné a soukromé správy lze nahlížet
z různých hledisek a hranice mezi těmito oblastmi nejsou vždy jednoznačně vymezitelné.
Ostatně již J. Pošvář zdůrazňoval, že rozdíl mezi veřejnou a soukromou správou není
zcela kategorický (viz Pošvář, J. Obecné pojmy správního práva, Brno 1946, str. 107). Shodný
závěr v současnosti prezentuje i D. Hendrych, dle něhož rozdíly mezi veřejnou
a soukromou správou nejsou a nemohou být absolutní, veřejnou správu v dnešní době
nelze kvalifikovat pouze jako správu vrchnostenskou, neboť její úkoly v moderní
společnosti vrchnostenskou správu daleko překračují (Hendrych D. a kolektiv: Správní
právo – obecná část, 6. vydání, C. H. Beck, Praha 2006, str. 5, marg. 3).
Tento teoretický exkurs lze tedy uzavřít s tím, že přestože hranice mezi soukromou
a veřejnou správou nelze jednoznačně vymezit, stejně jako přesnou definici veřejné
správy, obecně je možno vycházet z cíle, prostředků a závaznosti posuzované činnosti
a postavení jejího vykonavatele.
Na rozdíl od městského soudu Nejvyšší správní soud pro vymezení veřejnoprávní
či soukromoprávní působnosti autorizovaného inspektora nepovažuje za určující
skutečnost, že jeho účast v konkrétním stavebním řízení je založena soukromoprávní
smlouvou. Autorizovaný inspektor je oprávněn ve zkráceném stavebním řízení působit
po jmenování ministrem pro místní rozvoj na základě splnění podmínek stanovených
stavebním zákonem (§143 - §151 tohoto zákona). Tímto aktem se autorizovaný
inspektor stává v mezích stanovených stavebním zákonem nepřímým vykonavatelem
státní správy. Jeho postup ve zkráceném stavebním řízení je iniciován uzavřením smlouvy
se stavebníkem dle §117 odst. 1 stavebního zákona (za použití §146 stavebního zákona),
jednotlivé činnosti však vykonává dle imperativu §117 odst. 1, 3, 4 stavebního zákona.
Jestliže je autorizovaný inspektor podle uvedených ustanovení povinen opatřit souhlasná
závazná stanoviska dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního
řízení, dále ověřit projektovou dokumentaci a připojené podklady z hledisek uvedených
v §111 odst. 1 a 2, případně předložit věc stavebnímu úřadu, nepodaří-li se mu vyřešit
případné rozpory při vypořádání námitek potenciálních účastníků řízení proti provádění
stavby, pak v těchto jeho úkonech stavební zákon jasně vytyčuje meze, které musí
autorizovaný inspektor dodržet, tyto meze nepodléhají vůli stavebníka, s nímž smlouvu
o provedení kontroly projektové dokumentace uzavřel. Autorizovaný inspektor je tedy
při činnosti ve zkráceném stavebním řízení vázán veřejnoprávním předpisem, má-li být
výsledkem jeho činnosti certifikát s účinky předpokládanými §117 stavebního zákona,
musí tento zákonem stanovený postup respektovat a dodržet.
Lze souhlasit se závěrem městského soudu, dle něhož samotný certifikát sám
o sobě nemá bezprostřední právní závaznost ani přímé právní účinky. Tyto účinky
však certifikát nabývá ze zákona v okamžiku jeho oznámení stavebnímu úřadu. Oznámení
provede stavebník (případně v zastoupení inspektora) a bez jakékoliv intervence
stavebního úřadu tím učiní certifikát aktem, který zakládá oprávnění stavebníka provést
stavbu v určené podobě a naopak povinnosti ostatních osob toto právo respektovat.
Tyto právní účinky certifikátu srovnatelné s vydáním stavebního povolení stavební úřad
není oprávněn nijak revidovat. Dle názoru Nejvyššího správního soudu proto nelze
certifikát přirovnat k odbornému stanovisku či znaleckému posudku, neboť na rozdíl
od nich certifikát není podkladem dalšího aktu zakládajícího práva a povinnosti, ale sám
se tímto aktem stává oznámením stavebnímu úřadu. Je zřejmé, že v českém právním
prostředí se jedná o nestandardní úpravu, zákonodárce však v §117 odst. 1 stavebního
zákona tyto účinky certifikátu v důsledku jeho pouhého oznámení stavebnímu úřadu
zakotvuje.
Tato nestandardní úprava činí potíže též při posouzení činnosti autorizovaného
inspektora ve zkráceném stavebním řízení z institucionálního hlediska. Z §117
stavebního zákona nelze bez dalšího konstatovat, že autorizovaný inspektor
při činnostech směřujících k vydání certifikátu je vůči osobě stavebníka a ostatním
osobám, které by byly účastníky stavebního řízení, ve vrchnostenském postavení.
Toto postavení se však mění po oznámení certifikátu stavebnímu úřadu, jímž se jeho
výsledek činnosti stává aktem zakládajícím subjektivní veřejná práva a povinnosti a stává
se pro tyto osoby závazným. Do okamžiku oznámení certifikátu stavebnímu úřadu dle
§117 odst. 1 stavebního zákona je na vůli stavebníka, který s inspektorem smlouvu
uzavřel, zda výsledky činnosti autorizovaného inspektora bude respektovat. Po jeho
oznámení je však již povinen obsah certifikátu respektovat, bez možnosti jeho korekce.
Tím se povaha certifikátu vymyká běžnému plnění ze soukromoprávní smlouvy
a postavení autorizovaného inspektora vůči stavebníkovi se odlišuje od vztahu mezi
účastníky soukromoprávního vztahu. Na rozdíl od podobných institutů,
kdy je soukromoprávnímu subjektu svěřeno rozhodování s veřejnoprávními důsledky
(např. hodnocení technického stavu a technické způsobilosti silničního motorového
vozidla k provozu dle zákona č. 56/2001 Sb.; zkušebnictví dle zákona č. 22/1997 Sb.,
atd.), se oznámený certifikát týká (a je pro ně závazný) kromě osoby iniciující jeho vydání
též širšího okruhu osob – potencionálních účastníků stavebního řízení.
Z uvedených důvodů je nutno na certifikát oznámený stavebnímu úřadu dle §117
odst. 1 stavebního zákona hledět jako na výsledek činnosti správního orgánu, přestože
o něm nelze bez dalšího konstatovat, že je vydáván ve správním řízení. I když zůstává
sporným, zda postup autorizovaného inspektora předcházející oznámení certifikátu
stavebnímu úřadu lze označit za správní řízení, vzhledem ke skutečnosti, že jak samotný
postup autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení, tak i jeho výsledek,
má veřejnoprávní charakter, je autorizovaný inspektor při této činnosti vázán základními
zásadami činnosti správního orgánu a certifikát po oznámení stavebnímu úřadu
má povahu přezkoumatelného správního aktu, který má právo napadnout stavebník
i osoby, které by jinak měly právo být účastníky stavebního řízení.
Nejvyšší správní soud dospěl po vyhodnocení všech výše uvedených okolností
souvisejících s komplikovaným právním vymezením institutu a činnosti autorizovaného
inspektora, za využití metod systematického a teleologického výkladu právních norem,
k závěru, že jeho postup ve zkráceném stavebním řízení lze označit za veřejnoprávní
a výsledkem jeho činnosti je, za podmínky oznámení certifikátu stavebnímu úřadu
dle §117 odst. 1 stavebního zákona, akt, který je způsobilý zasáhnout veřejná subjektivní
práva a povinnosti. Otázkou dalšího posouzení bude, zda vzhledem ke stávající zákonné
úpravě je stavební úřad, případně jiný správní orgán, skutečně v roli pouhého pasivního
příjemce podaného oznámení, bez možnosti účinného zásahu proti případným
nedostatkům vydaného certifikátu a jediným obranným mechanismem je pouze žaloba
ve správním soudnictví nebo naopak, zda i přes skutečnost, že činnost autorizovaného
inspektora není klasickým správním řízením, je výsledek této činnosti možno označit
za rozhodnutí ve smyslu §67 správního řádu. V případě opačného výkladu by činnost
autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení byla zcela mimo veřejnoprávní
ochranu a tedy i mimo ochranu ve správním soudnictví, přičemž žádný zákon
neposkytuje osobám dotčeným vydáním certifikátu účinné prostředky ochrany v jiném
řízení. Tento nepřijatelný stav bylo možno překlenout výkladem provedeným v rámci
stávající právní úpravy, což Nejvyšší správní soud učinil. K nutnosti provedení výkladu,
dle něhož by byla zaručena možnost ochránit práva účastníků stavebního řízení v jiném
zkráceném řízení (vydání územního souhlasu), se Nejvyšší správní soud vyslovil ve svém
rozsudku ze dne 22. 1. 2009, č. j. 1 As 92/2008 - 76, dostupném na www.nssoud.cz.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených důvodů zpochybnil závěr
městského soudu, který označil žalobu za neprojednatelnou pro nedostatek podmínek
řízení, neboť činnost autorizovaného inspektora není výsledkem veřejnoprávního
postupu, ale plněním ze soukromoprávní smlouvy. Neztotožňuje se též s tvrzením,
že postup autorizovaného inspektora není formalizován a nejsou mu předepsány žádné
postupy, jejichž dodržení by bylo možno kontrolovat a vyžadovat. Jak je výše uvedeno,
ustanovení §117 odst. 1, 3 a 4 stavebního zákona upravuje velmi podrobně, jakým
způsobem musí autorizovaný inspektor při vydání a oznámení certifikátu postupovat.
Obsah a struktura certifikátu a přílohy k jeho oznámení stavebnímu úřadu jsou dále
upřesněny §9 a §10 vyhlášky č. 526/2006 Sb. Autorizovaný inspektor posuzuje dle §117
odst. 3 stavebního zákona projektovou dokumentaci a připojené podklady ze stejných
hledisek jako stavební úřad ve stavebním řízení (§111 odst. 1 a 2 stavebního zákona).
Autorizovaný inspektor je při své činnosti ve zkráceném stavebním řízení povinen
uvedená ustanovení respektovat a dodržení těchto povinností je možno zpětně ověřit.
Za předpokladu obecného vyloučení kontroly by zákonem uložené povinnosti neměly
smysl. Nezbytnost ustavení kontrolního mechanismu činnosti autorizovaného inspektora
ve zkráceném řízení je dána nesporným veřejným zájmem na provádění staveb v souladu
se zákonem stanovenými předpoklady pro výstavbu.
Stěžovatelé v rámci kasační stížnosti podali také návrh na vydání předběžného
opatření, příp. aby byl kasační stížnosti přiznán odkladný účinek. Nejvyšší správní soud
o těchto návrzích nerozhodl, neboť má za to, že rozhodnutím ve věci samé odpadl
pro vydání předmětného usnesení důvod.
Na závěr Nejvyšší správní soud podotýká, že z obsahu soudního spisu je patrno,
že dne 5. 8. 2010, tj. 6 dní před rozhodnutím o žalobě, bylo městskému soudu stěžovateli
doručeno zkrácené znění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010,
č. j. 9 As 63/2010 - 111, kterým tento soud zrušil odmítavé usnesení pátého senátu
městského soudu vydané ve zcela obdobné věci. Nevyčkal-li městský soud s rozhodnutím
ve věci do možnosti seznámit se s odůvodněním rozsudku Nejvyššího správního soudu
a o věci rozhodl, přičemž v plném rozsahu odkázal na závěry uvedené v již zrušeném
usnesení pátého senátu městského soudu, porušil tím nejenom zásadu procesní ekonomie,
ale i princip zákazu denegatio iusticie.
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí městského soudu přezkoumal
v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná. Proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek
městského soudu pro nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu [§103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s.] zrušil a věc mu současně vrátil k dalšímu řízení, v němž je městský soud podle
odst. 3 téhož ustanovení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu. V tomto
řízení je městský soud povinen bezodkladně rozhodnout o procesních návrzích
stěžovatelů uvedených v části III. a IV. žaloby dle §56 odst. 1 s. ř. s., podle kterého soud
mimo pořadí věcí, v jakém k němu došly, vyřizuje přednostně návrhy na přiznání
odkladného účinku a návrhy na předběžné opatření. V dalším řízení je městský soud dále
povinen vycházet ze závěru, že certifikát autorizovaného inspektora oznámený
stavebnímu úřadu dle §117 odst. 1 stavebního zákona je nutno považovat za správní akt
zakládající veřejná subjektivní práva, a posoudit, jaké kontrolní mechanismy přicházejí
v jeho případě v úvahu. Městský soud byl povinen tuto úvahu provést v předchozím
řízení na základě uplatněných žalobních bodů, k tomuto posouzení nedošlo z důvodu
zaujetí výše uvedeného primárně nesprávného závěru. Vzhledem k tomu, že v úvahu
přicházejících možností je několik, není Nejvyšší správní soud v této fázi řízení oprávněn
tuto otázku posoudit namísto městského soudu. Předjímání tohoto posouzení ze strany
Nejvyššího správního soudu by vedlo k odepření vyslovení názoru městského soudu
k této otázce a vyslovení finálního závazného názoru Nejvyššího správního soudu
v nesprávné fázi řízení, tj. bez možnosti účastníků řízení podat proti dosud
nevyjádřenému názoru kasační stížnost. Takový postup byl Nejvyššímu správnímu soudu
v minulosti vytýkán Ústavním soudem, viz například nález Ústavního soudu ze dne
17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, dostupný na http://nalus.usoud.cz. Nejvyšší správní
soud se z uvedených důvodů vyjádřil pouze k otázkám, kterými se zabýval v řízení
o žalobě městský soud.
Nejvyšší správní soud o věci rozhodl bez jednání postupem v souladu s §109
odst. 1 s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla
bez jednání.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze
v novém rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. února 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu