ECLI:CZ:NSS:2020:ARS.4.2019:53
sp. zn. Ars 4/2019 - 53
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy JUDr. Tomáše
Langáška a soudců JUDr. Josefa Baxy, Mgr. Michaely Bejčkové, JUDr. Radana Malíka,
JUDr. Petra Mikeše, JUDr. Pavla Molka a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: spolek
Svoboda projevu, sídlem nám. 28. října 1104/17, Brno, zastoupený Mgr. Ing. Antonínem
Továrkem, advokátem sídlem třída Kpt. Jaroše 1844/28, Brno, proti žalovanému:
Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, sídlem
Kounicova 688/26, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 11. 2017, č. j. UDH-SPR-PS-
4/2017-12, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
29. 3. 2019, č. j. 73 A 4/2018 – 55,
takto:
I. Ústavnímu soudu se př e dk l á dá návrh na zrušení §16h odst. 1 písm. a) a §16
odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně
a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 322/2016 Sb., kterým se mění
volební zákony a další související zákony.
II. Řízení se p řeru š u j e.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Žalobce (dále jako „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného
rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti
rozhodnutí žalovaného specifikovanému tamtéž. Žalovaný jím uznal stěžovatele vinným
ze spáchání přestupků podle §16h odst. 1 písm. a) a písm. c) zákona č. 247/1995, o volbách
do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů (dále jen „volební
zákon“), ve spojení s §112 odst. 1 větou první zákona č. 250/2016, o odpovědnosti za přestupky
a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“). Uložil mu pokutu ve výši
27 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] Přestupku podle §16h odst. 1 písm. a) volebního zákona se měl stěžovatel dopustit tím,
že se zúčastnil volební kampaně bez předchozí registrace ve zvláštním registru spravovaném
žalovaným podle §16e odst. 1 volebního zákona. Stěžovatel vydavateli VLTAVA LABE MEDIA
a.s. zadal celkem 342 inzerátů v regionálních mutacích Deníku. Inzeráty měly nadpis „Proč nám
chce Andrej Babiš vládnout“ a podobu pozvánek na celkem 61 besed konaných v době od 4. května
2017 do 30. července 2017 na různých místech ve všech krajích České republiky. Besedy měly být
spojeny s projekcí dokumentárního filmu Selský rozum a prodejem knihy Žlutý baron.
Dále stěžovatel bez předchozí registrace zadal společnosti RENGL, s.r.o. výlep 22 ks plakátů
s kampaní Žlutý baron v době od 28. července 2017 do 30. července 2017 v Českých
Budějovicích.
[3] Přestupku podle §16h odst. 1 písm. c) volebního zákona se měl stěžovatel dopustit tím,
že v rozporu s §16 odst. 6 větou první volebního zákona neoznačil výše zmiňovanou inzerci
v novinách a na plakátech informací o zadavateli a zpracovateli.
[4] Inzerce vypadala
takto:
[5] Povinnosti, jejichž porušení je stěžovateli kladeno za vinu, jsou vázány na účast ve volební
kampani, a to nejen ze strany kandidujících subjektů (v dalším textu pod tímto pojmem budou
myšleny politické strany, politická hnutí nebo koalice, jejich kandidáti i nezávislí kandidáti), ale též
třetích osob. V nynější věci je nesporné, že k posuzovanému jednání došlo v době volební
kampaně, tj. mezi vyhlášením voleb a vyhlášením celkových výsledků voleb (§16 odst. 3
volebního zákona). Podstatou věci je otázka, zda propagace knihy Žlutý baron ve formě novinové
inzerce a plakátů byla volební kampaní v intencích §16 odst. 1 volebního zákona, podle kterého
se volební kampaní rozumí jakákoliv propagace kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice,
jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta nebo volební agitace ve prospěch kandidující politické strany,
politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta, zejména veřejné oznámení určené
na jejich podporu anebo sloužící v jejich prospěch, včetně jakékoliv doprovodné akce, za které se poskytne nebo
obvykle poskytuje úplata. Za volební kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiné kandidující politické strany,
politického hnutí, koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta.
[6] Žalovaný dospěl k závěru, že jednání stěžovatele představuje negativní volební kampaň
podle poslední věty citovaného ustanovení. Rozebral podobu inzerátů, jejichž součástí byla
též umělecky vyobrazená podobizna (koláž) Andreje Babiše vyhotovená z různých jeho nebo
jemu přičítaných výroků. Podle žalovaného byla podoba pozvánky způsobilá negativně ovlivnit
vnímání A. Babiše, jednalo se tedy o sdělení v neprospěch kandidáta kandidujícího politického
hnutí.
[7] Žalovaný zdůraznil, že jako součást volební kampaně nehodnotil film Selský rozum
ani knihu Žlutý baron, posuzoval výlučně popsanou propagaci. Z volební regulace jsou dle jeho
názoru vyňaty veškeré novinové články, rozhovory, knihy, publikace, filmy, televizní reportáže,
internetové blogy, komentáře a další formy veřejných sdělení, která ve své podstatě naplňují
svobodu projevu a právo na informace podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“). Takové formy sdělení nelze považovat za prostředky volební kampaně, i kdyby svým
obsahem představovaly propagaci kandidujícího subjektu nebo sdělení v jeho neprospěch.
[8] Dále žalovaný uvedl, že účast na volební kampani nelze odvozovat od skutečného
či domnělého úmyslu subjektu, který do veřejného prostoru vnesl sdělení dotýkající se kandidátů.
Podstatný je charakter a podoba tohoto sdělení. Pokud by žalovaný musel zkoumat a prokázat,
že subjekt měl v úmyslu vést volební kampaň, vedlo by to k nerovnému zacházení mezi subjekty,
u kterých se úmysl prokázat podařilo, a těmi, u nichž by tento postup nebyl úspěšný. V této
souvislosti žalovaný podotkl, že k odpovědnosti právnické osoby za přestupek není potřeba
zavinění a tato osoba se může zprostit odpovědnosti pouze tehdy, pokud prokáže, že vynaložila
veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby přestupku zabránila (§21 odst. 1 zákona
o odpovědnosti za přestupky). V případě přestupku fyzické osoby postačí zavinění ve formě
nedbalosti, a to i nedbalosti nevědomé (§15 odst. 1 věta druhá zákona o odpovědnosti
za přestupky).
[9] V reakci na argumentaci stěžovatele se žalovaný vyjádřil též k významu institutu
tzv. registrované třetí osoby. Předně zmínil, že tento institut nebyl součástí vládního návrhu
zákona a byl začleněn až na základě pozměňovacího návrhu ústavně právního výboru.
Z důvodové zprávy proto nelze zjistit úmysl zákonodárce. Podle žalovaného však smysl
uvedeného institutu nelze zužovat na limitaci nákladů volební kampaně. Spatřuje jej zejména
v zajištění větší transparentnosti kampaně tím, že bude veřejně dostupný přehled subjektů
účastnících se volební kampaně a že bude mít veřejnost prostřednictvím volebního účtu přehled
o objemu a účelu vynaložených finančních prostředků.
[10] Také krajský soud dospěl k závěru, že jednání stěžovatele mělo povahu volební kampaně,
byť na základě úvah, které nebyly zcela shodné se žalovaným. Vyšel z toho, že zákonná definice
negativní volební kampaně připouští celou škálu možných jednání, hned vzápětí však zdůraznil,
že ne každé sdělení s politickým kontextem vyslovené v době volební kampaně podléhá
pravidlům stanoveným ve volebním zákoně. Pokud by všechna taková sdělení byla považována
za volební kampaň, bezesporu by tím byla omezena svobodná politická soutěž a diskuse,
která je pro demokracii nezbytná a žádoucí. Podle krajského soudu je tedy na základě konkrétních
okolností potřeba zvážit, do jaké míry se ještě jedná o sdělení, které přispívá do volební soutěže
kritickým hodnocením jednání určitého kandidujícího subjektu a jehož cílem je podnítit
společenskou diskusi, a do jaké míry je již účelem takového sdělení působit na voliče přímo
ve snaze změnit jeho následnou volbu v neprospěch kritikou postiženého subjektu. Pro toto
posouzení je podstatný i účel zamýšlený samotným autorem, zejména však to, jak sdělení vnímá
běžný občan. U sdělení ve formě propagace díla je pak mj. potřeba zhodnotit,
zda jde o propagaci politicky neutrální, anebo o propagaci způsobilou samostatně (bez vztahu
k propagovanému dílu) zasáhnout voliče a ovlivnit jeho volbu.
[11] Krajský soud je na rozdíl od stěžovatele názoru, že posuzovaná inzerce obsahuje sdělení
zaměřená proti A. Babišovi a je způsobilá zasáhnout do volební kampaně. Pozvánka byla
stylizována do podobizny A. Babiše složené z jeho výroků, případně výroků, které jsou mu
připisovány. Textace těchto výroků byla provedena tak, aby vyvolala negativní náhled na osobu
A. Babiše, jeho podnikání a politické aktivity; jako příklad lze uvést text „ZŘídím stát jako firmu“,
který je jasnou negativní parafrází Babišova hesla „řídit stát jako firmu“, a obdobně jsou
formulovány i další výroky. Nad podobiznou se nachází nápis „Proč nám chce Andrej Babiš
vládnout?“, a běžný občan proto snadno nabude dojmu, že uvedené výroky poskytují odpověď
na tuto otázku a také důvody, proč A. Babiše nevolit.
[12] K argumentaci stěžovatele, že inzerce sloužila pouze k propagaci knihy Žlutý baron,
krajský soud uvedl, že zvolený způsob propagace není standardní. Samotný leták na knihu
odkazuje zhruba stejně jako na film Selský rozum a není z něj patrné, že se jedná o propagaci
knihy. Byť je na něm vyvedena stejná podobizna A. Babiše, jako se nachází na přebalu knihy,
běžný čtenář denního tisku si je nemůže spojit, jelikož není s přebalem knihy obeznámen.
Bezbřehá akceptace propagování literárních děl v průběhu volební kampaně (tedy neposuzování
takové propagace z materiálního hlediska, ale zaměření se pouze na formální charakter sdělení)
by podle krajského soudu vedla k obcházení zákona.
[13] Přijatý výklad dle názoru krajského soudu neodporuje ústavnímu pořádku ani Úmluvě
o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Krajský soud si je vědom,
že zákonem předpokládaný postup, jehož cílem je ochrana volební kampaně a v konečném
důsledku ochrana svobodné soutěže politických sil (ve smyslu čl. 22 Listiny), může kolidovat
s některým z dalších práv a svobod zakotvených v Listině. V nynější věci však nedošlo
k významnému zásahu do stěžovatelova práva na podnikání, jelikož mu nebyla zakázána
propagace knihy ani filmu, pouze byl pokutován za to, že inzerce nesplňovala zákonem stanovené
náležitosti. Stejně tak nebyla dle krajského soudu zasažena stěžovatelova svoboda projevu; nebyla
mu stanovena žádná povinnost, která by jej na této svobodě omezovala. Ohrožena nebyla
ani svobodná soutěž politických sil, zákonná regulace má naopak za cíl soutěž zkvalitnit. Krajský
soud tedy ve shodě se žalovaným uzavřel, že stěžovatele tížily povinnosti, jejichž porušení je mu
kladeno za vinu.
[14] Ke druhému z přestupků krajský soud dodal, že na odpovědnosti stěžovatele nic nemění
skutečnost, že inzerce nebyla anonymní; jednání stěžovatele bylo společensky nebezpečné i tak.
Ustanovení §16 odst. 6 volebního zákona vyžaduje výslovné označení zadavatele a zpracovatele.
Pokud by zákonodárce sledoval pouze zamezení anonymity subjektů vedoucích volební kampaň,
jistě by tyto výrazy explicitně nepoužil.
[15] Stěžovatel v kasační stížnosti zpochybňuje výklad pojmu „volební kampaň“ ze strany
krajského soudu a žalovaného a domáhá se upřednostnění teleologického výkladu. Namítá,
že úmyslem zákonodárce jistě nebylo zatížit všechny osoby, které do veřejného prostoru vnesou
informace politického charakteru, povinností registrovat se pro účely vedení volební kampaně
u žalovaného. Při vymezení volební kampaně je třeba zohlednit primárně úmysl jednajícího
ovlivnit volební výsledek, nikoli skutečný či domnělý dopad na výsledek voleb. Účelem inzerce
nebylo vedení volební kampaně, nýbrž propagace knihy Žlutý baron. Stěžovatel odkázal též
na organický vztah mezi podnikáním a politikou a uvedl, že požadavek krajského soudu,
aby propagace díla, jehož prostřednictvím se lze vyjadřovat i k politickým otázkám, byla politicky
neutrální, je protiústavní. Každý autor svoji svobodu umělecké tvorby a právo na šíření
uměleckého projevu realizuje právě tím, že dílo veřejně propaguje a snaží se podpořit jeho odbyt.
Z opatrnosti stěžovatel rozporuje i závěr krajského soudu, že pozvánka na debatu byla způsobilá
negativně ovlivnit vnímání Andreje Babiše, a odmítá, že by jím zvolený způsob propagace byl
nestandardní. Také namítl, že je třeba rozlišovat, zda si literární dílo objednal kandidující subjekt,
či zda jde o výsledek několikaletého úsilí a novinářské práce. Výklad krajského soudu
nepřiměřeně zasahuje do stěžovatelova práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny.
[16] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že ne každé polické sdělení učiněné
v době volební kampaně je volební kampaní. Právní úprava do předvolebních bojů zahrnuje
nejen kandidující subjekty, ale též tzv. registrované třetí osoby, které mohou vést volební kampaň,
přestože se samy o volené funkce neucházejí. Žalovaný souhlasí s konceptem běžného občana
(voliče), z něhož krajský soud při posuzování stěžovatelovy inzerce vycházel, i se závěrem, že tato
inzerce byla způsobilá běžného občana ovlivnit v jeho volbě. Stěžovatel není podnikatelským
subjektem, nemohlo proto dojít k nepřípustnému zásahu do jeho práva podnikat. I pokud
by k takovému zásahu došlo, byl by ospravedlněný nutností zachovat svobodnou soutěž
politických sil a férovou volební kampaň. Žalovaný trvá na tom, že při posuzování, zda je jednání
volební kampaní, nelze vycházet z úmyslu jednajícího. S ohledem na výtvarné a grafické ztvárnění
pozvánky nemá žalovaný pochybnosti o tom, že šlo o prostředek volební kampaně.
II. Relevantní zákonná úprava
[17] Jak již bylo výše zmíněno, §16 odst. 1 volebního zákona, ve znění zákona č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony (pozdější novelizace volebního
zákona se ustanovení aplikovaných v tomto případě nedotkly), definuje volební kampaň jako
jakoukoli propagaci kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta
anebo nezávislého kandidáta nebo volební agitaci ve prospěch kandidující politické strany,
politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta, zejména veřejné
oznámení určené na jejich podporu anebo sloužící v jejich prospěch, včetně jakékoliv
doprovodné akce, za které se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata. Za volební kampaň
se považuje i sdělení v neprospěch jiné kandidující politické strany, politického hnutí, koalice,
jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta.
[18] Volební kampaň vedou primárně kandidující subjekty, není však vyloučeno,
aby se jí účastnily i další osoby. Ty mají dvě možnosti – buď vést kampaň s vědomím
kandidujícího subjektu (tím pádem pochopitelně v jeho prospěch), v takovém případě se jejich
výdaje na kampaň počítají do limitu tohoto subjektu (§16 odst. 3 volebního zákona), nebo vést
volební kampaň (lhostejno, zda „pozitivní“ či „negativní“) samostatně jako tzv. registrovaná třetí
osoba [srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. února 2018 č. j. Vol 40/2018-37
ve vztahu k obdobné úpravě zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně
některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky)]. Registrovanou třetí osobou je podle
§16e odst. 1 volebního zákona osoba, která je zapsaná ve zvláštním registru spravovaném
Úřadem pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (tj. žalovaným; dále
též jen „Úřad“). Registrace třetí osoby je podmíněna žádostí, jejíž náležitosti vymezuje §16e
odst. 3 volebního zákona.
[19] Podle §16 odst. 2 volebního zákona je fyzická nebo právnická osoba, která se hodlá
účastnit volební kampaně bez vědomí kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice,
jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta, povinna se před vstupem do volební kampaně
registrovat jako registrovaná třetí osoba u Úřadu. Pokud se fyzická osoba účastní volební
kampaně bez předchozí registrace ve zvláštním registru Úřadu, dopustí se přestupku podle §16g
odst. 1 písm. a) volebního zákona, za nějž lze v souladu s odst. 4 písm. a) tohoto ustanovení
uložit pokutu v rozmezí od 10 000 Kč do 100 000 Kč. Stejné jednání právnické osoby
či podnikající fyzické osoby naplňuje skutkovou podstatu správního deliktu (volební zákon
nereflektuje změnu terminologie v oblasti správního trestání v souvislosti s přijetím zákona
č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich) podle §16h odst. 1 písm. a)
volebního zákona, za nějž lze rovněž uložit pokutu od 10 000 Kč do 100 000 Kč [§16h odst. 5
písm. a) volebního zákona].
[20] Registrovaná třetí osoba může zahájit účast ve volební kampani nejdříve dnem
následujícím po dni registrace (§16e odst. 4 věta první a třetí volebního zákona) a je povinna
si pro financování volební kampaně zřídit volební účet. Dále musí oznámit Úřadu adresu svých
internetových stránek, kde budou zveřejňovány informace o financování volební kampaně,
a zřízení volebního účtu a adresu internetových stránek, na kterých je volební účet přístupný
(§16e odst. 6 volebního zákona). Financování volební kampaně vedené registrovanou třetí
osobou podléhá podobným pravidlům jako financování volební kampaně kandidujících subjektů
(§16e odst. 7 – 12 volebního zákona).
III. Důvody předložení věci Ústavnímu soudu
[21] Nejvyšší správní soud předesílá, že se při předběžném projednání věci ztotožnil
se závěrem krajského soudu, že posuzovaná inzerce stěžovatele naplnila znaky volební kampaně
ve smyslu §16 odst. 1 věty druhé volebního zákona.
[22] Vedení volební kampaně je jednou z forem výkonu svobody projevu (srov. například
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. června 2006 č. j. Vol 28/2006-80 či bod 26
usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. února 2018 č. j. Vol 16/2018-33, č. 3717/2018
Sb. NSS), která je chráněna ústavním pořádkem České republiky i řadou mezinárodních smluv.
Podle čl. 17 odst. 1 a 2 Listiny jsou svoboda projevu a právo na informace zaručeny. Každý má
právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož
i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu. Podle
čl. 10 odst. 1 Úmluvy má každý právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu
zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů
a bez ohledu na hranice. Podle čl. 19 odst. 2 Mezinárodního paktu o občanských a politických
právech má každý právo na svobodu projevu; toto právo zahrnuje svobodu vyhledávat, přijímat
a rozšiřovat informace a myšlenky všeho druhu, bez ohledu na hranice, ať ústně, písemně nebo
tiskem, prostřednictvím umění nebo jakýmikoli jinými prostředky podle vlastní volby.
[23] Povinnost třetích osob registrovat se pro účely vedení kampaně ve volbách
do Parlamentu České republiky (jejíž nesplnění je sankcionováno jako přestupek) lze považovat
za omezení, respektive zásah do svobody projevu, neboť výkon tohoto práva podmiňuje
splněním určitých podmínek a formalit [srov. například rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva (dále jen „ESLP“) ze dne 25. ledna 2005 ve věci Karademirci a další proti Turecku, stížnosti
č. 37096/97 a 37101/97, §30]. Pro zásahy do základních práv (jejich meze) obecně platí, že musí
být vždy šetřeno podstaty a smyslu základní práv a omezení nesmějí být zneužívána k jiným
účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny). Omezení svobody projevu pak čl. 17
odst. 4 Listiny výslovně připouští jen na základě zákona, přičemž musí jít o opatření
v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu,
veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Článek 10 odst. 2 Úmluvy
zdůrazňuje, že svoboda projevu zahrnuje i odpovědnost a její výkon může podléhat takovým
formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné
v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné
bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany
pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority
a nestrannosti soudní moci. Zvláštní povinnosti a odpovědnost v souvislosti se svobodou
projevu zdůrazňuje i čl. 19 odst. 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech
s tím, že toto právo může podléhat určitým omezením, avšak tato omezení budou pouze taková,
jaká stanoví zákon a jež jsou nutná k respektování práv nebo pověsti jiných či k ochraně národní
bezpečnosti nebo veřejného pořádku nebo veřejného zdraví nebo morálky.
[24] Jinými slovy, omezení svobody projevu musí být přiměřené sledovanému legitimnímu cíli.
Vyvstává proto otázka, jaký cíl sleduje povinná registrace třetích osob pro vedení volební
kampaně a zda je tento cíl legitimní v kontextu citovaných ustanovení.
[25] Institut registrované třetí osoby do volebního zákona přinesl výše zmíněný zákon
č. 322/2016 Sb. Z důvodové zprávy k tomuto zákonu (sněmovní tisk č. 568/0, 7. volební
období, www.psp.cz), vyplývá, že účelem jeho přijetí bylo zajištění větší transparentnosti volební
kampaně a ochrana svobodné soutěže politických sil a rovného přístupu k voleným funkcím.
K nezbytnosti navrhované právní úpravy důvodová zpráva (str. 39) uvádí, že „stávající právní úprava
týkající se problematiky nastavení pravidel volební kampaně, zejména ve vztahu k jejímu financování, nevytváří
dostatečné předpoklady pro omezení výskytu nečestných jednání nebo dokonce korupce. Zcela nedostatečný rozsah
veřejně dostupných informací o financování volební kampaně neumožňuje zejména potenciálním voličům získat
reálný obraz o chování kandidujících subjektů. Navrhovaná právní úprava by tak měla zajistit vyšší míru
transparentnosti financování volební kampaně, a to především v kontextu s finanční a věcnou podporou třetími
osobami. Zprůhlednění postupů při vedení a financování volebních kampaní spolu přináší i nezbytnost vytvoření
adekvátního kontrolního a sankčního mechanismu ze strany nezávislého orgánu vybaveného potřebnými
pravomocemi. Neřešení výše popsané problematiky by posilovalo nedůvěru voličů zejména vůči politickým stranám
a politickým hnutím […].“ Nová právní úprava volební kampaně byla vedena „snahou o dosažení
co možná největší průhlednosti při vynakládání peněžních prostředků, případně jiného plnění ocenitelného
v penězích na volební kampaň“ (str. 44 důvodové zprávy).
[26] Původní vládní návrh zákona, k němuž byla důvodová zpráva zpracována, však
s povinnou registrací třetích osob nepočítal. Vyšší míru transparentnosti podle něj měla zajistit
především povinnost uvádět na každé propagaci či volební agitaci šířené prostřednictvím
komunikačních médií či velkoplošných zařízení informaci o zadavateli a zpracovateli (nynější §16
odst. 6 volebního zákona). Institut registrované třetí osoby se do návrhu zákona dostal na základě
pozměňovacího návrhu ústavně právního výboru Poslanecké sněmovny, který v některých
směrech poupravil Senát (sněmovní tisky č. 568/5 a 568/10). Z diskuze při projednávaní návrhu
zákona v Poslanecké sněmovně (viz stenozáznamy dostupné na www.psp.cz) vyplývá,
že registrace třetích osob má zabránit obcházení limitů výdajů na volební kampaň stanovených
pro kandidující subjekty a vedení anonymních kampaní (jak uvedl poslanec Radek Vondráček
při druhém čtení návrhu zákona, smyslem navrhované právní úpravy je „vytáhnout“ nezávislé
podporovatele kandidujících subjektů „na světlo“).
[27] Uvedené cíle omezení svobody projevu v podobě registrace třetích osob pro účely vedení
volební kampaně považuje Nejvyšší správní soud za legitimní. Regulace financování volební
kampaně souvisí s přístupem občanů k voleným funkcím za rovných podmínek (čl. 21 odst. 3
Listiny), větší transparentnost volební kampaně napomáhá rozvíjet svobodnou soutěž politických
sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny). Tyto zájmy lze považovat za „ochranu práv
a svobod druhých“, jak vyplývá i z judikatury ESLP (rozsudek velkého senátu ze dne 19. února
1998 ve věci Bowman proti Spojenému království, stížnost č. 24839/94, §38, či rozsudek ze dne
21. února 2017 ve věci Orlovskaya Iskra proti Rusku, stížnost č. 42911/08, §103 – 104).
[28] Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že ačkoli povinná registrace třetích osob
pro účely vedení volební kampaně (a na ni navázané povinnosti spojené s pravidly
pro financování volební kampaně) sleduje legitimní cíl, nejde o přiměřené omezení svobody
projevu těch, kteří chtějí v předvolebním období vyjádřit svůj názor na kandidující subjekty
či jejich volební program.
[29] Jak Ústavní soud uvedl v nálezu ze dne 18. února 1999 sp. zn. I. ÚS 526/98, N 27/13
SbNU 203, vyhlášeném pod č. 70/1999 Sb., svoboda projevu „je jedním z úhelných kamenů
demokratického státu, neboť teprve svobodné informace a jejich výměna a svobodná diskuse činí z člověka občana
demokratické země.“ Význam tohoto základního práva pro demokracii opakovaně zdůrazňuje
i ESLP: „Svoboda projevu tvoří jeden ze základů demokratické společnosti a jednu ze základních podmínek pro
její rozvoj i pro rozvoj každého jednotlivce“ (rozsudek pléna ze dne 7. prosince 1976 ve věci Handyside
proti Spojenému království, stížnost č. 5493/72, §49, z poslední doby například rozsudek velkého
senátu ze dne 13. června 2012 ve věci Mouvement Raëlien Suisse proti Švýcarsku, stížnost č. 16354/06,
§48). Svobodná politická debata pak představuje samotné jádro konceptu demokratické
společnosti (rozsudek pléna ESLP ze dne 8. července 1998 ve věci Lingens proti Rakousku,
č. 9815/81, §42), a prostor pro omezení politického projevu či debaty o otázkách veřejného
zájmu je tak velmi úzký (rozsudek ESLP ze dne 11. prosince 2008 ve věci TV Vest AS a Rogaland
Pensjonistparti proti Norsku, stížnost č. 21132/05, §59). Svoboda projevu je klíčová pro zajištění
„svobodného vyjádření názorů lidu při volbě zákonodárného sboru“ ve smyslu čl. 3
Dodatkového protokolu k Úmluvě, který garantuje právo na svobodné volby. Proto je důležité,
aby se v období předcházejícím volbám mohly názory a informace volně šířit (výše citovaný
rozsudek Orlovskaya Iskra, §110, či rozsudek velkého senátu ze dne 20. ledna 2020 ve věci Magyar
Kétfarkú Kutya Párt proti Maďarsku, stížnost č. 201/17, §100).
[30] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že ve výše citovaném rozsudku Bowman ESLP
shledal, že svoboda projevu a právo na svobodné volby se mohou dostat do konfliktu a v období
před volbami mohou být nezbytná určitá omezení svobody projevu, která by za jiných okolností
neobstála, právě proto, aby se zajistilo „svobodné vyjádření názorů lidu při volbě zákonodárného
sboru“, a že v tomto směru mají státy stejně široký prostor pro uvážení jako pro omezení
volebního práva v režimu článku 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě (§43). Nejvyšší správní
soud však má za to, že tento právní názor (vyslovený již před více než dvaceti lety) byl
(přinejmenším implicite) překonán pozdější judikaturou, konkrétně výše citovaným rozsudkem TV
Vest AS a Rogaland Pensjonistparti proti Norsku (§66), v němž ESLP odmítl být shovívavější vůči
zásahu do svobody projevu v období před volbami proto, že by tak mohly vzniknout situace
neslučitelné s čl. 10 Úmluvy. Ve výše citovaném rozsudku Orlovskaya Iskra proti Rusku pak ESLP
odmítl poukazy vlády na širší prostor pro omezení svobody projevu s ohledem na zajištění
hladkého průběhu voleb se zdůvodněním, že posuzovaný projev byl součástí normálního
mediálního pokrytí politické debaty (§115).
[31] Nejpodstatnější však je, že Česká republika má prostor pro uvážení vyplývající z Úmluvy
omezený článkem 17 Listiny (Úmluva poskytuje jen minimální standard ochrany základních práv).
I kdyby tedy povinná registrace třetích osob v režimu čl. 10 Úmluvy mohla s ohledem na závěry
ESLP v rozsudku Bowman obstát, Nejvyšší správní soud ji považuje za rozpornou s čl. 17 Listiny.
[32] Podle konstantní judikatury Ústavního soudu se ústavnost zásahu do základního práva
hodnotí třístupňovým testem proporcionality, skládajícím se z posuzování vhodnosti („odpověď
na otázku, zdali institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl“), potřebnosti
(„porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu, s jinými opatřeními,
umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod“) a „přiměřenosti
v užším slova smyslu“ („porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv“ či základního práva
a veřejného zájmu – srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. října 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94,
N 46/2 SbNU 57, vyhlášený pod č. 214/1994 Sb., či z četné další judikatury například
nález ze dne 11. června 2003 sp. zn. Pl. ÚS 40/02, N 88/30 SbNU 327, vyhlášený
pod č. 199/2003 Sb.).
[33] V rámci prvního kroku testu proporcionality dospívá Nejvyšší správní soud k závěru,
že omezení svobody projevu v podobě povinné registrace třetích osob pro účely vedení volební
kampaně je vhodným prostředkem k posílení rovných podmínek přístupu k voleným funkcím.
Povinnost registrované třetí osoby zřídit transparentní volební účet totiž přispívá k veřejné
kontrole financování volební kampaně. Navíc ve spojení s limity výdajů registrovaných třetích
osob na volební kampaň (§16e odst. 8 volebního zákona) ztěžuje kandidujícím subjektům
možnost obcházet prostřednictvím třetích osob jejich vlastní limity výdajů na kampaň,
což přispívá k tomu, aby se šance na vítězství ve volbách neodvíjela od toho, jak masivní kampaň
si který subjekt může dovolit (jinak řečeno, aby přístup k veřejným funkcím nebyl vyhrazen těm
bohatším).
[34] Nejvyšší správní soud nicméně nepovažuje povinnou registraci třetích osob, respektive
sankci za nesplnění této povinnosti, za prostředek způsobilý kultivovat obsah volební kampaně,
což je cíl, po němž volební judikatura dlouhodobě volá (srov. například usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. února 2013 č. j. Vol 44/2013-72, č. 2833/2013 Sb. NSS).
To, že se třetí osoba pro účely vedení volební kampaně zaregistruje, ještě nezaručuje, že kampaň
následně povede čestně a poctivě, jak požaduje §16 odst. 5 volebního zákona. V tomto směru
též není bez významu, že zatímco porušení prakticky každé povinnosti ukládané kandidujícím
subjektům či registrovaným třetím osobám ve vztahu k financování volební kampaně je trestáno
jako přestupek (správní delikt), porušení pravidel vedení volební kampaně stanovených v §16
odst. 5 volebního zákona je nadále beztrestné. To jen potvrzuje domněnku, že registrace třetích
osob k regulaci samotného obsahu volební kampaně, která se po zkušenostech z obou doposud
konaných přímých voleb prezidenta republiky jevila jako poměrně žádoucí (viz např. usnesení
volebního senátu Nejvyššího správního soudu č. j. Vol 16/2018-33 z 15. února 2018 nebo
č. j. Vol 44/2013-72 ze dne 18. února 2013, č. 2833/2013 Sb. NSS, či závěr nálezu Ústavního
soudu ze dne 26. ledna 2005 sp. zn. Pl. ÚS 73/04 ve věci senátora Nádvorníka), nepřispívá.
[35] Zbývá tak cíl v podobě transparentnosti volební kampaně jako takové (v podobě veřejně
dostupné informace o tom, kdo se kampaně účastní), které lze bezesporu povinnou registrací
třetích osob dosáhnout. Je však na místě položit si otázku, zda jde o dostatečně důležitý veřejný
zájem vyvažující posuzované omezení svobody projevu. Na tuto odpověď si Nejvyšší správní
soud v dalších dvou krocích testu proporcionality odpovídá záporně.
[36] Povinná registrace třetích osob pro vedení volební kampaně totiž neobstojí již v testu
potřebnosti. Nejvyšší správní soud má za to, že sledovaných cílů lze dosáhnout jinými,
do svobody projevu méně zasahujícími prostředky. V tomto směru není bez významu,
že předkladatel návrhu zákona č. 322/2016 Sb. viděl prostředek k zajištění vyšší míry
transparentnosti volební kampaně a lepší kontroly jejího financování v povinnosti uvádět
na propagačních materiálech údaje o jejich zadavateli a zpracovateli (viz výše). Takový prostředek
by byl dle názoru Nejvyššího správního soudu zcela dostačující. Údaje o zadavateli – stejně jako
registrace – umožňují ztotožnit původce sdělení učiněného v rámci volební kampaně, která se tak
stává průhlednější. Zároveň platí, že uvádění údajů o zadavateli ad hoc na každý propagační
materiál je šetrnější vůči svobodě projevu účastníků volební kampaně, neboť je nenutí žádat
po státu souhlas (čím jiným registrace – byť není vázána na splnění žádných podmínek
s výjimkou podání žádosti se stanovenými náležitostmi – je?) s výkonem svých ústavně
zaručených práv, a plnit další povinnosti spojené s kontrolou financování volební kampaně.
Pokud existuje povinnost uvádět údaje o zadavateli volební propagace (aktuálně v §16 odst. 6
volebního zákona), není vedle ní existující povinnost registrace pro třetí osoby potřebná.
Co se týče druhého z cílů sledovaných posuzovanou právní úpravou, obcházení limitů na volební
výdaje ze strany kandidujících subjektů lze bránit pečlivější kontrolou ze strany orgánů dohledu
(tedy především Úřadu). Nejvyšší správní soud uznává, že takový systém by byl z pohledu státu
náročnější, avšak zároveň je přesvědčen o tom, že komplikace spojené s kontrolou dodržování
určitých povinností, respektive nebezpečí, že adresáti těchto povinností je nebudou plnit, by stát
neměl řešit tak, že omezí základní práva jiných subjektů.
[37] Potřebnost posuzované právní úpravy vyvrací i skutečnost, že zákonodárce vůbec
nezjišťoval, jak se na průběhu volební kampaně projeví nově zaváděná povinnost uvádět
na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli v kombinaci s limity na volební
kampaň pro kandidující subjekty, a rovnou vedle nich zavedl i povinnou registraci třetích osob
spojenou s kontrolou financování jejich volební kampaně. O takovém kroku by bylo možné
uvažovat tehdy, pokud by první dvě z uvedených opatření ke kýženému výsledku nevedla
a situace by si žádala další omezení. S odkazem na závěry vyslovené v řadě rozhodnutí ESLP
(například těch výše citovaných) tak lze konstatovat, že povinná registrace třetích osob není
nezbytná v demokratické společnosti, neboť zde není naléhavá společenská potřeba („pressing
social need“) takového omezení svobody projevu.
[38] Nejvyšší správní soud je dále přesvědčen, že i pokud by posuzované opatření obstálo
v testu potřebnosti, nelze je považovat za přiměřený zásah do svobody projevu, došlo-li by
na ono jemné vyvažování tohoto základního práva vůči sledovaným legitimním cílům v rámci
třetího kroku testu proporcionality. V prvé řadě považuje Nejvyšší správní soud za problematický
samotný princip registrace pro realizaci svobody projevu, která představuje klasický status negativus
(BARTOŇ, M. Svoboda projevu: principy, garance, meze. Praha: Linde, 2010, s. 80, nebo
MOLEK, P . Politická práva. Praha: Wolters Kluwer 2014, s. 93). Povolovací princip má své
opodstatnění například ve vztahu k provozování rozhlasového a televizního vysílání, takové
licence jsou však odůvodněné jednak technickými omezeními (například dostupným spektrem
kmitočtů), jednak zvláštním požadavkem na kontrolu programové skladby vysílání. Žádný takový
zájem však ve vztahu k vedení volební kampaně přítomen není. Povinnost registrace, jejíž
nesplnění je postihováno jako přestupek, má odstrašující, respektive „zmrazující“ účinky (chilling
effect) na výkon svobody projevu v předvolebním období a představuje zcela nepřiměřené
omezení tohoto základního práva.
[39] V tomto směru je třeba zdůraznit, že registrovaná třetí osoba se může účastnit volební
kampaně až ode dne následujícího po okamžiku této registrace (§16e odst. 4 věta první a třetí
volebního zákona), jinak se dopustí přestupku (správního deliktu) podle §16g (§16h) odst. 1
písm. a) volebního zákona, svobodu projevu tedy může beztrestně využívat až se souhlasem státu
(byť tento souhlas není, jak již bylo uvedeno, podmíněn splněním žádných podmínek s výjimkou
formálních náležitostí žádosti o registraci). Navíc zákon registrované třetí osobě ukládá řadu
dalších povinností – zřídit si pro financování volební kampaně transparentní účet a oznámit
Úřadu adresu internetových stránek, kde budou zveřejňovány informace o financování volební
kampaně, zřízení volebního účtu a adresu internetových stránek, na kterých je volební účet
přístupný (§16e odst. 6 volebního zákona). Povinnost registrace i na ni navazující povinnosti
přitom stíhají všechny „třetí osoby“, nikoli jen ty, u nichž je pravděpodobné, že jejich
prostřednictvím budou kandidující subjekty obcházet své limity výdajů na volební kampaně (jako
například spolky založené politickými stranami či s nimi určitým způsobem propojené).
[40] Bez významu zde není ani to, že povinná registrace třetích osob pro účely vedení volební
kampaně je v současné době zakotvena ve všech volebních zákonech s výjimkou zákona
č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů. Důvodová zpráva
k zákonu č. 322/2016 Sb. k tomu uvádí, že pravidla pro vedení a financování volební kampaně
„se nezavádějí pro volby do zastupitelstev obcí. Převážná část kandidujících subjektů v komunálních volbách jsou
totiž sdružení nezávislých kandidátů a nezávislí kandidáti, pro které by nastavení opatření, jakými jsou
povinnost zřízení transparentního volebního účtu, vedení účetnictví o financování volební kampaně, zveřejňování
informací o financování volební kampaně na internetových stránkách a vyhotovení zprávy o financování volební
kampaně fakticky působila jako nepřiměřená zátěž a faktor odrazující kandidovat, což by v řadě, zejména
menších obcí, mohlo být příčinou nekonání voleb pro nedostatek kandidátů. Navíc lze předpokládat, že na místní
úrovni je transparentnost vedení volební kampaně do jisté míry kontrolována v důsledku osobní znalosti
kandidátů a jejich poměrů“ (zvýraznil Nejvyšší správní soud). Nejvyšší správní soud považuje
za zcela nelogické, aby byly určité požadavky spojené s transparentností volební kampaně
nepřiměřené vůči osobám, které vykonávají své pasivní volební právo (u něhož je obecně
přípustná větší škála zásahů – srov. například rozsudek pléna ESLP ze dne 2. března 1987 ve věci
Mathieu-Mohin a Clerfayt proti Belgii, stížnost č. 9267/81, §52), avšak zároveň by šlo o přiměřený
zásah do svobody politického (k jeho významu viz výše) projevu osob, které nekandidují.
[41] Ve prospěch povinné registrace třetích osob nesvědčí ani velmi obecné vymezení volební
kampaně, především její negativní formy, v §16 odst. 1 volebního zákona. Zatímco pojmy
„propagace“ a „volební agitace“ v sobě již samy o sobě obsahují prvek přesvědčování, pročež si
každý uvědomí, že šířením výroku „volte A“ vede „pozitivní kampaň“ (a za stávající právní úpravy
by se měl zaregistrovat, nepostupuje-li s vědomím kandidujícího subjektu), „negativní kampaní“
je sdělení v neprospěch kandidujícího subjektu, což je pojem mnohem širší (v zásadě by mohlo jít
o šíření jakékoli negativní informace o kandidujícím subjektu) a za jistých okolností by mohlo být
obtížné určit, zda ten který výrok představuje volební kampaň, či nikoli. Žalovaný i krajský soud
se v obecné rovině správně snažili vymezit negativní volební kampaň ústavně konformním
způsobem tak, aby nezahrnovala zbytečně širokou škálu projevů a související povinnost registrace
nestíhala i ty, u nichž to není opodstatněné (například novináře, kteří o kandidátech píší).
Z pohledu Nejvyššího správního soudu je však takový přístup problematický. V prvé řadě by
mohl vést k nerovnému zacházení s určitými skupinami subjektů (a z jejich pohledu
nepředvídatelnému, proto se zmíněným zmrazujícím účinkem), neboť obsahově podobné výroky
by jedni mohli činit bez předchozí registrace u Úřadu, zatímco druzí nikoli (respektive
by za to následně byli sankcionováni).
[42] Nejvyšší správní soud dále odkazuje na výše citovaný rozsudek Orlovskaya Iskra, v němž
ESLP konstatoval, že „je obtížné, ne-li nemožné, určit, zda sdělení ohledně kandidáta má být posuzováno spíše
jako ‚negativní komentář‘, nebo je jeho účelem ‚kampaň‘“, a to na základě vágního kritéria stanoveného
národním právem (§128). Nejvyšší správní soud má obavy, zda by podobné aplikační problémy
nevznikly i v souvislosti s povinností registrovat se pro účely vedení – velmi obecně vymezené –
volební kampaně. „Pohledem běžného občana“, kterým věc posuzoval krajský soud (a jemuž v obecné
rovině nelze nic vytknout), by tak mohlo ex post být posuzováno jako volební kampaň sdělení,
které tak jeho autor nezamýšlel, přičemž odpovědnost za přestupek spočívající v porušení
povinnosti registrace je u právnických a podnikajících fyzických osob objektivní (§16i volebního
zákona), u nepodnikajících fyzických osob postačuje nedbalostní forma zavinění (§15 zákona
o odpovědnosti za přestupky); tato zákonná konstrukce tedy se zohledněním úmyslu autora
projevu vůbec nepočítá.
[43] Shrnuto a podtrženo, jakkoli registrace k výkonu svobody projevu není ještě povolení,
svými důsledky se mu blíží, což lze charakterizovat jako porušení svobody (politického) projevu,
která je nezbytná pro existenci demokratického právního státu.
[44] Nejvyšší správní soud se pochopitelně zabýval též tím, zda nelze výše rozebranou právní
úpravu vyložit ústavně konformním způsobem (k přednosti ústavně souladného výkladu
ustanovení zákona před její derogací srov. například nález Ústavního soudu ze dne 15. ledna 2013
sp. zn. Pl. ÚS 15/12, N 13/68 SbNU 191, vyhlášený pod č. 82/2013 Sb.). Posuzoval přitom, zda
by nebylo možné vyložit §16 odst. 2 volebního zákona tak, že zakotvuje pouze evidenci třetích
osob (nesprávně označenou jako registraci), tedy princip nikoli povolovací, nýbrž ohlašovací.
Dle názoru Nejvyššího správního soudu však takovému výkladu brání již výše zmíněný §16e
odst. 4 volebního zákona, podle něhož Úřad na základě žádosti třetí osobě bezodkladně přidělí
evidenční číslo a provede její registraci a zároveň zveřejní údaje o registraci na svých
internetových stránkách. Zákon dále počítá s tím, že Úřad může registraci odmítnout, o čemž
vydává rozhodnutí. Registrovaná třetí osoba může zahájit účast ve volební kampani nejdříve
dnem následujícím po dni registrace. Z citované právní úpravy vyplývá, že k tomu, aby se třetí
osoba stala registrovanou třetí osobou a mohla se účastnit volební kampaně, je nutný úkon Úřadu
(přidělení evidenčního čísla, tedy jakési „faktické“ rozhodnutí o registraci, a jeho zveřejnění
na internetových stránkách). Účast ve volební kampani před registrací je zakázaná
[srov. též vymezení skutkové podstaty přestupku §16g, resp. §16h odst. 1 písm. a) volebního
zákona, která je naplněna účastí ve volební kampani bez předchozí registrace ve zvláštním registru
Úřadu]. Výklad, podle něhož se třetí osoby musejí pro účely vedení volební kampaně státu pouze
ohlásit a nemusejí čekat na jeho „souhlas“, by tudíž byl contra legem.
[45] Uvedené úvahy vedou Nejvyšší správní soud k závěru, že povinnost registrovat
se pro účely vedení volební kampaně ve volbách do Parlamentu České republiky jako registrovaná
třetí osoba je v rozporu s čl. 17 odst. 1, 2 a 4 Listiny základních práv a svobod. V projednávané
věci byl stěžovatel sankcionován právě za nesplnění této povinnosti. Nejvyšší správní soud tedy
dospěl k závěru, že zákon, jehož má při řešení této věci použít, konkrétně §16h odst. 1 písm. a)
ve spojení s §16 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky
a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 322/2016 Sb., kterým se mění
volební zákony a další související zákony, jsou v rozporu s ústavním pořádkem, a proto
Ústavnímu soudu v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy navrhuje zrušení těchto ustanovení.
[46] Nejvyšší správní soud rozhodl současně podle §48 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, též o přerušení řízení na dobu, než Ústavní soud o návrhu
na zrušení napadeného ustanovení rozhodne.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. července 2020
Tomáš Langášek
předseda senátu
Odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění usnesení zaujal podle §55a soudního řádu správního
soudce Petr Mikeš.
Odlišné stanovisko soudce Petra Mikeše
[1] Přestože z převážné části souhlasím se závěry volebního senátu, jsem přesvědčen,
že základní principy napadané právní úpravy jsou ústavně konformní a případné vyhovění návrhu
by vedlo ke snížení ochrany svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti
ve smyslu č. 22 Listiny. Nesouhlasím proto s výrokem usnesení a uplatňuji toto odlišné
stanovisko.
[2] Již v nálezu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, ve věci senátora Jana Nádvorníka,
poukázal Ústavním soud na to, že považuje regulaci volební kampaně za nedostatečnou,
když k tomu uvedl „[r]ovněž tak je třeba zvážit soustavu prostředků ochrany voleb a volebního práva, stejně
jako jiných subjektivních práv v průběhu volební kampaně (např. zkrácené řízení o tiskových opravách
a omluvách), aby za porušení takových pravidel mohl být případně sankcionován ten, kdo je způsobil. Hrozba
zrušení výsledku voleb jako jedině možný důsledek je v takovém případě v rozporu s ústavním principem
přiměřenosti zásahu veřejné moci. To jistě nevylučuje, aby kandidát, který se dopustil závažného volebního deliktu
(např. podvod, podplácení), nebyl diskvalifikován. Ústavní soud je v této souvislosti nucen konstatovat,
že ve srovnání s jinými státy je právní úprava vad volebního procesu, volebních deliktů a vůbec pravidel vedení
volební kampaně, jednak velmi kusá, jednak svými kořeny v podstatě tkvící v podmínkách úpravy odpovídající
"volbám" z dob minulého režimu. Volební zákonodárce bude proto muset zvážit, zda volební kultura voličů,
kandidátů a veřejných funkcionářů je na takové úrovni, že úprava těchto otázek je zbytečná, nebo zda bude
volební chování usměrňovat cestou předem stanovených pravidel, která vytvoří stav právní jistoty subjektů volebního
procesu a která budou alespoň předpokladem volební ekonomie.“ Nedostatek podrobnějších pravidel
vedení volební kampaně a zejména jiných prostředků nápravy případného porušení pravidel
jejího vedení dlouhodobě pociťoval i volební senát NSS, který byl k volební stížnosti často nucen
konstatovat, že navrhovatel má pravdu, že byla porušena ustanovení příslušného volebního
zákona, ale nebyla naplněna podmínka zásadní intenzity této protizákonnosti, která by ve svých
důsledcích přinejmenším výrazně zpochybňovala vyhlášený výsledek voleb. V důsledku toho
musel takové volební stížnosti zamítnout. Zároveň však neexistovala jiná možná sankce
a pravidla pro vedení volební kampaně tak byla právními normami jen dle své formy,
ale vzhledem k chybějící sankci se jednalo fakticky pouze o pravidla etická. Jak je zřejmé
i z výsledků několika voleb, voliči sami příliš nezohledňují dodržování pravidel o čestné a férové
kampani, protože vítězem voleb se mnohdy stal ten, kdo tato pravidla porušoval více nežli jeho
soupeř.
[3] Jak správně poukazuje většina v bodu 28 usnesení, cíl vládního návrhu novely volebních
zákonů, směřující k větší transparentnosti financování volební kampaně, je legitimní. Ačkoliv
nebyla novelou podrobněji upravena podoba vedení kampaně komplexně, alespoň jednomu
jejímu významnému aspektu, konkrétně jejímu financování, byla touto novelou stanovena
konkrétní podrobná pravidla. V případě jejich porušení byly navíc zavedeny i sankce v podobě
pokut. Jsem přesvědčen, že volební kampaně v poslední době nejen v České republice,
ale i v zahraničí, jsou výrazně ovlivněny množstvím finančních prostředků, které jsou kandidující
subjekty schopny vynaložit na svoji propagaci. Ukazuje se, že je často jednodušší přesvědčit
voliče jednoduchými, často bezobsažnými a zkratkovitými slogany (viz např. usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 2. 2018, čj. Vol 16/2018-33, č. 3717/2018 Sb. NSS, bod 32),
které jsou však marketingově dobře zacílené a masivně rozšířené. Je proto legitimní požadovat
po osobách účastnících se volební kampaně jistou transparentnost ohledně jejich financování.
Zároveň považuji za legitimní, že byly stanoveny limity pro výdaje na vedení volební kampaně.
Vítězem voleb nemá být ten, kdo si může dovolit vedení nejnákladnější kampaně, i pokud by byl
původ prostředků zcela transparentní. Taková situace naopak představuje ohrožení svobodné
soutěže politických sil ve smyslu čl. 22 Listiny.
[4] Je také třeba zdůraznit, že napadené regulaci volebního zákona nepodléhá jakákoliv
podoba volební kampaně vedené třetími osobami, ale pouze taková propagace, za kterou
se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata (§16 odst. 1 volebního zákona). Ačkoliv souhlasím
s většinou, že i v tomto případě jde o ochranu svobody slovy, nejedná se o omezení možnosti
vyjadřování se na mítincích, v médiích (nejde-li o placenou inzerci), prostřednictvím Internetu
(opět nejde-li o placenou reklamu). Jedná se tak v podstatě o regulaci volební „reklamy“, zejména
tedy placených inzerátů, billboardů a placenou inzerci na Internetu. Zároveň jsou požadavky
na zapojení třetích osob pouze formálního rázu (byť jde, zřejmě v důsledku neobratnosti
zákonodárce, fakticky o povolovací režim) a je jim stanoven přiměřený finanční limit
pro zapojení do volební kampaně (§16e odst. 8 volebního zákona). Jedná se tak o úpravu,
která podle mého přesvědčení nekoliduje se závěry judikatury ESLP citované v usnesení.
[5] Pokud by bylo vyhověno návrhu volebního senátu a došlo by ke zrušení §16 odst. 2
a na něj navazujícího §16h odst. 1 písm. a) volebního zákona, limity pro vedení volební kampaně
by se fakticky staly neomezenými pro ty účastníky předvolební kampaně, kteří její pravidla chtějí
porušovat. Nic by totiž nebránilo tomu, aby kampaň v jejich prospěch vedly formálně nezávislé
třetí osoby, nyní tedy registrované třetí osoby s tím, že by tvrdily, že tak činí bez vědomí
kandidujícího subjektu. Vzhledem k návaznosti §16 odst. 2 volebního zákona na další zákonná
ustanovení by jeho zrušení totiž vedlo k tomu, že by tyto osoby nemusely splňovat žádné další
požadavky na transparentnost (například požadavek na zřízení transparentního účtu), neplatil
by pro ně žádný limit na vedení volební kampaně a zároveň by se jejich výdaje na kampaň
ani nezapočítávaly do limitu pro kandidující subjekt (k tomuto závěru fakticky dospívá i většina
v bodu 38 usnesení).
[6] Domnívám se, že se většina volebního senátu v bodu 39 usnesení poněkud míjí
s předmětem regulace. Naprosto souhlasím s tím, že je zarážející, že zákonodárce nezavedl žádné
sankce za porušení povinnosti vést kampaň čestně a poctivě (vedle již existující, spíše ryze
hypotetické, možnosti zrušení voleb). Jak jsem však uvedl již shora, cílem novely nebylo
postihnout všechny aspekty vedení volební kampaně, ale alespoň jeden z nich, tedy její
financování, které je však velmi významné. Bez registrace třetí osoby a splnění dalších podmínek
transparentnosti nelze podle mého přesvědčení docílit kontroly financování volební kampaně.
Tento prostředek tedy, na rozdíl od většiny volebního senátu, považuji za potřebný.
[7] Samotné uvedení osoby zadavatele a zpracovatele zajišťuje pouze zcela formální
transparentnost. Pokud bude zadavatelem sdělení právnická osoba, jejíž vlastnická struktura
i financování bude nejasné, žádným způsobem to k transparentnosti volební kampaně nepřispěje.
Za chybnou pak považuji úvahu většiny, že druhého z cílů, tedy zabránění obcházení limitů
na volební výdaje ze strany kandidujících subjektů lze bránit pečlivější kontrolou ze strany orgánů
dohledu. Nevím, jaké prostředky by měl Úřad použít, aby zjistil způsob financování formálně
nezávislé třetí osoby, vůči které by zrušením institutu registrované třetí osoby neměl naprosto
žádné pravomoci. Obcházení limitu by pak bylo reálně zcela nekontrolovatelné. Postačovalo by,
aby se podporovatel obrátil na kandidující subjekt s tím, že by ho rád podpořil. Ten by mu sdělil,
že kvůli limitu na volební výdaje nemá zájem o přímou podporu, ale pokud bude podporovatel
chtít, ať propagaci formálně zaplatí sám s tím, že jedná bez vědomí kandidujícího subjektu.
Formálně půjde o zcela zákonný postup, která však bude znamenat faktický konec limitů
na volební kampaň.
[8] Souhlasím nicméně se závěry většiny uvedené v bodě 39 usnesení, že tzv. registrace reálně
představuje povolení k zapojení se do volební kampaně. Takovou úpravu považuji
za jednoznačně protiústavní, neboť Úřad by mohl například pouze v důsledku otálení se svým
rozhodnutím o registraci bránit třetí osobě v legální účasti ve volební kampani.
[9] Třetí osoba totiž nejprve musí předložit přihlášku, Úřad tuto třetí osobu musí
zaregistrovat a až následně může třetí osoba zahájit účast ve volební kampani. Úřad
má i za předem jasně stanovených podmínek pravomoc odmítnout třetí osobu registrovat.
V každém případě musí třetí osoba vyčkat úkonu Úřadu. Je nerozhodné, zda je tento úkon
nazýván registrací čí rozhodnutím o povolení.
[10] Právě tento povolovací režim považuji za nepřípustné omezení svobody projevu.
V tomto směru v současné podobně volební zákon nelze vykládat ústavně konformním
způsobem, jak je uvedeno i v bodě 45 usnesení. Není však nutné zrušit ve svém důsledku celou
úpravu registrovaných třetích osob, k čemuž by došlo v případě zrušení §16 odst. 2 volebního
zákona.
[11] Jako vhodnější řešení považuji případně pouze zrušení poslední věty §16e odst. 4
volebního zákona, která zní „[r]egistrovaná třetí osoba může zahájit účast ve volební kampani nejdříve dnem
následujícím po dni registrace“. Jsem si vědom, že Nejvyšší správní soud není oprávněn v nyní
probíhajícím řízení takový návrh učinit, neboť toto ustanovení není v dané věci relevantní. Pokud
by však byla postižena osoba, která by se do kampaně zapojila poté, co již podala žádost
o registraci, ale Úřad jí ještě nezaregistroval, bylo by to zcela na místě, a věřím, že by Ústavní
soud takovému návrhu vyhověl. Na rozdíl od povolení účasti ve volební kampani totiž považuji
povinnost pouhého ohlášení vstupu do kampaně za ústavně konformní. Ačkoliv toto řešení má
slabiny, jsem přesvědčen, že v případě zrušení daného textu by již ústavně konformní výklad byl
možný. Registraci by bylo možno vyložit již jako pouze ohlašovací povinnost, jak je tomu např.
v případě volné živnosti v rámci živnostenského zákona. Třetí osoby by tak musely pro zahájení
účasti ve volební kampani pouze Úřadu oznámit, že zahajují účast ve volební kampani.
Tímto způsobem by byl stále naplněn záměr zákonodárce (bod 26 usnesení), tedy větší míra
transparentnosti, kultivování volebního boje a větší důvěra voličů vůči politickým subjektům.
Dle mého názoru by rovněž tato ohlašovací povinnost nebyla tak závažným narušením svobody
projevu, aby to způsobilo protiústavnost daných ustanovení.
[12] Přiznávám, že mnou navrhované řešení není ideální a navozuje další sporné otázky
(např. zda v případě, že žádost o registraci nebude obsahovat všechny povinné náležitosti
dle §16e odst. 3 volebního zákona, bude tato osoba považována za registrovanou třetí osobu,
nebo tak bude považována až po odstranění vad, či zpětně po jejich odstranění), avšak tyto
otázky již bude možné vyřešit ústavně konformně v soudní praxi.
[13] Zároveň jsem si vědom, že úprava není ideální. Ukazuje se to například na vedení
kampaně třetí osobou s vědomím kandidujícího subjektu, na kterou se zvláštní požadavky
na transparentnost financování nevztahují (k tomu viz usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 2. 2018, čj. Vol 40/2018-37). Kandidujícímu subjektu se tak prostřednictvím třetí
osoby fakticky umožňuje vyhnout se povinnostem souvisejícím s transparentností financování
volební kampaně, nicméně v tomto případě je alespoň zachován limit na její vedení (§16c odst. 3
volebního zákona).
[14] Ačkoliv je právní úprava nedokonalá, a ve shora uvedeném rozsahu i v rozporu
s ústavním pořádkem, není podle mého přesvědčení důvod institut registrovaných třetích osob
zcela zrušit a tím fakticky umožnit velmi lehce obejít limity pro vedení volební kampaně.
V Brně dne 14. července 2020
Petr Mikeš