ECLI:CZ:NSS:2015:KOMP.1.2015:55
sp. zn. Komp 1/2015 - 55
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců
JUDr. Marie Žiškové, JUDr. Filipa Dienstbiera, Mgr. Davida Hipšra, JUDr. Jaroslava Hubáčka,
JUDr. Jana Passera a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: JUDr. L. H., zastoupen
JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Těsnohlídkova 9, Brno, proti žalovaným:
1) Západočeská univerzita v Plzni, Univerzitní 2732/8, Plzeň, 2) Ministerstvo školství,
mládeže a tělovýchovy, Karmelitská 529/7, Praha 1, v řízení o kompetenční žalobě podle §97
a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
takto:
I. Žaloba se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Obsah žaloby
[1] Žalobou doručenou Nejvyššímu správnímu soudu dne 22. 2. 2015 se žalobce domáhal
určení, že k rozhodnutí o odvolání žalobce ze dne 30. 9. 2012 proti usnesení
žalované Západočeské univerzity v Plzni [dále jen „žalovaný 1)“] ze dne 27. 6. 2012,
č.j. ZCU 021827/2012, R-683/09, jímž bylo rozhodnuto o zrušení vysokoškolského diplomu
žalobce, je příslušné žalované Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy [dále jen „žalovaný
2)“], a dále určení, že usnesení žalovaného 2) ze dne 13. 3. 2013, č.j. MSMT-10306/2013-30, jímž
bylo odloženo odvolání žalobce, a rozhodnutí ministra školství, mládeže a tělovýchovy
o rozkladu žalobce proti výše označenému usnesení ze dne 27. 8. 2013, č.j. MSMT-24703/2013,
jsou nicotná.
[2] Podle žalobce je řízení o zrušení vysokoškolského diplomu standardním správním řízením
o zrušení dokladu vydaného vysokou školou v rámci výkonu vrchnostenské správy v přenesené
působnosti, přičemž zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) výslovně
připouští možnost řádného opravného prostředku proti rozhodnutí o zrušení takového dokladu.
[3] Žalobce se domnívá, že v posuzované věci vznikl negativní kompetenční konflikt,
kdy na jedné straně stojí žalovaný 2) jako ústřední správní úřad odmítající rozhodnout o řádném
opravném prostředku a na straně druhé žalovaný 1) jakožto orgán zájmové samosprávy,
jež vydala rozhodnutí v rámci výkonu vrchnostenské veřejné správy v přenesené působnosti,
přičemž oba odmítají o odvolání rozhodnout s ohledem na svou věcnou nepříslušnost.
II. Vyjádření žalovaných
[4] Žalovaný 2) ve svém vyjádření ze dne 9. 4. 2015 uvádí, že v posuzované věci se nejedná
o kompetenční spor ve smyslu §97 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“), neboť Západočeskou univerzitu v Plzni nelze považovat za orgán územní, zájmové
či profesní samosprávy. Veřejné vysoké školy patří k tzv. vysokoškolské (či akademické)
samosprávě, která nenáleží mezi zájmovou či profesní samosprávu, ale mezi tzv. ostatní
samosprávu. Pravomoc Nejvyššího správního soudu rozhodovat o případném kompetenčním
sporu mezi ministerstvem a veřejnou vysokou školou není dána, žalovaný 2) proto navrhuje
žalobu odmítnout jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Problematiku rušení
vysokoškolských diplomů navrhuje zmínit v odůvodnění rozhodnutí jako obiter dictum.
[5] Pro případ, že by Nejvyšší správní soud dospěl k názoru, že je dána jeho pravomoc,
shrnuje žalovaný 2) průběh předcházejících správních řízení a pro úplnost upozorňuje rovněž
na související soudní řízení. K povaze vysokoškolských diplomů dodává, že terminologie
zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, je nejednotná, podle žalovaného 2) má však
vzhledem k jeho skutečnému obsahu a právní úpravě jeho vydávání charakter osvědčení
ve smyslu §154 správního řádu. Vydáním vysokoškolského diplomu se osvědčuje řádné ukončení
studia (a práva nabytá řádným ukončení vysokoškolského studia) a získání příslušného
akademického titulu, resp. absolvování studijného programu v příslušném studijním oboru.
Postup týkající se rušení osvědčení (§156 odst. 2 správního řádu) by měl být aplikován
i na vysokoškolský diplom, neboť je-li tento osvědčením o řádném ukončení studia a o získání
příslušeného akademického titulu, má správní orgán nejen možnost, ale dokonce zákonnou
povinnost postupovat podle §156 odst. 2 správního řádu, a takové osvědčení zrušit,
bylo-li vydáno v rozporu s právními předpisy.
[6] Kompetence vydávat vysokoškolské diplomy je stanovena v §57 odst. 7 zákona
o vysokých školách, podle něhož je vydává vysoká škola. Kompetence je rušit je odvozena
z §156 odst. 2 správního řádu. Činí tak správní orgán, který jej vydal, tedy rovněž vysoká škola.
Žalovaný 2) se proto ohrazuje proti žalobcem tvrzené příslušnosti ministerstva rozhodovat
o odvoláních proti rozhodnutí o zrušení vysokoškolského diplomu. Vzhledem k systematice
začlenění §87 do části deváté zákona o vysokých školách lze s pomocí argumentu a rubrica
dovodit působnost ministerstva pouze v případě těch správních řízení, jež jsou v prvním stupni
veřejnou vysokou školou realizována v rámci výkonu státní správy, nikoli však těch, které vysoká
škola realizuje v rámci své samostatné působnosti upravené v §6 zákona o vysokých školách,
přičemž podle §6 odst. 1 písm. c) patří do samostatné působnosti mj. i uskutečňování studijních
programů, tedy i vydávání a rušení vysokoškolských diplomů.
[7] Žalovaný 2) je proto toho názoru, že proti usnesení rektora veřejné vysoké školy o zrušení
není odvolání přípustné, respektive že o odvolání proti usnesení rektora není věcně příslušný
rozhodnout žádný správní orgán, tedy ani ministerstvo. Jedinou možnou ochranou je správní
žaloba podle §65 s. ř. s. Toto stanovisko žalovaného 2) je odrazem jeho respektu k závěrům
Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 24. 11. 2011, č.j. 7 As 66/2010 - 119.
[8] Žalovaný 1) se k žalobě nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Soud se nejprve zabýval otázkou přípustnosti podané kompetenční žaloby (srov. §99 s. ř. s.).
Aby byla žaloba přípustná, musí se jednat o kompetenční spor. Ten je vymezen třemi na sebe
navazujícími prvky (předpoklady). Za prvé zde musí být vedeno řízení, v němž se rozhoduje
o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob. Za druhé, dva správní orgány si buď
osobují pravomoc o věci rozhodnout (o tomtéž právu nebo povinnosti téhož účastníka řízení
před správním orgánem – kladný kompetenční spor) nebo naopak popírají svou pravomoc vydat
rozhodnutí ve věci (o tomtéž právu nebo povinnosti téhož účastníka řízení před správním
orgánem – záporný kompetenční spor). Za třetí těmito správními orgány musí být subjekty
vymezené v §97 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
a to pouze v tam uvedených kombinacích (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
29. 3. 3013, č.j. Komp 3/2012 - 57). Kompetenční žaloba je dále nepřípustná, jedná-li se sice
o spor o pravomoc mezi státními orgány, avšak podle zákona o něm rozhoduje jiný orgán,
než kompetenční senát Nejvyššího správního soudu, protože pak by se z povahy věci nejednalo
o kompetenční spor ve smyslu §97 s. ř. s. Poslední důvod nepřípustnosti nastává, lze-li na návrh
žalobce odstranit kompetenční spor, a to i jako otázku předběžnou, v jiném řízení podle s. ř. s.
nebo zvláštního zákona, s výjimkou ústavní stížnosti.
[10] V nyní posuzovaném případě podal kompetenční žalobu žalobce podle §98 odst. 1
písm. c) s. ř. s., tedy ten, o jehož právech nebo povinnostech mělo být rozhodnuto v řízení
před správním orgánem. Namítá negativní kompetenční konflikt, který podle něj vyvstal
o pravomoc rozhodnout o jeho odvolání 30. 9. 2012, které podal proti usnesení žalovaného
1) ze dne 27. 6. 2012, č.j. ZCU 021827/2012, R-683/09, jímž bylo podle §156 odst. 2 správního
řádu rozhodnuto o zrušení vysokoškolského diplomu včetně dodatku k diplomu, jímž bylo
žalobci osvědčeno řádné ukončení studia v bakalářském studijním programu právní specializace,
ve studijním oboru Veřejná správa na Fakultě právnické Západočeské univerzity v Plzni a získání
akademického titulu „bakalář“, neboť byl vydán v rozporu s §44, §45, §55, §57 odst. 4 a §63
odst. 2 zákona o vysokých školách.
[11] Vzhledem k principu subsidiarity je nutno přednostně posoudit, zda nelze namítaný spor
odstranit na návrh žalobce jinými procesními postupy. Má-li žalobce k dispozici jiné právní
prostředky ochrany, nemůže úspěšně podat kompetenční žalobu, byť by tato pro něj byla
výhodnější. Podání této žaloby by mělo vždy přicházet až jako poslední krok v případě
existujícího kompetenčního sporu.
[12] V dispozici účastníka správního řízení jsou prostředky ochrany proti nečinnosti,
a to jak podle §80 správního řádu, tak podle §79 a násl. s. ř. s., Nejvyššímu správnímu soudu
je přitom známo, že žalobce žádost o opatření proti nečinnosti uplatnil a následně rovněž podal
žalobu proti nečinnosti. Žalobce brojil proti nečinnosti žalovaného 1) žalobou na ochranu proti
nečinnosti u Krajského soudu v Plzni. U Městského soudu v Praze pak podal žalobu na ochranu
proti nečinnosti žalovaného 2).
[13] Krom prostředků ochrany proti nečinnosti, v případě sporu o pravomoc rozhodnout
o opravném prostředku proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně připadá v úvahu
také možnost žaloby proti samotnému rozhodnutí správního orgánu I. stupně, přičemž
v soudním řízení by jako předběžnou otázku bylo nutno posoudit splnění podmínky využití
opravných prostředků, respektive otázku, zda je proti takovému rozhodnutí opravný prostředek
možný.
[14] Rovněž této možnosti žalobce využil. Žalobou u Krajského soudu v Plzni napadl usnesení
žalovaného 1) ze dne 27. 6. 2012, č.j. ZCU 021827/2012, R-683-09, přičemž rozsudkem
ze dne 29. 5. 2015, č.j. 30 A 54/2012 - 122 bylo toto rozhodnutí zrušeno. V souvislosti s tímto
řízením byla dokonce dne 22. 6. 2015 Nejvyššímu správnímu soudu doručena žádost žalobce
o přerušení řízení v projednávané věci do doby, než nabude právní moci. Dále žalobce
podal u Městského soudu v Praze žalobu proti rozhodnutí ministra školství, mládeže
a tělovýchovy ze dne 27. 8. 2013, č.j. MSMT-24703/2013, jímž bylo rozhodnuto o rozkladu
proti usnesení žalovaného 2) ze dne 13. 3. 2013, č.j. MSMT-10306/2013-30, jímž bylo
odloženo odvolání žalobce ze dne 30. 9. 2012 proti usnesení žalovaného 1) ze dne 27. 6. 2012,
č.j. ZCU 021827/2012.
[15] Vzhledem k výše uvedenému je zřejmé, že žalobce mohl využít a také využil jiných
právních prostředků soudní ochrany, jež byly v jeho dispozici, a proto je kompetenční žaloba
nepřípustná podle §98 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[16] Nejvyšší správní soud se proto nemůže vyjádřit ani k ostatním atributům přípustnosti
kompetenční žaloby. Pokud by Nejvyšší správní soud o žalobě nyní rozhodoval, předjímal
by rozhodnutí správních soudů příslušných k projednání výše uvedených žalob. Jde zejména
o otázku existence pravomoci ke zrušení vysokoškolského diplomu, případně o otázku,
zda (pokud takovou pravomoc mají orgány veřejné vysoké školy) jde o výkon státní správy nebo
akademické samosprávy, které jsou sice nezbytné pro posouzení existence kompetenčního
konfliktu podle §97 s. ř. s., současně však o nich přísluší rozhodovat k již podaným žalobám
specializovanému senátu Krajského soudu v Plzni, resp. k případně později podaným kasačním
stížnostem tříčlenným senátům Nejvyššího správního soudu.
[17] V situaci, kdy dospěl k závěru, že žaloba je v dané věci nepřípustná, se soud nemohl
zabývat ani její věcnou stránkou, tj. samotným předmětem řízení. Z toho důvodu se nemůže
tento soud zabývat ani žalobním návrhem na určení nicotnosti rozhodnutí žalovaného 2) ze dne
13. 3. 2013, č.j. MSMT-10306/2013-30, a rozhodnutí ministra školství, mládeže a tělovýchovy
o rozkladu proti výše označenému usnesení ze dne 27. 8. 2013, č.j. MSMT-24703/2013.
Podmínkou vyslovení nicotnosti rozhodnutí je, že kompetenční žaloba není odmítnuta
(§100 odst. 2 s. ř. s.).
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[18] Vzhledem k výše uvedeným důvodům Nejvyšší správní soud žalobu jako nepřípustnou
odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §99 písm. c) s. ř. s.
[19] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §101 s. ř. s., podle
kterého nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení o kompetenční žalobě.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. října 2015
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu