ECLI:CZ:NSS:2006:KONF.130.2005
sp. zn. Konf 130/2005-8
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Karel Podolka a soudci JUDr.
Marie Žišková, JUDr. Roman Fiala, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Pavel Pavlík a JUDr.
Petr Příhoda, o návrhu Okresního soudu v Prostějově na rozhodnutí sporu o pravomoc
mezi tímto soudem, Krajským soudem v Brně a Nejvyšším správním soudem, za účasti
žalobce S., spol. s r. o., zastoupeného Mgr. Zbyškem Jarošem, advokátem se sídlem v
Praze 4, Zelený pruh 95/97, PSČ 140 00, a žalovaných 1) Krajského úřadu Olomouckého
kraje, se sídlem v Olomouci, Jeremenkova 40a, PSČ 779 11, a 2) L. F., o zřízení věcného
břemene, ve věci vedené u Okresního soudu v Prostějově pod sp. zn. 6 C 324/2003,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci žaloby proti rozhodnutí bývalého
Okresního úřadu v Prostějově ze dne 20. května 2002, čj. RR 170/2002-Ti, o
zřízení věcného břemene, je soud ve správním soudnictví.
II. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. února 2003, čj.
30 Ca 236/2002-25, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. července 2004, čj. 7 As 52/2003-60, se zrušují.
Odůvodnění:
Podáním doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 6. prosince 2005 navrhl
Okresní soud v Prostějově, aby zvláštní senát rozhodl ve sporu o pravomoc podle
ustanovení §1 odst. 1 písm. b) zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, který vznikl mezi ním, Krajským soudem v Brně a Nejvyšším
správním soudem, ve věci vedené u Okresního soudu v Prostějově pod sp. zn. 6 C
324/2003.
Ze spisu vyplynuly tyto skutečnosti:
Rozhodnutím bývalého Okresního úřadu v Prostějově, referátu regionálního rozvoje,
jehož právním nástupcem je Krajský úřad Olomouckého kraje (dále jen správní orgán), ze
dne 20. 5. 2002, čj. RR 170/2002-Ti, bylo potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu v
Prostějově, stavebního úřadu, ze dne 25. 3. 2002, čj. SÚ 600/02-Tom, kterým byl
zamítnut návrh žalobce na vydání rozhodnutí o zřízení věcného břemene k nemovitostem
v rozhodnutí označeným, pro umístění a provozování podzemního vedení
telekomunikační sítě.
Žalobce napadl rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobou ve správním
soudnictví, o níž rozhodl Krajský soud v Brně usnesením čj. 30 Ca 236/2002-25 ze dne
26. 2. 2003 tak, že tímto usnesením žalobu odmítl podle §46 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), neboť rozhodování o zřízení práva
odpovídajícího věcnému břemeni ke stavbě na cizím pozemku je rozhodováním o
majetkovém, vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem. Zároveň
poučil žalobce o tom, že ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci tohoto usnesení může
podat žalobu v téže věci podle části páté o. s. ř. k místně příslušnému okresnímu soudu.
Současně dal účastníkům poučení, že mohou proti usnesení podat kasační stížnost ve
lhůtě dvou týdnů po doručení usnesení prostřednictvím Krajského soudu v Brně k
Nejvyššímu správnímu soudu v Brně.
Žalobce podal příslušnou žalobu u Okresního soudu v Olomouci. Ten usnesením ze
dne 21. 10. 2003, čj. 26 C 198/2003-34, vyslovil svou místní nepříslušnost a po právní
moci usnesení byla věc postoupena Okresnímu soudu v Prostějově, kde byla věc zapsána
pod sp. zn. 6 C 324/2003.
Současně proti uvedenému usnesení Krajského soudu v Brně podal kasační stížnost,
o níž Nejvyšší správní soud rozhodl usnesením ze dne 29. 7. 2003, čj. 5 As 6/2003-40,
tak, že ji odmítl pro předčasnost. Žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně znovu
podal další kasační stížnost, o níž Nejvyšší správní soud rozhodl rozsudkem ze dne
27. 7. 2004, čj. 7 As 52/2003-60, tak, že ji zamítl. Ztotožnil se s právním názorem
krajského soudu, že rozhodování stavebního úřadu o zřízení věcného břemene ve
prospěch držitele telekomunikační licence podle §91 odst. 3 tehdy platného zákona č.
151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, je rozhodováním v
soukromoprávní věci a žaloba ve správním soudnictví je tudíž nepřípustná podle §68
písm. b) s. ř. s. Tyto věci od 1. 1. 2003 projednávají a rozhodují soudy podle novelizované
části páté o. s. ř.
Okresní soud v Prostějově poté podal zvláštnímu senátu dne 6. 12. 2005 v úvodu
zmíněný návrh s tím, že popírá svou pravomoc vydat rozhodnutí v této věci. Navrhovatel
má mimo jiné za to, že zřízení věcného břemene rozhodnutím správního orgánu je
nuceným zásahem do vlastnického práva, kde z hlediska metody právní regulace vstupuje
do právního vztahu na jedné straně vyvlastňovaný a na straně druhé správní orgán státu, a
to každý v různém postavení. Zatímco správní orgán jako nositel veřejné moci vnucuje
jednostranně svou vůli vyvlastňovanému a omezí jeho vlastnické právo rozhodnutím o
zřízení věcného břemene, vůle vyvlastňovaného je nerozhodná a jeho případný nesouhlas
s rozhodnutím je irelevantní. Z tohoto pohledu rozhodnutí správního orgánu o nuceném
omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene je rozhodnutím ve veřejnoprávní
věci. Domnívá se proto, že v předmětné věci je příslušný rozhodovat o žalobě soud ve
správním soudnictví. Z těchto důvodů okresní soud navrhl, aby zvláštní senát zrušil
usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. 2. 2003, čj. 30 Ca 236/2002-25, a rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2004, čj. 7 As 52/2003-60.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi Okresním soudem v Prostějově,
Krajským soudem v Brně a Nejvyšším správním soudem se zvláštní senát řídil následující
úvahou:
Po 1. 1. 2003 se otázka o povaze rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva
– a tedy o tom, zda má takové rozhodnutí přezkoumávat soud ve správním soudnictví,
nebo zda je ve věci příslušný soud v občanském soudním řízení podle části páté
občanského soudního řádu – stala častým předmětem rozhodování soudů. Nejvyšší
správní soud zpočátku zdůrazňoval (stejně jako krajské soudy rozhodující ve správním
soudnictví) skutečnost, že rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva zasahuje do
soukromého práva vlastníka (tedy do práva vlastnického). Jako rozhodnutí v
soukromoprávní věci proto podle tehdejší judikatury Nejvyššího správního soudu
nepodléhalo přezkumu ve správním soudnictví, nýbrž o něm náleželo rozhodovat soudu
v občanském soudním řízení.
Tento názor však byl překonán rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 4 As 47/2003-50, s jehož závěry se zvláštní senát
ztotožňuje a v následujícím uvádí některé jeho úvahy.
Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene,
nepochybně zasahuje do vlastnického práva; to, že vlastnické právo je právem
soukromým, však současně neznamená, že by i rozhodování o jakémkoli zásahu do
tohoto práva mělo tutéž povahu. K omezení či k zániku vlastnického práva totiž může
dojít jak na základě soukromoprávního titulu (nájemní smlouva, kupní smlouva), tak titulu
veřejnoprávního (nařízení nezbytných úprav na stavbě, daňová exekuce). Pro určení toho,
zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví,
je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva,
nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí
o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o
vlastnické právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o
nuceném omezení vlastnického práva. Právě tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo
samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř. a jeho povaha je určující pro stanovení civilní nebo
správní soudní pravomoci.
K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku o
vyvlastnění či o zřízení věcného břemene se nabízejí různé teorie. Použití mocenské teorie
vede k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: stát, jednající stavebním úřadem
jakožto svou organizační složkou, jako nositel veřejné moci jednostranně a autoritativně
rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene. Stejně tak je tomu z pohledu
organické teorie, neboť stát jako jeden z účastníků právního vztahu zde vystupuje nikoliv
nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (jako by tomu bylo např. v rámci koupě
nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu svého charakteru
veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.
Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na
uplatňující se metodě právního regulování: ta vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů
právního vztahu na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je
zpravidla metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník
soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti,
ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho
obsahu je tedy stejná. Veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze
subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně
ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i
proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a
formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná.
Při rozhodování o nuceném omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní
metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou povinný a
oprávněný z věcného břemene, ale toliko povinný na straně jedné a stát reprezentovaný
stavebním úřadem na straně druhé. Povinný a stavební úřad nevstupují do tohoto
právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle
směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli
jednostranně vnucuje povinnému: sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho
obsah, tj. rozhodne o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
přičemž vůle povinného je zde nerozhodná a jeho případný nesouhlas s takovým
rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na
stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu o
nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (stejně jako rozhodnutí
o vyvlastnění) je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum těchto
rozhodnutí náleží správním soudům.
Jelikož tedy rozhodnutí o zřízení věcného břemene není rozhodnutím ve věci
vyplývající ze soukromoprávních vztahů, zvláštní senát vyslovil, že rozhodnout o věci
přísluší soudu ve správním soudnictví. Ke shodným závěrům dospěl zvláštní senát již
např. v usnesení ze dne 5. května 2005, čj. Konf 81/2004-12.
Zvláštní senát zruší v souladu s §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. rozhodnutí,
kterým strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv
podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na
zahájení řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil usnesení
Krajského soudu v Brně a rozsudek Nejvyššího správního soudu, které výroku, jímž byla
kompetence určena, odporují.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro
správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále bude tedy Krajský soud v Brně
pokračovat v původním řízení o podané správní žalobě.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. ledna 2006
JUDr. Karel Podolka
předseda zvláštního senátu