ECLI:CZ:NSS:2018:9.AZS.114.2018:49
sp. zn. 9 Azs 114/2018 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobkyně: O. H.,
zast. obecnou zmocněnkyní L. R., proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu
cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 25. 5.
2017, č. j. MC-49254-4/SO-2017, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 27. 3. 2018, č. j. 5 A 114/2017 - 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým bylo podle
§78 odst. 1 ve spojení s §76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušeno jí vydané shora uvedené rozhodnutí
a věc vrácena k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím stěžovatelka dle §90 odst. 5 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítla
odvolání žalobkyně a potvrdila rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 6. 3. 2017, č. j. OAM-
12703-31/PP-2015 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).
[2] Prvostupňovým rozhodnutím byla dle §87e odst. 1 písm. c) ve spojení s §15a zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění účinném do 17. 12. 2015 (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítnuta žádost
žalobkyně o povolení k přechodnému pobytu na území České republiky.
[3] Předmětem sporu je, zda žalobkyně splňuje některou z podmínek §15a zákona o pobytu
cizinců, ve znění účinném do 17. 12. 2015, aby jí vznikl nárok na přechodný pobyt na území
České republiky dle §87b téhož zákona.
[4] Ustanovení §15a zákona o pobytu cizinců je projevem implementace směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků
svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (dále jen „pobytová směrnice“), jeho
předobraz v rovině unijního práva je dán čl. 3 ve spojení s čl. 2 odst. 2 pobytové směrnice.
S ohledem na povinnost vykládat harmonizované národní právo eurokonformním způsobem
a zachovat užitný účinek unijního práva (effet utile) je nutné při aplikaci tuzemské právní úpravy
zohlednit i smysl a účel pobytové směrnice. Za relevantní považoval soud účel deklarovaný
v bodě 6 odůvodnění pobytové směrnice, tedy že „[…] k zachování jednoty rodiny v širším slova smyslu,
a aniž je dotčen zákaz diskriminace z důvodů státní příslušnosti, by měl hostitelský členský stát postavení osob,
které podle této směrnice nejsou zahrnuty v definici rodinného příslušníka, a které tedy nemají automatické právo
na vstup a pobyt v hostitelském členském státě, přezkoumávat v souladu s vlastními vnitrostátními předpisy
z hlediska otázky, zda by těmto osobám měl být umožněn vstup a pobyt s ohledem na jejich vztah k občanu Unie
nebo na jakékoli další okolnosti, například jejich finanční nebo fyzickou závislost na občanu Unie“.
Ačkoli členským státům je zajištěna určitá volnost ve vztahu k úpravě postavení osob,
které nezahrnuje definice rodinného příslušníka občana Unie, je nutné podmínky stanovené
národní právní úpravou interpretovat ve smyslu čl. 3 odst. 2 pobytové směrnice prizmatem
principu, aby vstup a pobyt těchto osoby byl usnadněn.
[5] Žalobkyně je matkou L. R., občanky České republiky. S dcerou, jejím manželem T. R.
(zetěm) a 2 nezletilými dětmi E. R. a A. R. žije ve společné domácnosti na adrese X.
[6] Žalobkyně uvedla, že dcera a zeť ji vyživují, neboť důchod žalobkyně činí
1 069 UAH/měsíčně, což nestačí na pokrytí jejích potřeb, a činili tak i v době jejího pobytu
na Ukrajině. Žalobkyně je osamělá, na Ukrajině nemá žádné příbuzné a dcera a vnoučata jsou
jejími jedinými příbuznými. Je v důchodu a trpí řadou zdravotních problémů, pročež
nemá možnost si sama zajistit živobytí. Dcera i zeť jsou velmi pracovně vytíženi. Dcera zajišťuje
úklidové práce pro několik subjektů a její pracovní doba je zpravidla od 6 do 18 hodin.
Zeť pracuje v nočním provozu ve společnosti Toptrans od 14:30 hod a končí zpravidla
v 5:30 hod. Kromě finančních důvodů soužití je důležité i to, že žalobkyně zajišťuje vzhledem
k pracovnímu vytížení dcery a zetě péči o nezletilé děti a stará se o chod domácnosti, zejména
se stará o vnučku A., kterou vodí do mateřské školy, a s níž rozvinula úzký citový vztah.
[7] Městský soud se ztotožnil ze závěry správních orgánů, že žalobkyně neprokázala svůj
dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav a dospěl k závěru, že §15a odst. 1 písm. d) ve spojení
s odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců na žalobkyni nedopadá. Na žalobkyni nedopadá
ani §15 odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců, neboť žalobkyně má se zetěm vztah rodinný
(nikoli vztah obdobný rodinnému).
[8] K aplikaci §15a odst. 3 písm. a) bodu 2 zákona o pobytu cizinců městský soud uvedl,
že je nutno splnit současně 2 podmínky: (i) žadatel je příbuzným občana Evropské unie
neuvedeným v §15 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a (ii) je občanem Unie vyživovaný. Zatímco
naplnění první podmínky nebylo mezi stranami sporné, správní orgány dospěly k závěru,
že žalobkyně není vyživována občanem Unie. Ministerstvo vnitra tento závěr odůvodnilo tím,
že ačkoli žalobkyně pobírá starobní důchod ve výši toliko 1 069 UAH, není zřejmé,
zda žalobkyně nemá ještě nějaké další prostředky, a že tvrzení žalobkyně a její dcery o výpomoci
není podloženo žádným dokladem (str. 7 prvostupňového rozhodnutí). Stěžovatelka doplnila,
že žalobkyně pravidelně pobírá starobní důchod a že jeho výše odpovídá důchodové politice
Ukrajiny (str. 5 napadeného rozhodnutí). Soud však tyto argumenty správních orgánů neshledal
případnými.
[9] Ministerstvo sice dne 11. 4. 2016 provedlo výslech žalobkyně, otázky však nesměřovaly
k jejím dalším majetkovým poměrům. Pokud ministerstvo pouze zjistilo, že žalobkyně pobírá
starobní důchod ve výši 1 069 UAH a že na Ukrajině vlastní malý jednopokojový byt, závěr
o tom, že by mohla mít další majetek je ničím nepodloženou domněnkou a nezakládá
se na zjištěném skutkovém stavu. Vycházet ze skutečností, na které žadatel nebyl dotazován
nebo k nimž se neměl možnost vyjádřit, je ostatně i v rozporu se zásadou spravedlivého procesu.
[10] Pokud ministerstvo zaujalo závěr, že žalobkyně nedoložila žádný doklad, že je vyživována
svojí dcerou, nerespektovalo §50 odst. 1 správního řádu. Dokladem ve smyslu §87b
odst. 2 ve spojení s §87a odst. 2 zákona o pobytu cizinců mohou být v souladu se zásadou
volného hodnocení důkazů dle §50 odst. 4 správního řádu všechny důkazní prostředky, které
jsou způsobilé objasnit skutkový stav věci. Pokud ministerstvo žalobkyni vyslechlo, zajistilo
ve smyslu §169 odst. 2 uvedeného zákona svědeckou výpověď účastníka řízení, která je sama
o sobě jedním z podkladů pro vydání rozhodnutí. Úkolem ministerstva bylo tento důkazní
prostředek hodnotit samostatně i v kontextu jiných důkazů. Ministerstvo zásadním způsobem
pochybilo, pokud tento důkazní prostředek přešlo a vyžadovalo jakýsi další doklad, aniž
by uvedlo důvody, zda a případně proč považuje důkaz výpovědí žalobkyně za nevěrohodný.
[11] Nakonec pochybila i stěžovatelka, která odmítla hodnotit otázku, zda je žalobkyně
finančně závislá na své dceři s odůvodněním, že ministerstvo nenese odpovědnost
za důchodovou politiku Ukrajiny. Orgány veřejné moci jsou podle čl. 2 odst. 3 Ústavy České
republiky (srov. i §2 odst. 1 a 2 správního řádu) vázány při výkonu své pravomoci právními
předpisy. V daném případě §15a odst. 3 písm. a) bod 2 zákona o pobytu cizinců stanoví jasně
podmínky, za kterých cizinec požívá výhody statutu rodinného příslušníka občana Unie. Dané
ustanovení však nepřipouští žádné správní uvážení ani neobsahuje podmínku, na základě
níž by správní orgány mohly posuzovat politiku země původu žadatele nebo úroveň tamějšího
důchodového zabezpečení. Jinými slovy, v posuzovaném případě neměla otázka,
jaká je důchodová politika Ukrajiny, žádnou relevanci. Podstatná byla pouze otázka, zda
je žalobkyně ze strany své dcery vyživovaná z důvodů své osobní a majetkové situace.
[12] Závěry stěžovatelky jsou také na hraně toho, co by už bylo možné posoudit jako
diskriminaci z důvodu státní příslušnosti, která je nepřípustná. Přirozeně ministerstvo
není nuceno k tomu, aby postavení rodinného příslušníka přiznalo každému cizinci, který pochází
ze země, kde není dostatečné důchodové zabezpečení. Musí je však přiznat každému cizinci,
který splní zákonem stanovené podmínky, nehledě na jeho státní příslušnost. Soud má s ohledem
na závěry stěžovatelky za to, že si je ze své úřední činnosti vědoma úrovně důchodového
zabezpečení na Ukrajině a reálné hodnoty důchodu poskytovaného ve výši 1 069 UAH/měsíčně.
Důvodnost výživy žalobkyně ze strany její dcery není možné hodnotit formálně
s pouhým tvrzením, že žalobkyně určitý důchod pravidelně dostává, pročež je zabezpečená.
Naopak je nutný materiální přístup spočívající ve zkoumání otázky, zda jsou dosahované příjmy
a celková majetková situace dostatečné k zajištění základních životních potřeb žalobkyně, který
správní orgány ale nezaujaly.
[13] Závěrem soud souhlasil s argumenty žalobkyně, že správní orgány nevyložily tuzemskou
právní úpravu v kontextu unijního práva. Poukázal na rozsudek Soudního dvora
ze dne 5. 9. 2012, C-83/11, Rahman a další, v němž Soudní dvůr akceptoval možnost členských
států nastavit podmínky pro vstup a pobyt cizinců, kteří nejsou rodinnými příslušníky občanů
Unie, na jejich území, avšak současně uvedl, že cizincům, kteří prokážou zvláštní závislost
na občanu Unie, musí být vstup a pobyt na území usnadněn. Musí být pečlivě posouzeny jejich
osobní poměry včetně míry ekonomické či fyzické závislosti a příbuzenského vztahu k občanu
Unie, k němuž se chce cizinec připojit.
[14] Ačkoli žalobkyně neprokázala svůj dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav, její případ
se soudu na základě doložené skutkového stavu jeví tak, že prakticky ve všech ohledech naplňuje
podmínky zvláštní závislosti na občanu Unie. Žalobkyně je jedináčkem, je rozvedená, žila sama
na Ukrajině a má pouze jedinou dceru, která se svou rodinou žije na území České republiky.
Z této konstelace je patrná zvýšená sociální zranitelnost žalobkyně, která je umocněna i jejím
důchodovým věkem a určitými zdravotními obtížemi. S ohledem na skutečnost, že rodina
žalobkyně je velmi úzká, patrné jsou i hluboké citové vazby mezi jednotlivými členy rodiny,
což dokládá výslech žalobkyně i její dcery. Úzké vazby vyplývají i ze společného soužití žalobkyně
s její rodinou v bytě velikost 2+1. Pokud v takovém bytě žije společně 5 osob 3 generací
(žalobkyně, její dcera s manželem a 2 vnoučata), dokládají takové takřka spartánské podmínky
jak vážnost situace žalobkyně, tak úzké vazby a ochotu rodiny žít společně. Soud připomněl,
že policejní hlídka při pobytové kontrole zjistila, že žalobkyně u dcery skutečně žije, a hlídka
neměla žádné podezření z účelovosti společného soužití. Žalobkyně je platným členem
domácnosti, neboť zajišťuje drobné domácí práce a pomáhá při péči o rodinu, zejména o svoji
malou vnučku. Z důvodu značného pracovního vytížení její dcery a zetě je její pomoc pro rodinu
významná. Nakonec z dosud doložených majetkových poměrů je patrné, že žalobkyně je na dceři
i zeti ekonomicky závislá, neboť vlastní jen jednopokojový byt na Ukrajině, který chce prodat,
aby si mohly koupit v Praze s dcerou a její rodinou byt větší, a její příjem ze starobního důchodu
nemůže stačit na pokrytí jejích základních životních potřeb na Ukrajině. S ohledem na zásadu
přiměřenosti (§2 odst. 3 a 4 správního řádu) i na principy lidskosti a humanismu, které jsou
vlastní každému demokratickému právnímu státu, jenž ctí základní lidská práva a svobody,
naplňuje osobní a majetková situace žalobkyně podmínky, aby jí byl vstup a pobyt na území
České republiky usnadněn.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření ke kasační stížnosti
[15] Stěžovatelka brojí proti rozsudku městského soudu kasační stížností dle §103 odst.
1 písm. a) s. ř. s. V převážné části kasační stížnosti rekapituluje dosavadní průběh řízení,
jakož i odůvodnění městského soudu.
[16] Trvá na tom, že v průběhu správního řízení nebylo žalobkyní věrohodným způsobem
doloženo, že je vyživovaná občanem EU. Ke své žádosti doložila potvrzení, že na Ukrajině
pobírá důchod ve výši 1 069 UAH. Tato skutečnost byla v průběhu jejího výslechu,
jakož i výslechu její dcery, potvrzena. Dále obě tvrdily, že od roku 2014 byla žalobkyně
podporována dcerou, která ji posílala potraviny i peníze prostřednictvím řidiče autobusu. Žádné
doklady na podporu těchto tvrzení nebyly předloženy. S ohledem na to, že žalobkyně na Ukrajině
vlastní byt, nelze ani dospěl k závěru, že je nemajetná.
[17] Rozhodnutí soudu je vnitřně rozporné. Závěr, dle kterého soud nepovažuje za nezbytné,
aby bylo ve věci prováděno další dokazování s tím, že žalobkyně naplňuje přinejmenším
podmínku §15 odst. 3 písm. a) bod 2 zákona o pobytu cizinců, je rozporný se závěrem,
že správní orgány ohledně majetkových poměrů žalobkyně nedostatečně zjistily skutkový stav.
[18] Navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit soudu k dalšímu řízení.
[19] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyně uvádí, že společně se svou dcerou
prostřednictvím výslechu vypověděly vše, co se týče jejich majetkových a příjmových poměrů
a nic nezatajily. Zjišťování dalších informací považují za nadbytečné a neefektivní. S napadeným
rozsudkem se plně ztotožňuje.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[20] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatelku jedná osoba pověřená ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal napadený
rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[21] Ze setrvalé judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 26. 1. 2015,
č. j. 8 As 109/2014 - 70) vyplývá, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční.
Obsah a kvalita kasační stížnosti proto do značné míry předurčuje nejen rozsah přezkumné
činnosti, ale i obsah rozsudku soudu. Je proto odpovědností stěžovatelky, aby v kasační stížnosti
specifikovala skutkové a právní důvody, pro které napadá rozhodnutí městského soudu.
[22] Námitka, dle které žalobkyně neunesla důkazní břemeno ohledně své finanční závislosti
na dceři a zeťovi, se míjí s rozhodovacími důvody městského soudu a Nejvyšší správní soud ji
nemá jak přezkoumat.
[23] Městský soud své závěry o nesprávném postupu obou správních orgánů podrobně
odůvodnil (viz body 37 až 41 rozsudku) a mj. uvedl, že závěr prvostupňového orgánu,
že žalobkyně nedoložila žádný doklad, že je vyživována svojí dcerou, nerespektuje §50
odst. 1 správního řádu. Pokud ministerstvo žalobkyni vyslechlo, zajistilo ve smyslu
§169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců svědeckou výpověď účastníka řízení, která je sama o sobě
jedním z podkladů pro vydání rozhodnutí. Správní orgány zásadním způsobem pochybily, pokud
svědeckou výpověď žalobkyně bez dalšího přešly a vyžadovaly jakýsi další doklad, aniž by uvedlo
důvody, zda a případně proč považuje důkaz výpovědí žalobkyně za nevěrohodný. Nesprávný
je i závěr stěžovatelky, která odmítla hodnotit otázku, zda je žalobkyně finančně závislá na své
dceři, s odůvodněním, že ministerstvo nenese odpovědnost za důchodovou politiku Ukrajiny.
Tato otázka nemá žádnou relevanci pro posouzení žádosti žalobkyně. Podstatná je pouze otázka,
zda je žalobkyně ze strany své dcery vyživovaná z důvodů své osobní a majetkové situace.
Důvodnost výživy žalobkyně ze strany její dcery není možné hodnotit formálně
s pouhým tvrzením, že žalobkyně určitý důchod pravidelně dostává, pročež je zabezpečená.
Naopak je nutný materiální přístup spočívající ve zkoumání otázky, zda jsou dosahované příjmy
a celková majetková situace dostatečné k zajištění základních životních potřeb žalobkyně,
který správní orgány ale nezaujaly.
[24] Stěžovatelka proti těmto závěrům v kasační stížnosti žádným způsobem věcně nebrojí,
jen zopakovala stanovisko zejména prvostupňového orgánu, aniž by konkrétně reagovala
na závěry městského soudu nebo s nimi polemizovala. Kasační stížnost je dle §103 s. ř. s.
koncipována na principu nutného konkrétního tvrzení stěžovatele, v čem městský (krajský soud),
který jeho věc projednával a rozhodl, ve svém rozhodnutí pochybil. Je především třeba,
aby stěžovatel uvedl, v čem nezákonnost rozhodnutí soudu spatřuje. V opačném případě nelze
než konstatovat nedůvodnost takové kasační námitky, neboť výtky v ní obsažené jdou mimo
rámec rozhodnutí soudu.
[25] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani druhé kasační námitce. Městský soud zrušil
napadené rozhodnutí nikoli pro nedostatečně zjištěný skutkový stav, jak nesprávně namítá
stěžovatelka, ale pro jeho nesprávné hodnocení, jakož i pro nesprávnou aplikaci §15a zákona
o pobytu cizinců (viz část IV. rozsudku městského soudu). Z obsahu odůvodnění rozsudku
žádný závěr o povinnosti správních orgánů doplnit skutková zjištění neplyne. Městský soud
stěžovatelku výslovně upozornil na to, že správní orgány postupovaly formalisticky, neboť
nevyložily platnou právní úpravu v kontextu unijního práva a nesprávně vyhodnotily dosavadní
zjištění včetně svědecké výpovědi žalobkyně. Skutečnost, že soud souhlasil s žalobkyní,
že se správní orgány dostatečně nezabývaly její situací, nelze vytrhávat z celkového kontextu
odůvodnění. Dle dosud shromážděných podkladů, které městský soud pečlivě popsal, naopak
dospěl k závěru, že žalobkyně podmínky vytyčené Soudním dvorem ve věci Rahman a další,
prakticky ve všech ohledech naplňuje (sociální zranitelnost, společné soužití s rodinou dcery,
pomoc v domácnosti, ekonomická závislost).
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Z výše uvedených důvodů soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou kasační stížnost
zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[27] Úspěch ve věci se posuzuje dle osudu žalobou napadeného správního rozhodnutí.
Vzhledem k tomu, že výsledkem soudního přezkumu před správními soudy bylo zrušení
správního rozhodnutí, je nutno konstatovat, že žalobkyně měla ve věci plný úspěch. V takovém
případě jí je žalovaná povinna dle §60 odst. 1 s. ř. s. nahradit náhradu nákladů řízení
před soudem. Žalobkyni však v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. června 2018
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu