ECLI:CZ:NSS:2006:A.2.2003:73
sp. zn. A 2/2003-73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobce P. H.,
zastoupeného JUDr. Pavlem Ondrou, advokátem v Praze 1, Celetná 26, proti žalovanému
Ministerstvu financí, Praha 1, Letenská 15, zastoupenému JUDr. Alanem Korbelem,
advokátem v Praze 5, nám. 14. října 3, o žalobě proti rozhodnutí ministra financí ze dne
27. 12. 2001, čj. 10/108855/2001/12821K,
takto:
I. Rozhodnutí ministra financí ze dne 27. 12. 2001, č j. 10/108855/2001/ 12821K,
se zrušuj e a v ěc se vrací ža l o v a n ém u k d a lší m u ř í zen í .
II. Ž a l o v an ý je povinen nahradit ž alo b ci n ákl ad y ří ze ní ve v ýši 4725 K č, ve
lh ů t ě 30 d nů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám právního zástupce
ža l o b ce.
Odůvodnění:
Žalobce požádal dopisem ze dne 30. 10. 2001 o zpřístupnění textu Smlouvy o
odkoupení pohledávky České republiky v Rusku, uzavřené mezi Českou republikou
(Ministerstvem financí) a společností F. C., a. s., a o zpřístupnění textu mezivládní
Smlouvy o umoření ruského dluhu, uzavřené mezi vládami ČR a Ruska (podepsané
ministrem financí a náměstkem ministra financí K). Žalobce zdůraznil, že žádost
podává podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“).
Ministerstvo financí rozhodnutím ze dne 9. 11. 2001, čj. 10/96328/2001/1189IK,
žádosti nevyhovělo. Vyšlo přitom z §7, §9 odst. 1 a §15 odst. 1 zákona o svobodném
přístupu k informacím, a rozhodnutí odůvodnilo následujícím způsobem:
Předmětná mezivládní dohoda byla podepsána jako Dodatek č. 2 k Dohodě mezi
vládou České republiky a vládou Ruské federace o vypořádání zadluženosti bývalého
SSSR a Ruské federace vůči České republice ze dne 17. 6. 1994. Smlouva byla podle
§3 a §4 písm. y) zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o
změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně
utajovaných skutečností“) v průběhu zpracování utajována stupněm „vyhrazené“. V
zájmu ochrany utajovaných skutečností bylo do textu smlouvy vloženo ustanovení,
podle kterého se obě smluvní strany zavazují zachovávat důvěrnost obsahu a
podmínek smlouvy, a zajistí vlastními způsoby ochranu nutnou k tomu, aby nedošlo k
neoprávněnému úniku informací. Ministerstvo financí poskytlo veřejnosti po
předběžné dohodě s ruskou smluvní stranou nezbytné minimum informací podle §9
odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Postupní smlouva, uzavřená mezi
Českou republikou - Ministerstvem financí a společností F. C., a. s., obsahuje
ustanovení, podle kterého má být obsah smlouvy považován za obchodní tajemství (§
17 obchodního zákoníku), porušení smluvní povinnosti zakládá právo na ochranu (§
20 obchodního zákoníku) a na náhradu škody. Ministerstvo financí proto v souladu s §
9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím smlouvu nezpřístupní.
Požadovaná informace se navíc netýká používání prostředků státního rozpočtu, ale
naopak příjmu státního rozpočtu, a nevztahuje se na ni ustanovení §9 odst. 2 zákona
o svobodném přístupu k informacím. Ministerstvo financí přesto i v případě této
smlouvy zveřejnilo základní informaci o rozsahu finančních prostředků a jejich
příjemci.
Žalobce napadl rozhodnutí Ministerstva financí rozkladem ze dne 23. 11. 2001.
Namítal především, že předmětná mezivládní dohoda neodpovídá položkám v
seznamu utajovaných skutečností v působnosti Ministerstva financí, stanoveným
nařízením vlády č. 246/1998 Sb. (§3 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných
skutečností). Ochrana obchodního tajemství v rámci postupní smlouvy by pak
vyžadovala splnění všech znaků tohoto právního institutu, definovaných obchodním
zákoníkem, ale z vyjádření smluvních stran naopak vyplývá, že smlouva ve skutečnosti
žádné obchodní tajemství neobsahuje; Česká republika není tedy smluvním
ustanovením neodpovídajícím skutečnosti vázána.
Ministr financí potvrdil rozhodnutím ze dne 27. 12. 2001, čj.
10/108855/2001/1282IK, rozhodnutí Ministerstva financí napadené rozkladem (§16
odst. 3 a §20 odst. 3, 4 zákona o svobodném přístupu k informacím). Uvedl, že
mezivládní dohoda ze dne 17. 6. 1994, uzavřená mezi vládami České republiky a Ruské
federace, s Dodatkem č. 2, představuje smluvní rámec pro převod ruského dluhu na
komerční bázi, přičemž zprostředkovatelskou společností se stala na základě
výběrového řízení, jehož podmínky jako jediná splnila, společnost F. C., a. s. Smluvní
strany mezivládní dohody, Dodatku č. 2, si sjednaly mimo jiné zachování důvěrnosti
obsahu a podmínek Dodatku č. 2, a vláda České republiky nedisponuje souhlasem
druhé smluvní strany se zveřejněním obsahu dohody. Ministerstvo financí proto není
podle §11 odst. 2 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím oprávněno
zveřejnit obsah Dodatku č. 2. Smlouva o postoupení pohledávky pak obsahuje
ujednání, podle kterého je její obsah důvěrný a smluvní strany nejsou oprávněny
prozradit třetí osobě předmět a obsah smlouvy. Společnost F. C., a. s. požaduje
ochranu obchodního tajemství (§17 a §18 obchodního zákoníku) a Ministerstvo
financí proto není podle §9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím
oprávněno zveřejnit obsah postupní smlouvy.
Žalobce napadl posledně citované rozhodnutí žalobou u Městského soudu v
Praze. Tvrdil, že byl zkrácen na svém právu vyplývajícím z článku 17 Listiny
základních práv a svobod, a to rozhodnutími vydanými v rozporu se zákonem o
svobodném přístupu k informacím. Předmětná mezivládní dohoda, resp. její Dodatek
č. 2, není podřaditelná žádnému ustanovení zákona o ochraně utajovaných
skutečností, za použití nařízení vlády č. 246/1998 Sb., a při neposkytnutí informací o
jejím obsahu se nelze dovolat §7 a §9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k
informacím. Dohoda není ani smlouvou o lidských právech ve smyslu čl. 10 Ústavy
ČR (pozn.: ve z nění tehdy úči nné m), nemá proto přednost před zákonem, a žalovaný se
nemůže dovolat těch jejích ustanovení, která jsou v rozporu s českým právním řádem.
Postupní smlouva pak zřejmě neobsahuje žádné obchodní tajemství, které by
odůvodňovalo odepření informace (§9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k
informacím), a v souladu s tímto ustanovením navíc není porušením obchodního
tajemství poskytnutí informace o používání prostředků státního rozpočtu, přičemž
výnos ze zpeněžení pohledávky je nepochybně příjmem státního rozpočtu.
Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby: dodatek č. 2 ze dne 9. 10. 2001 k Dohodě mezi
vládou České republiky a vládou Ruské federace o vypořádání zadluženosti bývalého
SSSR a Ruské federace vůči České republice ze dne 17. 6. 1994 byl v celém průběhu
příprav utajován stupněm „vyhrazené“. Na základě požadavku ruské strany, v zájmu
zamezení úniku informací, obsahuje Dodatek č. 2 ustanovení, kterým se obě smluvní
strany zavazují zachovávat důvěrnost jeho obsahu a podmínek a neprozrazovat tyto
informace bez předchozího písemného souhlasu druhé smluvní strany. Samotný
Dodatek č. 2 sice není utajen ve smyslu zákona o ochraně utajovaných skutečností,
ruská strana však reagovala negativně na žádost žalovaného o souhlas se zveřejněním
textu. Po předběžné dohodě s ruskou stranou byly v souladu s §9 odst. 2 zákona o
svobodném přístupu k informacím zveřejněny pouze informace o deblokované části
ruského dluhu a výši příjmu pro státní rozpočet.
Smlouva o postoupení pohledávky za úplatu, uzavřená mezi žalovaným a F. C., a.
s., podle tvrzení žalovaného obsahuje známé podmínky deblokační operace, dále
ustanovení zamezující riziku dovozu elektrické energie do České republiky a do zemí
západní a střední Evropy, ustanovení zamezující riziku praní špinavých peněz, a
prohlášení smluvních stran o důvěrnosti smlouvy, jejíž předmět a obsah není jedna
smluvní strana oprávněna prozrazovat třetím osobám. Žalovaný požádal společnost F.
C., a. s., o souhlas se zveřejněním smlouvy. Obdržel negativní stanovisko s tím, že
zveřejnění obsahu smlouvy by společnost F. C., a. s., považovala za porušení
obchodního tajemství (§51 obchodního zákoníku) a požadovala náhradu škody,
včetně škody vzniklé smluvním partnerům společnosti F. C., a. s., a včetně škody
vzniklé vyzrazením know-how k deblokaci státních pohledávek. Žalovaný se domnívá,
že závazek zachovávat důvěrnost obsahu smlouvy, tj. povinnost smluvní strany
neprozrazovat předmět a obsah smlouvy třetím osobám, lze odvozovat z ustanovení
obchodního zákoníku o obchodním tajemství (§17 a §18 obchodního zákoníku). Dle
názoru žalovaného bylo ustanovení §9 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k
informacím naplněno zveřejněním nezbytně nutných informací, týkajících se zejména
deblokované části ruského dluhu a výše příjmu pro státní rozpočet, po úspěšném
ukončení deblokační operace ruského dluhu o objemu 2,5 mld USD splněním všech
smluvních závazků ze strany zmocněných komerčních subjektů na české i na ruské
straně počátkem roku 2002.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 30. 12. 2002 vyslovil svoji věcnou
nepříslušnost a věc postoupil Vrchnímu soudu v Praze. Vrchní soud v Praze věc
neskončil do 31. 12. 2002, a postoupil ji proto podle §132 s. ř. s. k dokončení
Nejvyššímu správnímu soudu.
Nejvyšší správní soud žalovanému přípisem ze dne 10. 4. 2003 mimo jiné uložil,
aby předložil úplný originál správního spisu, včetně spisu správního orgánu I. stupně.
Žalovaný na výzvu nereagoval, proto soud svoji výzvu přípisem ze dne 30. 6. 2003
zopakoval. Žalovaný poté zaslal pouze část originálu správního spisu, a později ještě
další část s tím, že nebyla omylem připojena k prve zaslané části.
Ani tím žalovaný svoji povinnost nesplnil, neboť soudu nepředložil úplný originál
správního spisu. Zjevně chybějící částí, a to podstatnou z hlediska soudního
rozhodování, byly právě shora specifikovaný Dodatek č. 2 ze dne 9. 10. 2001 a na něj
navazující Smlouva o postoupení pohledávky.
Soud proto uložil žalovanému, aby ve stanovené lhůtě předložil úplný originál
mezivládní dohody uzavřené mezi vládou České republiky a Ruské federace o
vypořádání zadluženosti bývalého SSSR a Ruské federace vůči České republice ze dne
17. 6. 1994 a jejích dodatků, zejména Dodatku č. 2 ze dne 9. 10. 2001, a dále s ním
související úplný originál smlouvy o postoupení pohledávky uzavřené mezi Českou
republikou, Ministerstvem financí a společností F. C. a. s. Žalovaného zároveň vyzval,
aby s předložením požadovaných listin označil jejich části obsahující utajované či
chráněné skutečnosti (§45 odst. 3 s. ř. s.).
Žalovaný poté zaslal soudu listiny, ze kterých označil Dodatek č. 2 ze dne
9. 10. 2001, čj. V111/2001-212 jako utajovaný dokument stupně „vyhrazené“ ve
smyslu zákona o ochraně utajovaných skutečností. Zaslal také Smlouvu o postoupení
pohledávky, uzavřenou mezi Českou republikou, Ministerstvem financí a společností
F. C. a. s. dne 4. 3. 2004. Tuto smlouvu neoznačil jako obsahující utajované či
chráněné skutečnosti. Z jejího obsahu i datace bylo ovšem zřejmé, že se nevztahuje k
Dodatku č. 2 ze dne 9. 10. 2001.
Soud proto přípisem ze dne 6. 6. 2006 konstatoval, že předložená smlouva o
postoupení pohledávky není požadovaným dokumentem a opakovaně uložil
žalovanému, aby ve stanovené lhůtě předložil Smlouvu o postoupení pohledávky
vztahující se ke specifikovanému dodatku. Žalovaný poté telefonicky sdělil soudu, že
veškeré požadované listiny byly předloženy; po zopakování obsahu přípisu se dotázal,
zda postačuje předložení kopie ověřené Ministerstvem financí. Soud jej poučil o tom,
že v dané procesní fázi je sice takový postup možný, originál však může být v další
části vyžádán k porovnání s předloženou kopií.
Žalovaný ani poté požadovanou listinu nepředložil, a požádal o prodloužení lhůty
„z důvodu prověření možnosti a způsobu předání požadovaných dokumentů“.
Soud sice ještě přípisem ze dne 16. 6. 2006 prodloužil žalovanému stanovenou
lhůtu, zároveň ale připomněl, že žalovaný nemá možnost, nýbrž povinnost zaslat k
výzvě soudu požadované listiny (§74 odst. 1 s. ř. s.). Na tento přípis žalovaný reagoval
dopisem, podle kterého „ve věci předání Smlouvy mezi MF ČR a F. C., a. s., ze dne
9. 10. 2001“ není schopen odpovědět ve stanovené lhůtě a usiluje o vyřízení záležitosti
v nejbližším možném termínu.
V přípisu ze dne 19. 7. 2006 soud rekapituloval dosavadní neúspěšné výzvy k
předložení požadované smlouvy o postoupení pohledávky, stanovil žalovanému
neprodlužitelnou lhůtu k předložení specifikované smlouvy soudu do 28. 7. 2006 a
upozornil jej, že nebude-li ani v této lhůtě listina předložena, rozhodne Nejvyšší
správní soud podle dosavadního obsahu spisu. Na tento přípis reagoval žalovaný
sdělením, že „uvedený materiál je považován dle smlouvy za důvěrný a žádná ze
smluvních stran není oprávněna prozrazovat třetí osobě předmět a obsah smlouvy a
dále k této smlouvě existuje dohoda o omezení možnosti nahlížení“. Právní zástupce
žalovaného požádal v popsané souvislosti Nejvyšší správní soud o možnost navštívit
jej „v této záležitosti“.
Takový postup soud odmítl přípisem ze dne 27. 7. 2006 s tím, že možnost setkání
s jedním z účastníků mimo procesní rámec nepřichází v úvahu, neboť takový postup
by se příčil elementárním zásadám soudního rozhodování a mohl vyvolat pochybnosti
o nestrannosti soudního rozhodování.
Poté Nejvyšší správní soud přikročil k přezkumu napadeného rozhodnutí. Vyšel
přitom z následujících úvah:
Na prvním místě se soud zabýval otázkou, zda je možné ve věci rozhodnout za
shora popsané neúplnosti předloženého správního spisu. V souladu s ustálenou
judikaturou správních soudů, plně použitelnou i v úpravě správního soudnictví pro
období po 1. 1. 2003, přitom dospěl k závěru, že je nemyslitelné, aby nebyla
poskytnuta ochrana tomu, kdo se cítí na svých právech zkrácen rozhodnutím
správního orgánu, jen pro neschopnost správního orgánu předložit spisy. Vyžaduje-li
soud marně a opakovaně na správním orgánu spisy ve věci, bude zpravidla namístě
zrušit napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost (srov. rozsudek Vrchního soudu
v Praze ze dne 30. 7. 1996, Soudní judikatura ve věcech správních č. 552/1999 ). Je
přitom lhostejno, zda se rozhodnutí vůbec o spisy neopírá, protože vůbec neexistují,
anebo zda se soud v důsledku indolence správního úřadu nemůže správních spisů
domoci. Podle §74 odst. 1 s. ř. s. je totiž zákonnou povinností správního úřadu,
předložit soudu úplný správní spis. I v případě, kdy správní spis není předložen úplný,
a správní orgán nevyhoví výzvě soudu k jeho doplnění, soud dojde k závěru, že
žalovaný není schopen doložit, z jakých skutkových zjištění vlastně správní orgány
vycházely při svém rozhodování, a že je tedy správní rozhodnutí nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 2. 1998,
Soudní judikatura ve věcech správních č. 923/2002). Taková skutečnost je důvodem
pro zrušení napadeného rozhodnutí bez jednání, a to i za situace, kdy žalovaný na
nařízení jednání trval [§51 odst. 2 s. ř. s. za použití §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Stejně tak v posuzované věci, žalovaný při obraně svého rozhodnutí zcela selhal.
Pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí je možnost soudu seznámit se s
dokumenty, na nichž je rozhodnutí založeno, naprosto zásadní. Napadené rozhodnutí
žalovaného je přitom s ohledem na znění jeho výroku třeba posuzovat jako jeden
celek, byť se týká dvou dokumentů. Přes opakované výzvy soudu a svoji zákonnou
povinnost (§74 odst. 1 s. ř. s.) žalovaný předložil pouze jednu požadovanou listinu.
Postup žalovaného co do druhého dokumentu (smlouvy o postoupení pohledávky),
vyvolává pochybnosti o existenci jeho vůle jakkoliv se soudem spolupracovat.
Žalovaný nejprve nevysvětleným omylem předložil zjevně nesprávnou smlouvu o
postoupení pohledávky, kterou ani neoznačil jako chráněnou režimem §45 odst. 3
s. ř. s. „Omylu“ si žalovaný musel být vědom , protože po výzvě k zaslání správné
smlouvy začal zkoumat možnost a způsob předání dokumentu – přestože listinu již
soudu zaslal, a dokonce nežádal její podřazení chráněnému režimu. Navíc po
upozornění soudem, že předložení požadované smlouvy je jeho povinností, nikoliv
možností, žalovaný žádal o prodloužení lhůty a tvrdil, že není ve stanovené lhůtě
schopen věc vyřídit. V odpovědi na další výzvu již žalovaný nepřímo odmítl listinu
předat, když se odvolal na smluvní ustanovení o důvěrnosti smlouvy, a za dobu
komunikace se soudem vůbec poprvé tvrdil, že existuje dohoda ke smlouvě, o
omezení možnosti nahlížení.
Napadené rozhodnutí nemá oporu ve spisu, který žalovaný v rámci soudního
řízení doložil. Nejvyšší správní soud je proto ve shodě s předchozí judikaturou zrušil
pro nepřezkoumatelnost, spočívající v nedostatku důvodů.
Rozhodnutí sice bylo zrušeno pro nepřezkoumatelnost, a soud by se jím proto
nemusel zabývat věcně z hlediska jeho obsahu. Nepřezkoumatelnost ovšem byla
vyvolána zřídka se přiházejícím nepředložením úplného správního spisu (nikoliv - jak
to v podobných případech bývá spíše pravidlem - nedostatkem v argumentaci
rozhodnutí). Proto soud považuje za vhodné vypořádat se s odůvodněním
napadeného rozhodnutí a s vyjádřením k žalobě. Právní názor Nejvyššího správního
soudu, byť vyslovený pouze o bit e r dict u m, by měl být právním východiskem pro další
rozhodování žalovaného.
Soud se nejprve zabýval argumenty pro odepření informací o Dodatku č. 2 ze dne
9. 10. 2001 mezivládní dohody uzavřené mezi vládou České republiky a Ruské
federace o vypořádání zadluženosti bývalého SSSR a Ruské federace vůči České
republice ze dne 17. 6. 1994.
Rozhodnutí správního orgánu I. stupně vychází z §7 zákona o svobodném
přístupu k informacím, podle kterého povinný subjekt neposkytne informaci, je-li tato
informace označena za utajovanou skutečnost podle zákona o ochraně utajovaných
skutečností a žadatel k ní nemá přístup, a odvolává se také na smluvní ustanovení, jímž
se strany zavázaly zachovávat důvěrnost obsahu a podmínek smlouvy. Rozhodnutí o
rozkladu se odvolává na §11 odst. 2 písm. a) zákona o svobodném přístupu k
informacím, podle kterého povinný subjekt informaci neposkytne, pokud byla předána
osobou, jíž zákon takovou povinnost neukládá, pokud nesdělila, že s poskytnutím
informace souhlasí, a také zmiňuje smluvní ustanovení o zachovávání důvěrnosti
obsahu smlouvy. Ve vyjádření k žalobě žalovaný opakuje existenci smluvního
ustanovení o důvěrnosti smlouvy, dále uvádí, že dokument byl v rámci příprav
utajován stupněm „vyhrazené“, a výslovně dodává, že samotný Dodatek č. 2
(smlouva) utajen není.
Odůvodnění:
správního rozhodnutí I. stupně je tedy popřeno nejen rozhodnutím o
rozkladu, ale také vyjádřením k žalobě. Utajení informací podle zákona o ochraně
utajovaných skutečností může být důvodem pro odepření poskytnutí informace,
nikoliv však za situace, kdy utajení podléhala toliko příprava dokumentu, ale již ne
dokument samotný. Jinými slovy, nepodléhá-li utajení samotný Dodatek č. 2 (o
informace z jehož obsahu žalobce žádá), nemůže se žalovaný úspěšně dovolat výjimky
z povinnosti poskytnout informaci podle §7 zákona o ochraně utajovaných
skutečností.
Rozhodnutí o rozkladu vychází z úvahy, že žádané informace byly poskytnuty
osobou, jíž zákon takovou povinnost neukládá (ruskou smluvní stranou), a ta s
poskytnutím informací nesouhlasí. Tento právní názor nemůže obstát. Smlouva je
dvoustranným právním aktem, a lze jen obtížně tvrdit, že její obsah se skládá pouze z
informací poskytnutých jednou ze smluvních stran. Za této situace by snad bylo
možné uvažovat o podřazení některých částí smlouvy, prokazatelně obsahujících
informace poskytnuté pouze druhou smluvní stranou, výjimce podle ustanovení §11
odst. 2 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný ovšem ani
netvrdí, že by smlouva takové části obsahovala. Podřazení celé smlouvy citovanému
zákonnému ustanovení se tu dovozuje jenom proto, že si smluvní strany sjednaly
zachovávání důvěrnosti co do obsahu a podmínek smlouvy. Na takový případ ovšem
výjimka chránící informace poskytnuté jinou osobou zjevně nedopadá.
Poslední argument žalovaného pro neveřejnost Dodatku č. 2 vychází z povinnosti
České republiky dodržovat své závazky z mezinárodního práva. Nejvyšší správní soud
tento argument posoudil jak z hlediska mezinárodního, tak českého práva.
V prvně jmenované rovině je třeba uvést, že zásada pact a su nt se r v an da je stěžejní
zásadou mezinárodního práva, v souladu s níž stát musí dodržovat své závazky
vyplývající z mezinárodních smluv, kterých je stranou.
1
Stát se nemůže zprostit
mezinárodněprávního závazku ani odvoláním na zásady své ústavy, a nemůže se
ospravedlnit před mezinárodním soudem tím, že jeho chování, které odporuje
mezinárodnímu právu, mu bylo předepsáno ustanoveními jeho ústavy, ostatními
zákony, nebo rozhodnutím jeho soudů.
2
Ve vztahu k projednávané věci je třeba také zmínit, že uzavírání tajných dohod
nemusí být samo o sobě v rozporu s mezinárodním právem, pokud obsah takových
smluv je v souladu se základními zásadami obecného mezinárodního práva. Lze
oprávněně uzavřít tajnou smlouvu, nebo připojit tajné dodatky k veřejné smlouvě, z
důvodů bezpečnostních, vojenských, či ekonomických.
3
Ačkoliv se mezinárodní
smlouvou nelze vyvázat z dopadu kogentně mezinárodně normované ochrany lidských
1
Viz čl. 26 Vídeňské úmluvy o smluvním právu (vyhláška Ministerstva zahraničních věcí č. 15/1988 Sb., o Vídeňské
úmluvě o smluvním právu), dále srov. např. M. Potočný, J. Ondřej: Mezinárodní právo veřejné. C. H. Beck, 2003, str.
11, 204, J. Malenovský: Mezinárodní právo veřejné. MU a Doplněk, 2004, str. 23, 154, M. Dixon, R. McCorquodale:
Cases & Materiale on International Law. Blackstone Press, 1996, str. 61 a násl.
2
Viz čl. 27 Vídeňské úmluvy o smluvním právu (vyhláška Ministerstva zahraničních věcí č. 15/1988 Sb., o Vídeňské
úmluvě o smluvním právu), dále srov. např. I. S. Hohenveldern : Mezinárodní právo veřejné. ASPI, 1999/2001, str.
115, 292, M. Potočný, J. Ondřej: cit. dílo, str. 204, a M. Dixon, R. McCorquodale: cit. dílo, str. 111 a násl.
3
Srov. M. Potočný, J. Ondřej: cit. dílo, str. 176.
práv,
4
je nepřehlédnutelnou skutečností, že tato ochrana je ve srovnání s článkem 17
Listiny základních práv a svobod užší, a vyplývá z ní především právo na svobodu
projevu, nikoliv striktně formulované právo na získávání informací o činnosti státní
správy.
5
Soud proto uzavírá, že zveřejnění textu smlouvy či jejího dodatku, byť na
základě zákona o svobodném přístupu k informacím, který se bezprostředně opírá o
článek 17 Listiny základních práv a svobod, by bylo porušením mezinárodněprávních
závazků České republiky, pokud text smlouvy obsahuje ustanovení o zachování
důvěrnosti jejího obsahu a podmínek. U vědomí tohoto závěru soud dále posoudil
otázku z hlediska vnitrostátního práva, zejm. pak ústavního pořádku.
V době rozhodování správního orgánu vycházela Česká republika z dualistické
koncepce vztahu národního a mezinárodního práva, s jedinou výjimkou tvořenou
ratifikovanými a vyhlášenými mezinárodními smlouvami o lidských právech a
základních svobodách, kterým byla přiznána bezprostřední závaznost a přednost před
zákonem.
6
Za situace, kdy je Česká republika svrchovaným státem,
7
jehož normy
ústavního pořádku, jako předpisy nejvyšší právní síly, samy vymezují nejen hierarchii
vnitrostátních právních norem, ale také účinky přiznané normám mezinárodního práva
ve vnitrostátním právním řádu, a míru vázanosti jednotlivých orgánů státní moci,
včetně moci soudní, předpisy vnitrostátního a mezinárodního práva, je proto nutno
uzavřít, že vnitrostátní úprava musí při rozhodování soudu převážit nad konkurenční
normou mezinárodního práva, nezávisle na důsledcích, které takové řešení vyvolá z
hlediska mezinárodněprávní odpovědnosti České republiky.
Ústavněprávní prostředí ovšem doznalo od okamžiku rozhodování žalovaného
nezanedbatelné změny. Jakkoliv Česká republika neakceptovala důsledně monistickou
koncepci vztahu vnitrostátního a mezinárodního práva (a názor, že vnitrostátní a
mezinárodní právo tvoří jednotu s předností mezinárodního práva tak možná
odpovídá situaci ve světě,
8
nikoliv však v České republice), učinila významný posun, a
článkem 10 Ústavy, ve znění účinném od 1. 6. 2002, přiznala přednostní použití před
zákonem všem vyhlášeným mezinárodním smlouvám, k jejichž ratifikaci dal Parlament
souhlas a jimiž je Česká republika vázána.
Specifické postavení v rámci právního řádu pak požívají také mezinárodní
smlouvy, kterými v souladu s článkem 10a Ústavy Česká republika přenesla některé
pravomoci svých orgánů na mezinárodní organizaci nebo instituci (srov. nález
Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, a nález Ústavního soudu ze
dne 3. 5. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 66/04)
9
. Článek 1 odst. 2 Ústavy nyní také obecně
deklaruje vůli České republiky dodržovat závazky, které pro ni vyplývají z
mezinárodního práva. Od tohoto článku se odvíjí povinnost zákonodárných,
4
Srov. Č. Čepelka, P. Šturma, Mezinárodní právo veřejné, Eurolex Bohemia, 2003, str. 139.
5
Srov. čl. 19 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (vyhláška Ministra zahraničních věcí č.
120/1976 Sb., o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním paktu o hospodářských,
sociálních a kulturních právech), dále čl . 10 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (sdělení
federálního Ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.), a komparativně čl. 42 Charty základních práv Evropské
unie (OJ, C 364, 18. 12. 2000, str. 1 – 22).
6
Viz článek 10 Ústavy ve znění účinném do 31. 5. 2002.
7
Viz čl. 1 Ústavy ve znění ú činném do 31. 5. 2002 .
8
Srov. I. S. Hohenveldern: cit. dílo, str. 114, 115.
9
Oba na www.judikatura.cz.
výkonných i soudních orgánů dodržovat mezinárodní závazky, jimiž je Česká
republika vázána,
10
přičemž zařazení do úvodního článku Ústavy představuje základní
výkladové pravidlo, v jehož světle by měla být vykládána i ostatní ustanovení Ústavy.
11
S přihlédnutím k článku 1 odst. 2 Ústavy se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda na
jeho hodnocení v posuzované věci může něco změnit nová právní úprava postavení
mezinárodních smluv v českém právním řádu.
Vycházeje z předpokladu, že předmětná smlouva, resp. její Dodatek č. 2 nesplňují
kriteria článku 10 ani článku 10a Ústavy, Nejvyšší správní soud konstatuje, že jediná
možnost poskytnutí ochrany ustanovení o důvěrnosti v předmětné smlouvě vyplývá z
článku 1 odst. 2 Ústavy. Takový postup by ovšem znamenal, že soud přizná
přednostní aplikační postavení před zákonem ve prospěch ustanovení mezinárodní
smlouvy, která nesplňuje kriteria článku 10 ani článku 10a Ústavy. Tím by se ovšem
stalo zbytečným nejen ustanovení článku 10, ale do značné míry i článku 10a Ústavy, a
soud by pouze na základě článku 1 odst. 2 Ústavy, použitého nikoliv jako interpretační
vodítko, ale jako přímo aplikovatelné ustanovení relativizující nejen zákonné normy,
ale i normy ústavního pořádku, de fact o důsledně uplatnil monistickou koncepci vztahu
mezinárodního a vnitrostátního práva. Takový postup by byl nejen co n t ra leg em, ale
zjevně protiústavní, a v rozporu se svrchovanou pravomocí České republiky stanovit
nezávisle účinky, které ve svém právním řádu přizná normám mezinárodního práva.
Soud proto uzavírá, že i za současného znění Ústavy musí ustanovení zákona o
svobodném přístupu k informacím převážit konkurující ustanovení Dodatku č. 2 o
důvěrnosti tohoto mezinárodněprávního aktu.
Soud si je zajisté vědom, že hrubé porušení mezinárodní smlouvy (odmítnutí plnit
smlouvu, nebo porušení podstatných ustanovení smlouvy s ohledem na její předmět a
cíl) dává poškozené straně právo dovolávat se ukončení platnosti smlouvy, nebo jejího
suspendování zcela nebo částečně, neboť norma mezinárodního práva, jejímž
obsahem je dostatečně určité a jednoznačné pravidlo chování a která splňuje právní
formu podmiňující závaznost pravidla chování, je s to při svém porušení vyvolat
právní odpovědnost.
12
Je přitom irelevantní, že se jedná o porušení orgány ústavně
nezávislými, jako např. soudy.
13
Je vhodné připomenout také to, že orgán sjednávající mezinárodní smlouvu je
povinen při jednání respektovat veškerá ustanovení českého právního řádu; v
opačném případě může vytvoření konkurence obsahu smlouvy s českým právním
řádem vést ke vzniku mezinárodněprávní odpovědnosti České republiky. Snaha
napravit pochybení při sjednávání smlouvy později, např. v průběhu soudního jednání
a za cenu porušení nejen zákonných, ale i ústavních norem pak není v prostředí
právního státu akceptovatelná. Již pouze akademicky lze vznést také otázku, zda po
sjednávání smlouvy v režimu utajení nebylo vhodné stejným způsobem zabezpečit za
účelem splnění mezinárodněprávního závazku také výsledný dokument. Ostatně,
právě takový postup by zřejmě nejlépe zajistil - v souladu s článkem 1 odst. 2 Ústavy -
ochranu mezinárodněprávního závazku České republiky (srov. nález Ústavního soudu
10
Srov. V. David, P. Sladký, F. Zbořil, Mezinárodní právo veřejné, Linde, 2004, str. 88.
11
Srov. Č. Čepelka, P. Šturma: cit. dílo, str. 205 a násl.
12
Srov. např. Č. Čepelka, P. Šturma: cit. dílo, str. 139, a M. Dixon, R. McCorquodale: cit. dílo, str. 468.
13
Srov. M. Dixon, R. McCorquodale: cit. dílo, str. 111-112, 474.
ze dne 11. 2. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 31/03, č. 105/2004 Sb.). Podrobnější úvaha na toto
téma by ovšem překročila rámec rozhodovací činnosti soudu.
Soud dále, rovněž o bit e r dict u m, zhodnotil argumentaci žalovaného pro
neposkytnutí údajů o Smlouvě o postoupení pohledávky, navazující na Dodatek č. 2.
Stejně jako v předchozím případě, i zde se argumentace pro neposkytnutí informace
vyvíjela. Je vhodné nejprve připomenout, že Smlouva o postoupení pohledávky,
přestože bezprostředně navazuje na Dodatek č. 2, je smlouvou uzavřenou s českým
právním subjektem; její režim tedy plně podléhá normám českého právního řádu.
Správní rozhodnutí I. stupně odmítá poskytnutí informací s poukazem na §9 odst.
1 zákona o svobodném přístupu k informacím, tvrdí-li, že smlouva obsahuje
ustanovení, podle kterého se její obsah považuje za obchodní tajemství. Smlouva se
prý navíc netýká používání prostředků státního rozpočtu a nevztahuje se na ni proto
ustanovení §9 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Rozhodnutí o
rozkladu již uvádí, že smlouva obsahuje ujednání, podle kterého je její obsah důvěrný a
smluvní strany nejsou oprávněny prozradit třetí osobě předmět a obsah smlouvy.
Ochrana obchodního tajemství se odvozuje od požadavku druhé smluvní strany. I
rozhodnutí o rozkladu se tak opírá o ustanovení §9 odst. 1 zákona o svobodném
přístupu k informacím. Vyjádření k žalobě uvádí, že smlouva obsahuje známé
podmínky deblokační operace, ustanovení zamezující riziku dovozu elektrické energie
do České republiky a do zemí západní a střední Evropy, ustanovení zamezující riziku
praní špinavých peněz a prohlášení smluvních stran o důvěrnosti smlouvy, jejíž
předmět a obsah není jedna smluvní strana oprávněna prozrazovat třetím osobám.
Žalovaný požádal druhou smluvní stranu o souhlas se zveřejněním smlouvy, ale
obdržel negativní stanovisko s tím, že zveřejnění obsahu smlouvy by bylo považováno
za porušení obchodního tajemství. I zde se žalovaný domnívá, že závazek zachovávat
důvěrnost obsahu smlouvy, tj. povinnost smluvní strany neprozrazovat předmět a
obsah smlouvy třetím osobám, souvisí s ochranou obchodního tajemství a požívá
příslušné ochrany podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Takový názor o ochraně celé smlouvy z důvodu obchodního tajemství neobstojí.
Smlouva je dvoustranným právním aktem, a lze jen obtížně tvrdit, že celý její obsah je
obchodním tajemstvím jedné ze smluvních stran. Teoreticky by bylo možné uvažovat
o podřazení některých částí smlouvy, prokazatelně obsahujících obchodní tajemství,
výjimce podle ustanovení §9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.
Žalovaný ovšem ani netvrdí, že by smlouva takové části vůbec obsahovala (obsah
smlouvy, jak jej žalovaný ve vyjádření k žalobě parafrázuje, se zdá nasvědčovat spíše
opačnému závěru). Rozhodnutí o rozkladu a vyjádření k žalobě navíc výslovně
konstatují, že smlouva samotná neobsahuje ustanovení o ochraně obchodního
tajemství, ale pouze o zachování důvěrnosti obsahu smlouvy. Požadavek ochrany
obchodního tajemství se tak zřejmě odvíjí až od stanoviska druhé smluvní strany k
možnému zveřejnění obsahu smlouvy. V tomto směru není závěr žalovaného správný.
Soud odkazuje na svoji jednoznačnou a konstantní judikaturu, podle které z
hlediska §9 odst. 1 a 2 zákona o svobodném přístupu k informacím musí být určitá
skutečnost za obchodní tajemství výslovně označena již před doručením žádosti o
poskytnutí informace, v opačném případě je namístě rozhodnutí o neposkytnutí
informace zrušit (č. 768/2006 Sb. NSS a č. 654/2005 Sb. NSS).
Obchodní tajemství navíc může požívat ochrany pouze v případě, že jsou
naplněny jeho materiální pojmové znaky ve smyslu §17 obchodního zákoníku.
Žalovaný by tedy pro udržení svého stanoviska musel prokázat, že smlouva jako celek,
případně její části, tyto znaky naplňují.
Rovněž případná existence dodatku ke smlouvě, kterým smluvní strany omezily
možnost nahlížení, je z hlediska povinností žalovaného zcela irelevantní. Na prvním
místě je třeba vyslovit pochybnosti o existenci takového dokumentu, a i v případě jeho
existence o jeho důvěryhodnosti, a to především s ohledem na procesní fázi a
okolnosti, za kterých se o něm žalovaný poprvé zmínil. Soud dále doplňuje, že i v
případě, kdyby smluvní strany skutečně uzavřely takový dodatek, jednalo by se o
skutečnost z hlediska posuzované věci právně nepodstatnou. Obecnou zásadou, řídící
právní postavení osob soukromého práva a vztahy mezi nimi, je možnost činit vše, co
není zákonem zakázáno (čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a
svobod). Proto je zásadně přípustné, nestanoví-li zákon jinak, aby si osoby
soukromého práva sjednaly při uzavírání smlouvy povinnost zachovávat důvěrnost
jejího obsahu. Oproti tomu obecnou zásadou vymezující činnost veřejné sféry je
možnost konat pouze v zákonných mezích (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod). Stanoví-li proto zákon výjimku z obecné povinnosti
správního orgánu poskytovat informace o své činnosti, nemůže správní orgán
poskytování informací omezit nad zákonný rámec vlastním úkonem. Uzavírá-li osoba
soukromého práva smlouvu s Českou republikou, reprezentovanou správním
orgánem, musí zásada obecného omezení státní moci převážit nad zásadou obecné
volnosti soukromých subjektů. Neznalost zákona neomlouvá, proto si obě smluvní
strany musí být vědomy zákonných omezení, byť by se vztahovala pouze na jednu z
nich. Za těchto podmínek smluvní ujednání, překračující zákonný rámec pro výkon
státní moci, nemůže vést k omezení ústavního a zákonného práva třetích osob (práva
na informace) a správní orgán se na takové smluvní ujednání nemůže s úspěchem
odvolat.
Nejvyšší správní soud na závěr uvádí, že při svých úvahách nepřehlédl novelu
zákona o svobodném přístupu k informacím, provedenou zákonem č. 61/2006 Sb.
Klíčovým se v tomto kontextu jeví především ustanovení §16 odst. 4 citovaného
zákona v současném znění, podle kterého při přezkumu rozhodnutí o odvolání proti
rozhodnutí o neposkytnutí informace soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro
odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší
rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a
povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout.
Citované ustanovení připouští dvě interpretace. Při použití obou z nich je ovšem
třeba respektovat zásady soudního přezkumu správních rozhodnutí. Soud bude při
přezkumu správního rozhodnutí a posuzování otázky, zda v něm uvedená
argumentace obsahuje relevantní důvody, pro které mohl správní orgán negativně
rozhodnout o žádosti o informaci, vždy vycházet pouze z rámce napadeného
rozhodnutí (a správního rozhodnutí I. stupně). Soud nemůže zásadně stíhat povinnost
aktivně vyhledávat možné důvody relevantní pro odepření informace. Takovým
postupem by porušil nestrannou roli v řízení, a stejně jako je při svém přezkumu vázán
žalobními námitkami, je obdobně vázán rozsahem a argumentací správního
rozhodnutí (srov. §75 odst. 2 s. ř. s.).
První výklad §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se odvíjí od
přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Jinými slovy, soud věcně zhodnotí důvody
pro odepření informace uváděné správním orgánem a zváží, zda ospravedlňují
neposkytnutí požadované informace. Dojde-li k negativnímu závěru, zruší rozhodnutí
a nařídí správnímu orgánu, aby informaci poskytl. Tento postup může ovšem zvolit
pouze tehdy, lze-li správní rozhodnutí a jeho důvody přezkoumat. V opačném případě
soud napadené rozhodnutí pouze zruší, a vrátí správnímu orgánu k dalšímu řízení.
Druhá možná interpretace vztahuje ustanovení §16 odst. 4 zákona o svobodném
přístupu k informacím i na případy, kdy je správní rozhodnutí rušeno pro
nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů. Vychází totiž z presumpce, že v
takovém případě správní rozhodnutí neobsahuje žádné důvody, tedy ani důvody pro
odmítnutí žádosti. Správní orgán proto musí informaci poskytnout.
Nejvyšší správní soud se přiklonil k prvnímu možnému výkladu. Existence §16
odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se totiž zjevně vymyká koncepci
správního soudnictví v České republice. Tato norma, která je (legislativně málo
šťastně) nepřímou novelou soudního řádu správního, a kterou je nutno použít v
souladu se zásadou lex s pe ciali s namísto obecné úpravy soudního řádu správního,
zavádí apelační prvek do jinak přísně kasačního systému správního soudnictví. Nastalý
stav i nepřímý způsob změny jsou jistě krajně nežádoucí, nikoliv však protiústavní. Z
článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ani z jiného ustanovení ústavního
pořádku nelze zejména požadavek výlučně kasačního principu nijak dovodit.
Ústavněprávní výbor Senátu namítl nekoncepčnost řešení při projednávání návrhu
novely, a Senát proto navrhl Poslanecké sněmovně vypustit z návrhu zákona
ustanovení §16 odst. 4. Poslanecká sněmovna návrh neakceptovala a zákon schválila v
původní podobě.
14
V současné době analyzované ustanovení tvoří platnou součást
českého právního řádu; jako výjimku z obecně kasačního způsobu rozhodování
správních soudů je však třeba vykládat jej restriktivně. Jednota a vnitřní nerozpornost
právního řádu jsou totiž jedním z úhelných principů právního státu.
Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že vládní návrh novely zákona o
svobodném přístupu k informacím nynější ustanovení §16 odst. 4 neobsahoval. Bylo
do návrhu zařazeno teprve v rámci pozměňovacích návrhů v Poslanecké sněmovně.
Zařazení ustanovení bylo vyvoláno potřebou reagovat na praxi některých správních
orgánů, které kasačního principu při soudním přezkumu zneužívaly k tomu, že
informace opakovaně, a to i po prohraných soudních sporech, neposkytly a informaci
vždy znovu odepřely pouze s pozměněným právním odůvodněním.
15
14
250. usnesení Senátu ze schůze dne 30. 11. 2005 (Parlament České republiky, Senát, 2005, senátní tisk 161,
www.senat.cz). Čtení návrhu zákona po vrácení Senátem (Parlament České republiky, Poslanec ká sněmovna, 2005 -
IV. volební období, sněmovní tisk 991, www.psp.cz).
15
Projednání návrhu zákona Senátem (Parlament České republiky, Senát, 2005, senátní tisk 161, www.senat.cz).
Nové právní prostředí právě popsané nejspíše může - pokud by praxe správních
orgánů vedla k odpírání informací prostřednictvím popsaného mechanismu účelového
zneužití institutu nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí - k dalšímu vývoji
judikatury směrem spíše ke druhému shora nastíněnému výkladu, jinak řečeno, i
v takovém případě soud může poskytnutí informace nařídit .
Pro úplnost je vhodné poznamenat i to, že zákon č. 61/2006 sloužil, mimo jiné,
implementaci směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2003/98/ES ze dne 17. 11.
2003, o opakovaném použití informací veřejného sektoru, do českého právního řádu.
Z hlediska posuzované věci tato skutečnost není relevantní, neboť ustanovení §16
odst. 4 citovaného zákona není normou bezprostředně sloužící implementaci.
Nejvyšší správní soud zrušil se shora uvedeným odůvodněním rozhodnutí
žalovaného podle §78 odst. 1 s. ř. s., a to bez jednání za podmínek §76 odst. 1 písm.
a, b) s. ř. s. a podle §78 odst. 4 s. ř. s. věc vrátil k dalšímu řízení žalovanému. Soud
nepostupoval podle §78 odst. 3 s. ř. s. a nezrušil současně i správní rozhodnutí I.
stupně. Jeho vady proto odstraní žalovaný v novém odvolacím řízení.
Žalobce měl v soudním řízení úspěch, podle §60 odst. 1 s. ř. s. má právo na
náhradu nákladů řízení. Ty jsou tvořeny částkou 1000 Kč za zaplacený soudní
poplatek, částkou 3500 Kč jako odměny za zastupování advokátem (§11 vyhlášky č.
484/2000 Sb., §133 s. ř. s.), 3 x 75 Kč na úhradu hotových výdajů advokáta (§11 odst.
1 písm. a, d), §13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, §
133 s. ř. s.), celkem 4725 Kč. Žalovanému proto bylo uloženo uhradit tuto částku
žalobci k rukám jeho zástupce v přiměřené lhůtě.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. července 2006
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu